(ERRS/2019/5)(2019/C 366/02)
(Dz.U.UE C z dnia 30 października 2019 r.)
RADA GENERALNA EUROPEJSKIEJ RADY DS. RYZYKA SYSTEMOWEGO,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego 1 , w szczególności art. 3, 16, 17 i 18,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Sektor nieruchomości odgrywa ważną rolę w gospodarce, a zmiany w nim zachodzące mogą mieć istotny wpływ na system finansowy. Wcześniejsze kryzysy finansowe pokazały, że destabilizujące zmiany zachodzące na rynkach nieruchomości mogą mieć poważne konsekwencje dla stabilności systemu finansowego oraz całej gospodarki, co może także prowadzić do przenoszenia się niekorzystnych zjawisk między krajami. Niekorzystne zmiany na rynku nieruchomości w niektórych państwach członkowskich spowodowały w przeszłości duże straty kredytowe lub negatywnie wpłynęły na sferę gospodarki realnej. Skutki te odzwierciedlają ścisłe powiązania pomiędzy sektorem nieruchomości, dostawcami finansowania i innymi sektorami gospodarki. Ponadto silna pętla informacji zwrotnej pomiędzy systemem finansowym a realną gospodarką nasila wszelkie negatywne zmiany.
(2) Powiązania te są ważne, ponieważ oznaczają, że ryzyka mające swoje źródło w sektorze nieruchomości mogą mieć skutki systemowe o charakterze procyklicznym. Podatności systemu finansowego na zagrożenia mają tendencję do kumulowania się w fazie wzrostu cyklu rynku nieruchomości. Postrzegane niższe ryzyko finansowania oraz łatwiejszy dostęp do niego mogą przyczynić się do szybkiej ekspansji akcji kredytowej i inwestycji, wywierając, wraz ze zwiększonym popytem na nieruchomości, presję na wzrost cen nieruchomości. Jako że skutkiem powyższej sytuacji jest wyższa wartość zabezpieczeń, która dodatkowo sprzyja popytowi na kredyty oraz ich podaży, te samonapędzające się procesy mogą powodować potencjalne skutki o znaczeniu systemowym. Natomiast w fazie spadkowej cyklu rynku nieruchomości bardziej restrykcyjne warunki udzielania kredytów, większa niechęć do podejmowania ryzyka i presja zniżkowa w odniesieniu do cen nieruchomości mogą niekorzystnie wpływać na odporność kredytobiorców i kredytodawców, pogarszając tym samym sytuację gospodarczą.
(3) Podatność na zagrożenia związane z nieruchomościami mieszkalnymi może być źródłem ryzyka systemowego i może wpływać na stabilność finansową zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. Skutki bezpośrednie to straty kredytowe z tytułu portfeli hipotecznych z powodu niekorzystnych warunków gospodarczych lub finansowych oraz równoczesnych negatywnych zmian na rynku nieruchomości mieszkalnych. Skutki pośrednie mogą być związane z zmianą poziomu konsumpcji gospodarstw domowych, co może prowadzić do dalszych konsekwencji dla gospodarki realnej i stabilności finansowej.
(4) Zgodnie z motywem 4 rozporządzenia ERRS/2013/1 2 ostatecznym celem polityki makroostrożnościowej jest przyczynianie się do ochrony stabilności systemu finansowego jako całości, w tym poprzez wzmacnianie odporności systemu finansowego i ograniczanie powstawania ryzyk systemowych, a tym samym zapewnianie trwałego wkładu sektora finansowego do wzrostu gospodarczego.
(5) W tym celu organy makroostrożnościowe mogą stosować jeden lub większą liczbę środków makroostrożnościowych opartych na kapitale określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE 3 i rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 4 lub środków makroostrożnościowych ukierunkowanych na kredytobiorców opierających się wyłącznie na prawie krajowym, w zależności od oceny ryzyk. Podczas gdy środki oparte na kapitale mają na celu przede wszystkim zwiększenie odporności systemu finansowego, środki ukierunkowane na kredytobiorców mogą być odpowiednie zwłaszcza w celu zapobieżenia dalszemu narastaniu ryzyk systemowych.
(6) Ponadto w zaleceniu ERRS/2013/1 zaleca się, aby państwa członkowskie ustanowiły ramy prawne umożliwiające organom makroostrożnościowym wykonywanie bezpośredniej kontroli lub kompetencji doradczych w odniesieniu do instrumentów makroostrożnościowych wskazanych w tym zaleceniu.
(7) W 2016 r. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) przeprowadziła ocenę podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych w całej Unii 5 . Ocena ta umożliwiła ERRS zidentyfikowanie w kilku państwach podatności na zagrożenia w średnim okresie jako źródeł ryzyka systemowego dla stabilności finansowej, co doprowadziło do wydania ostrzeżeń dla ośmiu państw, w tym Danii 6 .
(8) W 2016 r. stwierdzono, że główny obszar podatności na zagrożenia na rynku nieruchomości mieszkalnych w Danii jest związany z wysokim poziomem zadłużenia gospodarstw domowych. Znaczny odsetek dłużników hipotecznych posiadał zadłużenie o zmiennym oprocentowaniu lub zadłużenie przekraczające wartość ich domów, co czyniło ich podatnymi na niekorzystne warunki gospodarcze lub finansowe lub niekorzystne zmiany na rynku nieruchomości mieszkalnych. Ceny nieruchomości mieszkalnych, pomimo braku ogólnych oznak ich zawyżenia, gwałtownie rosły, w szczególności w dużych miastach, i były zbliżone do poziomów sprzed kryzysu.
(9) ERRS zakończyła niedawno systematyczną, prognostyczną ocenę podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych na całym Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) 7
(10) W odniesieniu do Dani z niedawnej oceny wynika, że pomimo tego, iż zadłużenie gospodarstw domowych zmniejszyło się, od 2016 r. pozostaje ono na jednym z najwyższych poziomów w EOG. Ponadto odsetek kredytów hipotecznych z odroczonym terminem spłaty kwoty głównej jest znaczny, co sprawia, że gospodarstwa domowe są strukturalnie bardziej podatne na niekorzystne warunki gospodarcze lub finansowe lub niekorzystne zmiany na rynku nieruchomości mieszkalnych. Co więcej, pomimo spowolnienia wzrostu cen nieruchomości i ustabilizowania się cen mieszkań w Kopenhadze w ostatnich latach, poprzednia dynamika doprowadziła do zawyżonych cen w dużych miastach, w szczególności w Kopenhadze. W tym kontekście wynikający z obowiązujących przepisów minimalny wymóg w zakresie wkładu własnego ustalony na poziomie 5 % w 2015 r. zapewnił pewne (choć ograniczone) dodatkowe zabezpieczenie na wypadek spadku cen nieruchomości.
(11) W 2018 r. na mocy przepisów dotyczących ochrony konsumentów wprowadzono ograniczenia dotyczące udzielania kredytów hipotecznych kredytobiorcom, których wskaźnik zadłużenia do dochodu (DTI) (przed opodatkowaniem) wynosi więcej niż 4 oraz których wskaźnik LTV znajduje się na poziomie powyżej 60 %. Ograniczenia te wymagają, aby:
a) oprocentowanie było stałe przez okres co najmniej 5 lat; i
b) odroczenie terminu spłaty kwoty głównej miało zastosowanie tylko wtedy, gdy oprocentowanie kredytu jest stałe przez co najmniej 30 lat. Ponadto w 2014 r. ogłoszono tzw. "supervisory diamond" dla banków hipotecznych. Termin ten odnosi się do szeregu punktów odniesienia i wartości dopuszczalnych ustalonych dla obszarów szczególnego ryzyka w kontekście działalności bankowej i ma na celu zwiększenie jakości kredytowej portfela kredytów hipotecznych do 2018 r. i 2020 r., oddziałując tym samym na udzielanie nowych kredytów. Ponadto w 2018 r. wskaźnik antycyklicznego bufora kapitałowego został zwiększony dwukrotnie: z poziomu 0 % do 0,5 % od dnia 1 marca 2019 r. oraz z poziomu 0,5 % do 1 % od września 2019 r. Duńska Rada ds. Ryzyka Systemowego zaleciła także dalsze jego podniesienie z 1 % do 1,5 % od czerwca 2020 r. i zapowiedziała podniesienie go w przyszłości do maksymalnego potencjalnego poziomu 2,5 %, o ile narastanie ryzyka w duńskim systemie finansowym nie ulegnie istotnej zmianie. Wreszcie Finanstilsynet (duński organ nadzoru finansowego) wydał wytyczne nakładające na instytucje kredytowe obowiązek zachowania ostrożności przy ocenie wiarygodności kredytowej gospodarstw domowych w przypadku udzielania kredytów na nieruchomości położone na obszarach geograficznych, na których ceny nieruchomości mieszkalnych ulegają wzrostowi.
(12) Pomimo szeregu zastosowanych środków makroostrożnościowych oraz z uwagi na wysoki poziom zadłużenia gospodarstw domowych i znaczny odsetek dłużników hipotecznych narażonych na niekorzystne warunki gospodarcze lub niekorzystne zmiany na rynku nieruchomości mieszkalnych aktualnie stosowane środki oparte na kapitale mogą okazać się niewystarczające do wyeliminowania skumulowanych podatności na zagrożenia. Ponadto w średnim okresie konieczne może być zaostrzenie środków ukierunkowanych na kredytobiorców lub uruchomienie dodatkowych takich środków, jeżeli podatności na zagrożenia związane z zadłużeniem gospodarstw domowych, zawyżoną wyceną nieruchomości i standardami kredytowymi ulegną zwiększeniu.
(13) Chociaż przyczyny podatności na zagrożenia zidentyfikowane w Danii mają w dużej mierze charakter cykliczny, stoją za nimi także czynniki strukturalne, co skutkuje wyższym poziomem ryzyka systemowego. Tymi czynnikami są:
(i) skomplikowane regulacje rynku najmu obejmujące ograniczenia wysokości czynszu w znacznej części budynków mieszkalnych w głównych miastach, co skutkuje brakiem podaży mieszkań, presją na wzrost cen domów oraz zadłużeniem gospodarstw domowych nabywających własne nieruchomości;
(ii) możliwość odliczania od podatku spłat kredytów hipotecznych mogąca stanowić zachętę dla gospodarstw domowych do popadania w nadmierne zadłużenie. Ponadto od 2001 r. system opodatkowania nieruchomości mieszkalnych pozostaje oderwany od cen rynkowych, co skutkuje obniżeniem efektywności stawki podatkowej, zwłaszcza w dużych miastach. W 2017 r. duński parlament uchwalił ustawę w sprawie nowego systemu opodatkowania nieruchomości mieszkalnych mającą wejść w życie w 2021 r., na mocy której ponownie dokonano powiązania pomiędzy wysokością należnych podatków a bieżącymi cenami rynkowymi nieruchomości mieszkalnych.
(14) W związku z tym ERRS stwierdziła, że chociaż środki makroostrożnościowe stosowane lub dostępne w Danii są odpowiednie, nie są one w pełni wystarczające do wyeliminowania podatności na zagrożenia związane z zadłużeniem gospodarstw domowych w średnim okresie. Konieczne są zatem dalsze działania w zakresie polityki ukierunkowane na ograniczenie tych podatności na zagrożenia, które mogą być źródłem ryzyka systemowego. Środki zaproponowane w niniejszym zaleceniu mają na celu uzupełnienie istniejących środków makroostrożnościowych w Danii. Biorąc pod uwagę fakt, że podatności na zagrożenia wynikają w pewnym stopniu z czynników strukturalnych, które wykraczają poza politykę makroostrożnościową, konieczne są inne strategie ukierunkowane na uzupełnienie i wsparcie aktualnych środków makroostrożnościowych, tak aby w bardziej skuteczny i efektywny sposób odpowiedzieć na czynniki przyczyniające się do narastania ryzyka systemowego na rynku nieruchomości mieszkalnych w Danii, nie powodując nadmiernych kosztów dla duńskiego systemu gospodarki realnej i systemu finansowego.
(15) Celem niniejszego zalecenia jest zarekomendowanie:
a) uruchomienia dalszych środków opartych na kapitale lub zaostrzenia takich środków w celu zapewnienia odporności sektora bankowego na zagrożenia w średnim okresie zidentyfikowane w Danii;
b) monitorowania podatności na zagrożenia i uruchomienia dalszych środków ukierunkowanych na kredytobiorców lub zaostrzenia takich środków w przypadku przyspieszenia wzrostu cen nieruchomości oraz akcji kredytowej w średnim okresie. Niniejsze zalecenie ma również na celu podkreślenie potrzeby szerszych działań w zakresie polityki mających na celu ograniczenie czynników sprzyjających rosnącemu zadłużeniu gospodarstw domowych lub je wspierających.
(16) Niniejsze zalecenie nie narusza kompetencji banków centralnych Unii w zakresie polityki pieniężnej.
(17) Zalecenia ERRS są publikowane po poinformowaniu Rady Unii Europejskiej o takim zamiarze przez Radę Generalną i umożliwieniu Radzie Unii Europejskiej zajęcia stanowiska w tym zakresie, oraz po poinformowaniu adresatów zaleceń o zamiarze ich opublikowania,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 27 czerwca 2019 r.
|
W imieniu Rady Generalnej |
|
ERRS Francesco MAZZAFERRO |
|
Szef Sekretariatu ERRS |
