(2017/C 434/02)(Dz.U.UE C z dnia 15 grudnia 2017 r.)
Sprawozdawca: Denis MEYNENT
| Decyzja Zgromadzenia Plenarnego |
26.1.2017 |
| Podstawa prawna |
Art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego |
|
Opinia z inicjatywy własnej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję |
5.9.2017 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
20.9.2017 |
| Sesja plenarna nr |
528 |
| Wynik głosowania |
142/0/5 |
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
|
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Komitet przypomina, że głównym celem programu REFIT 1 jest poprawa jakości i skuteczności europejskiego prawodawstwa oraz opracowywanie prostych, zrozumiałych i spójnych przepisów, bez podawania w wątpliwość ustanowionych celów strategicznych polityk UE i bez działania na szkodę ochrony obywateli, konsumentów, pracowników, dialogu społecznego lub środowiska 2 . Europejskie prawodawstwo jest podstawowym czynnikiem integracji. Odpowiednio skonstruowane, stanowi istotną dla wszystkich podmiotów i obywateli europejskich gwarancję ochrony, promowania prawodawstwa europejskiego i pewności prawa 3 .
1.2. Mimo poczynionych do tej pory postępów, zwłaszcza pod wpływem prac Rady ds. Kontroli Regulacyjnej, Komitet pragnie dalszego rozwoju europejskiego ekosystemu odnoszącego się do oceny skutków, by poprawić jego jakość i wspomagać włączenie zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w proces projektowania i wdrażania przepisów prawnych.
1.3. W szczególności konieczne jest dopilnowanie:
- aby istotne warunki zamówienia dotyczące analiz wstępnych lub uzupełniających były przejrzyste, dostępne, pluralistyczne i zachęcały do tworzenia alternatywnych scenariuszy przedstawiających jasno rzeczywiste skutki różnych możliwych opcji,
- aby europejski rejestr ocen skutków, jak również wszystkie dostępne istotne dane (naukowe, statystyczne itp.), w tym opinie zainteresowanych stron, były łatwe do wyszukania i dostępne w innych językach UE (zwłaszcza streszczenia ocen skutków),
- aby oceny skutków wszystkich wniosków ustawodawczych miały wyważony charakter poprzez należyte uwzględnienie ich wymiaru ekonomicznego, społecznego i środowiskowego, w tym wymiaru dotyczącego MŚP i mikroprzedsiębiorstw.
1.4. Komitet opowiada się za podejściem jakościowym, które funkcjonuje na równi z oceną ilościową i uwzględnia analizę oczekiwanych korzyści związanych z daną ustawą.
1.5. Komitet wzywa Komisję do zwrócenia uwagi na to, aby zmniejszenie obciążeń regulacyjnych i administracyjnych nie wpłynęło negatywnie na skuteczność i globalną jakość unijnej polityki, zwłaszcza w dziedzinie społecznej i środowiskowej, w dziedzinie ochrony konsumentów i w odniesieniu do MŚP i mikroprzedsiębiorstw.
1.6. W ramach oceny skutków Komitet pragnie:
- stosowania spójnego podejścia metodologicznego między Parlamentem Europejskim (PE), Radą i Komisją w zakresie oceny skutków, które można byłoby współdzielić z organami doradczymi dla ułatwienia odpowiednich prac instytucji i umożliwienia formułowania poprawek i opinii,
- zwiększenia zaangażowania Komitetu w kontrolę jakości przez umożliwienie mu oceny niektórych ocen skutków z punktu widzenia metodologicznego oraz z uwzględnieniem wymiaru społecznego, środowiskowego lub terytorialnego. Z tego względu Komitet nalega, aby art. 9 TFUE był uwzględniany w sposób systematyczny i konkretny,
- prowadzenia regularnej wymiany z Europejską Radą ds. Badań Naukowych na temat metod w zakresie oceny skutków i najlepszych praktyk, zwłaszcza w dziedzinie zatrudnienia i spójności terytorialnej lub mających wpływ na MŚP i mikroprzedsiębiorstwa.
2. Wprowadzenie
2.1. Ocena skutków jest stałym i krytycznym procesem analizowania oddziaływania (pozytywnego i negatywnego) planowanego prawodawstwa UE na sferę gospodarczą, społeczną i środowiskową. Piętnaście lat po jej wprowadzeniu stała się jednym z decydujących czynników programu lepszego stanowienia prawa UE.
2.2. System oceny skutków jest stosowany na bardzo wczesnym etapie cyklu politycznego. Ocena skutków poprzedza wszelkie nowe inicjatywy, które mogą mieć skutki gospodarcze, środowiskowe i społeczne. Regularnie szacuje się również i ocenia funkcjonowanie obowiązujących przepisów prawnych lub polityk Unii. Etap wstępnej oceny skutków wyznacza ogólne kierunki oceny skutków, przy uwzględnieniu różnego rodzaju opcji (od scenariusza BAU [Business As Usual] do całkowitej harmonizacji). Następnie dokonuje się właściwej oceny skutków, a Rada ds. Kontroli Regulacyjnej dokonuje przeglądu jej projektu.. Po fazie wdrożenia przepisów prawnych, w ramach oceny analizuje się skuteczność, efektywność, adekwatność i europejską wartość dodaną odnośnego prawodawstwa. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej dokonuje przeglądu głównych ocen prawodawstwa UE. Program lepszego stanowienia prawa jest więc obecny na każdym etapie procedury. Zmierza on do coraz większego otwarcia na zainteresowane strony, na każdym etapie, poprzez liczne mechanizmy konsultacyjne.
2.3. Porozumienie międzyinstytucjonalne w sprawie lepszego stanowienia prawa (AII) z maja 2015 r. 4 odzwierciedla wspólne stanowisko trzech instytucji odnośnie do oceny skutków. W świetle przedstawionych argumentów Komitet wyciąga dwa podstawowe wnioski:
- brakuje wspólnej metodologii: każda instytucja jest odpowiedzialna za określenie własnej metody oceny, nawet jeśli ocena skutków Komisji musi zawsze służyć za podstawę prac, by zapewnić spójne podejście,
- Rada i Parlament, o ile zostanie to uznane za konieczne, są zobowiązane do przeprowadzenia oceny skutków przed złożeniem poprawek merytorycznych.
2.4. Skompletowanie składu utworzonej w maju 2015 r. Rady ds. Kontroli Regulacyjnej zajęło prawie dwa lata. Ma ona większy autorytet i szeroki zakres odpowiedzialności, które obejmują badanie jakości projektów oceny skutków, ocenę funkcjonowania i dokonywanie głównych ocen istniejącego prawodawstwa UE 5 . Profesjonalizacja Rady ds. Kontroli Regulacyjnej ograniczyła pomniejszanie znaczenia skutków społecznych i wpływu na środowisko. W 2016 r. Rada ds. Kontroli Regulacyjnej dokonała przeglądu 60 ocen skutków, z których 25 (czyli 42 %) uzyskało negatywną ocenę wstępną, co zobowiązało ich autorów do ponownego przedstawienia ocen Komitetowi. Aktualnie Komitet ogranicza swoje opinie do oceny skutków. W przyszłości mógłby z powodzeniem oceniać sposób, w jaki wniosek legislacyjny odzwierciedla i uwzględnia ocenę skutków.
3. Ocena procesu oceny skutków
3.1. Wielowymiarowa ocena skutków
3.1.1. Ocena skutków opiera się na zestawie kryteriów i testów odnoszących się w szczególności do skutków:
- ekonomicznych, społecznych i środowiskowych,
- dla konsumentów,
- dla małych przedsiębiorstw i mikroprzedsiębiorstw,
- dla handlu i inwestycji międzynarodowych,
- pod względem obciążeń administracyjnych i regulacyjnych,
- w zakresie pomocniczości i proporcjonalności,
- dla aspektu spójności regionalnej i terytorialnej.
3.1.2. Oceny skutków Komisji mają zazwyczaj charakter zintegrowany i dla każdego przypadku obejmują najbardziej znaczące i istotne skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe.
3.1.3. Na przestrzeni lat Rada, a czasem PE, dodawały dodatkowe kryteria:
- test na zewnętrzny wymiar konkurencyjności (test konkurencyjności),
- test na przestrzeganie praw podstawowych,
- test na kompatybilność wniosku z gospodarką cyfrową,
- test odnoszący się do przestrzegania zasady innowacyjności.
3.1.4. Te różne kryteria zmuszają niekiedy Komisję do wyważenia poszczególnych celów lub obaw: hierarchizacji kryteriów; zdecydowania, które z kryteriów powinno przeważać nad innymi jako decydujące kryterium; rozstrzygnięcia wyborów politycznych w świetle konkurencyjnych kryteriów:
- pomocniczość versus harmonizacja,
- konkurencyjność versus ochrona socjalna i jakość zatrudnienia,
- zasada ostrożności versus zasada innowacyjności itp.
3.1.5. Badanie dotyczące systemu oceny skutków Komisji, przeprowadzone w 2007 r. przez prywatnego konsultanta brytyjskiego The Evaluation Partnership (TEP) 6 , wykazało szereg nieprawidłowości, zwłaszcza w zakresie ochrony socjalnej i ochrony środowiska. Według TEP zła jakość ocen skutków wynikała z błędów w wymiarze czasowym i błędów w mechanizmach kontroli jakości ocen, a także z braku monitorowania i wspierania ocen skutków (brak szkoleń, koordynacji, niekompletne lub brakujące dane itp.). W 2010 r. Trybunał Obrachunkowy uznał, że "w rzeczywistości działania Komisji w zakresie oceny oddziaływania wykazywały asymetrię pod względem badania trzech filarów oraz kosztów i korzyści" 7 .
3.1.6. Z tego względu Komitet ponownie wnosi, aby art. 9 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 8 był powszechnie stosowany jako podstawa prac z zakresu oceny 9 .
3.2. Narzędzia lepszego stanowienia prawa 10 w odniesieniu do ochrony socjalnej i zatrudnienia
3.2.1. Zestaw narzędzi został wdrożony przez Komisję w komunikacie 11 z dnia 19 maja 2015 r. dotyczącym wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa. Zapewnia on szczegółowy przewodnik po ocenie skutków z zastosowaniem 59 instrumentów (narzędzi, kryteriów, testów itp.) mających pomóc Komisji oraz właściwym organom państw członkowskich.
3.2.2. Spośród 59 zaproponowanych narzędzi dwa szczególnie interesują EKES. Chodzi o narzędzie 7 (wymagania dotyczące inicjatyw partnerów społecznych) i 25 (zatrudnienie, warunki pracy, dystrybucja dochodów i nierówności).
3.2.3. W praktyce narzędzia te pojawiają się raczej jako orientacyjna lista pytań, które należałoby sobie postawić w przypadku inicjatyw mogących wywierać skutki społeczne lub wpływ na zatrudnienie. Pytania są ogólne, neutralne i mało mobilizujące. Narzędzie nr 25 obejmuje między innymi następujące pytania:
- czy opcja prowadzi do bezpośredniego utworzenia lub utraty miejsc pracy w konkretnych branżach, zawodach, poziomach kompetencji, regionach, krajach (lub w kombinacjach tych czynników) i stwarza konsekwencje dla grup społecznych lub konkretnych grup? Jakich?
- czy opcja ma bezpośredni lub pośredni wpływ na ochronę zatrudnienia, w szczególności na jakość umów o pracę, ryzyko pracy niezgłoszonej lub fikcyjnego samozatrudnienia?
- czy opcja ma wpływ na nierówności i podział dochodów i bogactw w Unii lub w jednej z jej części?
3.2.4. Pytania sprowadzają się często do opisu zestawu możliwych konsekwencji, negatywnych i pozytywnych. Nie skłaniają nadmiernie do przeprowadzania pogłębionych analiz, zwłaszcza jeśli chodzi o jakość lub poziom zatrudnienia.
3.2.5. Ponadto wydaje się, że w niektórych przypadkach kryteria społeczne i środowiskowe nie są podejmowane - i to od wielu lat - w sposób systematyczny i pogłębiony w ocenach skutków Komisji 12 , nawet jeśli twierdzi ona, że ze swojej strony uwzględnia wpływy społeczne w 70 % ocen skutków, a wpływy środowiskowe w 45 % przypadków.
3.3. Metodologia Komisji do zdefiniowania
3.3.1. Dyrekcje generalne (DG) są odpowiedzialne za metody analityczne i modele, na których opierają się służby Komisji podczas tworzenia wniosków legislacyjnych. Najczęściej dyrekcje generalne przeprowadzają wewnętrznie oceny skutków na podstawie wytycznych odnoszących się do ocen skutków 13 i zestawu narzędzi. W niektórych przypadkach odnośna ocena jest przeprowadzana przez konsultanta zewnętrznego, wybranego na podstawie otwartej i przejrzystej procedury, aby dokonać pogłębionej analizy konkretnego punktu oceny skutków.
3.3.2. Ze wszystkich 59 narzędzi z zestawu narzędzi tylko dwa lub trzy są narzędziami, które mogą wspomagać podejmowanie decyzji odnośnie do jakości zatrudnienia, ochrony socjalnej, poziomu wynagrodzeń itp. W tym właśnie obszarze zestaw narzędzi powinien zostać wzmocniony.
3.4. Stopniowe przesunięcie ocen skutków w kierunku redukcji kosztów?
3.4.1. Ocena ilościowa obciążeń regulacyjnych i administracyjnych
3.4.1.1. Celem programu REFIT jest zidentyfikowanie niepotrzebnych obciążeń, niespójności lub nieskutecznych środków i podjęcie niezbędnych działań naprawczych. W 2013 r. w ramach REFIT wykonano mapę całego prawodawstwa UE.
3.4.1.2. Rada ds. Konkurencyjności UE zwróciła się do Komisji o opracowanie i wprowadzenie celów w zakresie redukcji obciążeń w szczególnie dotkniętych nimi obszarach, zwłaszcza dla MŚP 14 .
3.4.1.3. Rada ds. Konkurencyjności w dniu 26 maja 2016 r. przyjęła również "zobowiązanie Komisji zawarte w porozumieniu międzyinstytucjonalnym dotyczące dalszej kwantyfikacji jej wysiłków na rzecz redukcji obciążeń regulacyjnych i administracyjnych, przedstawienia rocznej analizy obciążeń oraz, w miarę możliwości, kwantyfikacji redukcji obciążeń regulacyjnych lub potencjalnych oszczędności związanych z poszczególnymi wnioskami lub aktami prawnymi" 15 .
3.4.2. Komitet wzywa Komisję do zwrócenia szczególnej uwagi na to, by zmniejszenie obciążeń regulacyjnych nie wpłynęło negatywnie na skuteczność i globalną jakość polityki UE, zwłaszcza w dziedzinie społecznej i środowiskowej, w obszarze ochrony konsumentów i w odniesieniu do MŚP i mikroprzedsiębiorstw
4. Propozycje i zalecenia
4.1. Mimo poczynionych już postępów ekosystem europejski w dziedzinie oceny skutków powinien jeszcze bardziej się rozwinąć. Proponujemy siedem sposobów ulepszeń w celu udoskonalenia jakości oceny skutków i promowania włączenia zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w proces projektowania i wdrażania przepisów prawnych.
4.2. Przejrzysta, dostępna i pluralistyczna specyfikacja istotnych warunków zamówienia badań w dziedzinie oceny skutków
4.2.1. Komitet wzywa, aby Komisja jaśniej określiła metodologię wykorzystywaną do obliczenia skutków swej inicjatywy, zakresu stosowania badania i jego ewentualne ograniczenia (ograniczenia terytorialne, grupy docelowe itp.).
4.2.2. Jeśli znaczące elementy lub elementy cząstkowe oceny skutków zlecane są na zewnątrz, Komitet domaga się, aby nazwisko wykonawcy zostało podane do wiadomości.
4.2.3. Ważne jest, aby specyfikacja istotnych warunków zamówienia zawierała jasny opis alternatywnych scenariuszy, które przedstawiają rzeczywiste konsekwencje różnych możliwych opcji, w tym dotyczących:
- konkurencyjności UE i jej przedsiębiorstw,
- ochrony socjalnej lub ochrony środowiska,
- rozwoju mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw,
- równouprawnienia płci,
- spójności terytorialnej itp.
4.2.4. Ważne jest, aby ostatecznie poprzeć propozycję, która w najlepszy sposób łączy różne wymiary w odniesieniu do art. 3 ust. 3 TUE 16 i art. 9 TFUE 17 .
4.2.5. Aby wspomagać uczestników procesu legislacyjnego w redagowaniu poprawek, oceny skutków powinny zawierać alternatywne sposoby uwzględniające na przykład scenariusze bardziej sprzyjające zatrudnieniu, ochronie socjalnej i ochronie środowiska, spójności terytorialnej lub polityce ochrony konsumentów.
4.3. Rozszerzenie europejskiego rejestru ocen skutków
4.3.1. Przejrzystość jest niezbędnym wstępnym warunkiem dobrego rządzenia. Rejestr 18 dokumentów Komisji zawiera wykaz ocen skutków i odpowiadające im opinie Rady ds. Kontroli Regulacyjnej. Rejestr ten jest jednak mało znany szerokiemu społeczeństwu i jest dostępny wyłącznie w języku angielskim.
4.3.2. Komitet wzywa więc, aby Komisja umożliwiła lepsze poznanie tej strony internetowej, we współpracy z organizacjami pośredniczącymi, by zamieszczała na niej opinie zainteresowanych stron i odpowiednie badania, zwłaszcza streszczenia ocen skutków, oraz ułatwiła zapoznanie się z nimi w innych językach UE.
4.4. Konieczność podejścia jakościowego
4.4.1. EKES apeluje, aby podejście ilościowe lub monetarne funkcjonowało na równi z podejściem jakościowym, które wspiera ludzki wymiar bliskości, równości płci oraz powiązania z rzeczywistością. Motywy, które skłaniają do inwestowania w podejście jakościowe są między innymi następujące:
- trudności ze zrozumieniem średnio- i długoterminowych skutków dla ogólnego interesu UE. Podejścia zorientowane na koszty z trudnością wychwytują rzeczywiste zmiany w wymiarze społecznym lub zrównoważonego rozwoju,
- brak dostępnych lub wiarygodnych danych. Metody ekonometryczne i ilościowe nie są w stanie oszacować wszystkich skutków. Najczęściej ograniczają się one do uogólnienia i agregacji danych, często częściowych i niekompletnych, pomijając niemierzalne elementy informacji: jakość dialogu społecznego, rozwój ochrony socjalnej, stopień włączenia regionalnego, rzeczywisty poziom niepewności i wyłączenia itp.,
- niekompatybilność danych. Metody ilościowe mają odmienny charakter. Próbki, lata odniesienia, dane naukowe różnią się w zależności od metody. Z tego względu bardzo często trudno jest przeprowadzić porównanie między metodami i wyciągnąć użyteczne wnioski,
- poufność. Podejścia poufne opierają się na próbkach, sondażach, częściowych badaniach opinii. Ze względu na swój charakter podejścia te pomijają niektóre informacje poufne dotyczące klimatu społecznego przedsiębiorstwa, branży działalności lub sektora.
4.4.2. W ocenach skutków należy nadal preferować podejście oparte na analizie kosztów i korzyści. Nigdy nie będzie możliwe podjęcie decyzji dotyczących zmniejszenia liczby chorób, czynników szkodliwych, emisji zanieczyszczeń i wypadków wyłącznie na podstawie danych ilościowych. Badania ilościowe nie umożliwią wprowadzenia bardziej sprawiedliwej konkurencji, sprawiedliwego handlu i lepszych warunków pracy. W interesie wszystkich zainteresowanych stron leży to, aby Komisja dawała pierwszeństwo analizie jakościowej.
4.5. Konieczność zbieżnego podejścia metodologicznego na poziomie matrycy badań
4.5.1. Chociaż w porozumieniu międzyinstytucjonalnym uznano, że każda instytucja może rozwijać własną metodologię, Komitet proponuje przeprowadzenie pogłębionej analizy w tym zakresie przez PE, Radę i Komisję, dostępnej również dla Komitetu.
4.5.2. Mniej chodzi tu o zasugerowanie jednolitej metodologii, a bardziej o osiągnięcie wstępnego porozumienia dotyczącego zbieżnej matrycy metodologicznej, zwłaszcza w zakresie podstawowych elementów metodologicznych, takich jak określenie zakresu badania, strategii badań, wyboru narzędzi, preferowanych wariantów itp.
4.5.3. W dłuższej perspektywie celem jest wspieranie dialogu dotyczącego wyborów metodologii preferowanych przez Komisję, aby ułatwić pracę każdej instytucji wprowadzającej poprawki.
4.5.4. Dzięki temu wyrażone w tym względzie propozycje Komitetu będą mogły znaleźć bardziej korzystny wydźwięk wśród uczestników procesu legislacyjnego.
4.6. Dokonywanie przez Komitet ukierunkowanej ewaluacji jakości ocen skutków
4.6.1. EKES dysponuje jednostką dokonującą jakościowej oceny ex post niektórych ukierunkowanych przepisów europejskich. W przyszłości jednostka ta mogłaby ułatwiać działania członkom Komitetu i analizować również niektóre oceny skutków, dokonywać przeglądu aspektów metodologicznych i wydawać opinie na temat ewentualnego uwzględnienia wymiaru ekonomicznego, społecznego, środowiskowego lub terytorialnego. Praca ta pozwoliłaby również ułatwić opracowywanie ewentualnych opinii konsultacyjnych EKES-u związanych z wnioskami legislacyjnymi przygotowanymi na podstawie tych ocen skutków.
4.6.2. Należy wprowadzić regularny dialog między EKES-em a Komisją Europejską dotyczący konsultacji i ocen skutków.
4.7. Współpraca EKES-u z Radą ds. Kontroli Regulacyjnej
4.7.1. Należy zastanowić się nad możliwościami nieformalnej, ale regularnej współpracy między Radą ds. Kontroli Regulacyjnej a Komitetem.
4.7.2. Oprócz wymiany poglądów i współpracy ad hoc, należy wspierać dynamiczną współpracę z Komitetem w dwóch zakresach:
- prowadzenie regularnej wymiany poglądów dotyczącej podejścia metodologicznego w dziedzinie ocen skutków oraz dobrych praktyk, na temat istotnych poprawek do wniosków Komisji, jak również odnośnie do upraszczania i zmniejszania obciążeń regulacyjnych;
- odpowiednie informowanie Komitetu z wyprzedzeniem w odniesieniu do każdej inicjatywy Komisji mającej istotny wymiar społeczny i w zakresie zatrudnienia, środowiska i spójności terytorialnej na poziomie oceny skutków. W tym celu Komitet powinien znaleźć się wśród adresatów wstępnych ocen Komisji (Inception Evaluation) i ocen skutków.
4.7.3. Ze swojej strony Komitet w stosownych przypadkach sporządzi zestawienie informacji prezentujące jego podstawowe zalecenia dotyczące zakresu stosowania właściwej oceny skutków oraz przekaże wszelkie inne dane lub informacje, które mogą być istotne podczas sporządzania oceny skutków Komisji oraz związanej z nią analizy prowadzonej przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej.
4.7.4. Komitet przedstawi także własną ocenę ex post dotyczącą wdrażania i stosowania prawodawstwa.
Bruksela, dnia 20 września 2017 r.
|
Georges DASSIS |
|
Przewodniczący |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
