Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie "Jak wspierać skuteczne partnerstwa dotyczące gospodarowania programami w zakresie polityki spójności w oparciu o dobre praktyki z cyklu 2007-2013" (opinia rozpoznawcza)(2011/C 44/01)
(Dz.U.UE C z dnia 11 lutego 2011 r.)
Sprawozdawca: Jan OLSSON
Dnia 23 lutego 2009 r. wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej Margot Wallström zwróciła się do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie
"Jak wspierać skuteczne partnerstwa dotyczące gospodarowania programami w zakresie polityki spójności w oparciu o dobre praktyki z cyklu 2007-2013".
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 23 czerwca 2010 r.
Na 464. sesji plenarnej w dniach 14-15 lipca 2010 r. (posiedzenie z 14 lipca 2010 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 141 do 1 - 3 osoby wstrzymały się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 EKES jest głęboko przekonany, że prawdziwe i głębokie partnerstwo zdecydowanie zwiększa efektywność i ogólny sukces polityki spójności UE. Partnerstwo jest narzędziem służącym zrównoważonemu rozwojowi gospodarczemu i społecznemu: sprawia, że fundusze UE są elastyczne w stosunku do potrzeb podmiotów w terenie, zwiększa widoczność UE i wzmacnia demokrację. Udane partnerstwo musi być oparte na długoterminowej perspektywie rzeczywistego udziału zapewniającego partnerom prywatnym i władzom publicznym takie same możliwości odgrywania aktywnej roli. DO TANGA TRZEBA DWOJGA.
1.2 Obecne rozporządzenia wciąż pozostawiają zbyt duże pole do krajowej interpretacji koncepcji partnerstwa. Potrzebne jest wzmocnienie tych przepisów, zwłaszcza art. 11 rozporządzenia ogólnego nr 1083/2006. EKES proponuje na przyszłość wprowadzenie szeregu zmian w brzmieniu tego artykułu, a co za tym idzie ustanowienie minimalnych wymogów dotyczących partnerstwa.
1.3 EKES wyraża ubolewanie w związku z faktem, że w ostatnim czasie rola Komisji Europejskiej koncentrowała się w większym stopniu na procedurze, a zatem w mniejszym stopniu na wynikach. EKES jest głęboko przekonany, że Komisja powinna odgrywać większą i zdecydowanie bardziej proaktywną rolę jako strażnik zasady partnerstwa. Wspólnie z państwami członkowskimi (dalej PC), regionami i zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim Komisja powinna szerzej rozpowszechniać zasadę opartą na otwartej metodzie koordynacji.
1.4 Zasadnicze znaczenie ma stałe budowanie zdolności partnerów: należy udostępnić środki pomocy technicznej partnerom społecznym i społeczeństwu obywatelskiemu w ramach wszystkich programów operacyjnych.
1.5 EKES podkreśla, że granty globalne stanowią bardzo skuteczny instrument służący osiągnięciu rzeczywistego udziału partnerów - zwłaszcza małych przedsiębiorstw i gospodarki społecznej - dlatego powinny być powszechnie wykorzystywane przez wszystkie państwa członkowskie zarówno w programach Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), jak i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR).
1.6 EKES opowiada się także za powrotem do uproszczonych programów inicjatywy wspólnotowej ukierunkowanych na innowacje społeczne i rozwój lokalny.
1.7 Jeśli chodzi o politykę spójności UE po 2013 r. to struktury programów i dotyczące ich rozporządzenia powinny ułatwiać wdrażanie zasady partnerstwa. Jest to zgodne z raportem Fabrizia Barki, który w znacznym stopniu skoncentrował się na związku między podejściem osadzonym ("place-based approach") a partnerstwem, co jest szczególnie istotne w przypadku EFRR i powinno być elementem strategii "Europa 2020".
1.8 Aby zapewnić większe zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich etapach polityki spójności, należy ustanowić kodeks dobrych praktyk na szczeblu europejskim, uzgodniony z odpowiednimi partnerami europejskimi.
1.9 Uproszczenie jest niezbędne, aby zwiększyć pozytywny wpływ programów, zwłaszcza w przypadku projektów z udziałem małych podmiotów. Trzeba zracjonalizować kontrole projektów. Należy w większym stopniu ułatwiać i przyspieszyć płatności finansowe dla takich podmiotów poprzez płatności zaliczkowe i płatności dokonywane na czas.
1.10 EKES doskonale zdaje sobie sprawę z tego, że nie ma uniwersalnych rozwiązań. Mimo to można i trzeba szeroko rozpowszechniać dobre praktyki. Praktyki takie zidentyfikowano i opisano w załączniku do niniejszej opinii. Komisja Europejska powinna wspierać ich rozpowszechnianie.
1.11 W większości PC regiony odgrywają zasadniczą rolę we wdrażaniu zasady partnerstwa. W związku z tym EKES proponuje, by regiony, które chcą dzielić się swoimi doświadczeniami i rozpowszechniać dobre praktyki, ustanowiły sieć "regionów osiągających doskonałość w partnerstwie" i uważa, że właściwym mentorem takiej sieci byłby Komitet Regionów.
2. Wprowadzenie
2.1 W lutym 2009 r. Komisja Europejska zwróciła się do EKES-u o opinię rozpoznawczą na temat tego, jak "wspierać skuteczne partnerstwa dotyczące gospodarowania programami w zakresie polityki spójności w oparciu o dobre praktyki z cyklu 2007-13"; opinia powinna także "pomóc w przygotowaniu przyszłej polityki spójności". EKES został poproszony o zbadanie w szczególności aspektów partnerstwa i udziału społeczeństwa obywatelskiego w tworzeniu polityki spójności. Przedmiotowa opinia nie obejmuje jednak partnerstwa "wertykalnego" w ramach sfery publicznej, tzn. pomiędzy Komisją Europejską, PC, władzami regionalnymi, lokalnymi lub innymi władzami publicznymi.
2.2 Bliska współpraca ze służbami Komisji przyniosła korzyści podczas sporządzania opinii. Sprawozdawca wykonał znaczne prace w terenie, w które zaangażowani byli członkowie EKES-u, krajowe rady społeczno-gospodarcze, partnerzy społeczni i inne organizacje społeczeństwa obywatelskiego, mające na celu określenie i udokumentowanie dobrych praktyk. Wysłuchania odbyły się w Katowicach, Porto i Schwerinie; uzupełniono je wizytami w terenie w szeregu innych PC. Cenną pomocą służyły także Parlament Europejski i Komitet Regionów.
3. Zasada partnerstwa i jej ewolucja
3.1 Zasada partnerstwa jest jednym z fundamentów polityki spójności UE. Jej korzenie sięgają traktatu rzymskiego z 1957 r., w którym ustanowiono Europejski Fundusz Społeczny. Kolejny krok wykonano w 1988 r., kiedy utrwalono tę zasadę jako wspólny instrument dotyczący funduszy strukturalnych. Na początku partnerstwo koncentrowało się wyłącznie na tradycyjnych podmiotach gospodarczych i społecznych; teraz obejmuje "inne odpowiednie podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie, partnerów zajmujących się zagadnieniami z zakresu środowiska naturalnego, organizacje pozarządowe oraz podmioty odpowiedzialne za wspieranie równości mężczyzn i kobiet(1). Ewolucja ta odzwierciedla strategiczny cel UE, jakim jest dobre sprawowanie rządów, co ostatnio potwierdzono ponownie w wizji "Europa 2020".
3.1.1 Art. 11 rozporządzenia ogólnego ma kluczowe znaczenie dla określenia zakresu i stosowania zasady partnerstwa. PC angażują właściwych partnerów na różnych etapach programowania. Ponadto wyznaczają najbardziej reprezentatywnych partnerów na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym oraz w sferze gospodarczej, społecznej, środowiska naturalnego lub w innej sferze "zgodnie z przepisami krajowymi i praktyką krajową". Co roku Komisja konsultuje się z organizacjami reprezentującymi partnerów gospodarczych i społecznych na szczeblu europejskim.
3.2 Rozporządzenie wprowadza "granty globalne"; zarządzanie takimi funduszami może zostać powierzone instytucjom pośredniczącym, w tym podmiotom odpowiedzialnym za rozwój regionalny lub organizacjom pozarządowym (art. 42).
3.2.1 Działania w ramach pomocy technicznej mogą być ukierunkowane na wszystkich partnerów, beneficjentów funduszy oraz społeczeństwo. Działania te obejmują upowszechnianie informacji, tworzenie sieci, podnoszenie świadomości, promocję współpracy i wymianę doświadczeń (art. 45-46).
3.3 W art. 163 TFUE i art. 104 wyżej wspomnianego rozporządzenia Rady przyznano szczególną rolę partnerom społecznym w zakresie Europejskiego Funduszu Społecznego. W administrowaniu EFS Komisję wspiera komitet złożony z przedstawicieli rządów, związków zawodowych i organizacji pracodawców.
3.4 W odniesieniu do EFS partnerstwo określono w rozporządzeniu (WE) nr 1081/2006.
3.4.1 Zwrócono uwagę na dobre zarządzanie, partnerstwo, budowę zdolności i wnioski wyciągnięte z programu EQUAL; należy je wspierać, angażując partnerów społecznych i inne zainteresowane strony (preambuła i art. 5).
3.4.2 EFS powinien wspierać partnerstwa, pakty i inicjatywy poprzez tworzenie sieci obejmujących odnośne zainteresowane strony, takie jak partnerzy społeczni i organizacje pozarządowe, na szczeblu ponadnarodowym, krajowym, regionalnym i lokalnym (art. 3. pkt 1 lit. e). Należy to wspierać wzmacnianiem zdolności (art. 3 pkt 2 lit. b).
3.4.3 Na EFS spoczywa szczególne zadanie wzmacniania partnerów społecznych i dialogu społecznego w regionach konwergencji. W szczególności organizacje pozarządowe powinny odgrywać aktywną rolę w programach na rzecz integracji społecznej, równości płci i równości szans (art. 5).
3.4.4 Szczególną uwagę zwraca się na działalność innowacyjną w kontekście partnerstwa (art. 7).
3.5 W przeciwieństwie do rozporządzeń w sprawie EFS i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) nie zawiera szczegółowych przepisów dotyczących partnerstwa. EKES uważa, że należy w większym stopniu ukierunkować orientację EFRR na małe przedsiębiorstwa, innowacje i rozwój lokalny, wykorzystując instrumenty sprzyjające partnerstwu (np. środki ukierunkowane, granty globalne).
4. Partnerstwo w praktyce
4.1 Czynniki przypisywane zasadzie partnerstwa, które determinują sukces i efektywność polityki spójności, można podsumować w następujący sposób:
- Przedstawianie różnych punktów widzenia i różnorakiej wiedzy, przy zwróceniu uwagi na realia w terenie.
- Lepsze reagowanie na potrzeby i punkty widzenia partnerów.
- Dzięki podejściu lokalnemu interwencje mogą być lepiej dostosowane do realiów, z którymi mają do czynienia przedsiębiorcy, pracownicy i ogół obywateli.
- Większe uwzględnienie w programach kwestii środowiska naturalnego, równości płci oraz środków mających na celu walkę z wykluczeniem społecznym.
- Większa widoczność wartości dodanej wynikającej ze zintegrowanych strategii politycznych.
- Partnerstwo stanowi zasadniczy instrument wspólnego zobowiązania oraz przyczynia się do lepszej efektywności wydatków publicznych i publicznych strategii politycznych.
- Przybliżanie przez partnerów unijnej polityki spójności obywatelom.
4.2 Udane partnerstwo jest jednak w znacznym stopniu uzależnione od tego, czy częścią danej kultury narodowej i politycznej jest tradycja konsultacji i udziału. Jeżeli tak jest, partnerzy są w większym stopniu zaangażowani oraz mogą formułować, a nawet wdrażać programy i projekty.
4.3 W świetle doświadczeń ostatnich lat wydaje się, że ogólnie rzecz biorąc, wdrożenie zasady partnerstwa poprawiło się, nawet jeśli partnerzy różnie to oceniają. Wciąż istnieją duże przeszkody, które różnią się pomiędzy krajami, a czasem także w obrębie kraju. Mimo to w niektórych PC zdaniem społeczeństwa obywatelskiego nastąpiło pewne pogorszenie w porównaniu z okresem programowania 2000-2006.
4.4 W ostatnich latach Komisja bardziej niż kiedykolwiek skoncentrowała się na formalnościach i wymogach audytowych. Małe przedsiębiorstwa i organizacje mają mniejsze możliwości realizacji projektów. Odpowiednie zasoby na wspieranie małych projektów w znacznej mierze zniknęły. Zniesiono programy inicjatywy wspólnotowej, a włączenie ich w główny nurt polityki nie udało się w większości PC.
4.5 Partnerstwo jest wciąż postrzegane w sposób formalistyczny: często brak zaufania pomiędzy władzami i partnerami, ponieważ nie mają oni wspólnego ani jasnego poglądu na temat celu swojego partnerstwa. Brak jasnego zrozumienia tego, co stanowi zorganizowane społeczeństwo obywatelskie i jaka jest jego rola; sytuację pogarszają niejasne przepisy rozporządzenia i fakt, że władze postrzegają partnerstwo jako dodatkowy ciężar. Kwestionuje się legitymację i reprezentatywność partnerów i pojawiają się obawy, że nadmierne i czasochłonne konsultacje mogą spowolnić wdrażanie programów.
4.6 W związku z powyższym procedury konsultacji często są niewystarczające, ponieważ są zbyt biurokratyczne, zbyt techniczne, a partnerom wyznacza się zbyt krótkie terminy. Istnieje duża luka informacyjna pomiędzy właściwymi władzami a partnerami. Niejednokrotnie partnerzy są tylko częściowo zaangażowani w kształtowanie i wdrażanie polityki. Lekceważenie partnerów oznacza, że nie wysłuchuje się ich. Istnieje także opór wobec nowego sposobu myślenia i innowacyjnych pomysłów. Nie dostosowuje się obecnych przepisów i ich wdrażania w sposób wspierający partnerstwo. Zniechęca to partnerów do udziału i angażowania się.
4.7 Aby móc spełniać rolę partnera, wiele podmiotów społeczno-gospodarczych i organizacji pozarządowych potrzebuje odpowiedniej wiedzy, organizacji, zdolności zawodowych i zasobów finansowych. Pełne uczestnictwo jest szczególnie trudne dla małych organizacji.
4.8 W badaniu BusinessEurope stwierdzono znaczną poprawę w okresie programowania 2007-2013 w porównaniu z poprzednim okresem, co było spowodowane większym doświadczeniem władz i partnerów społecznych, większą przejrzystością rozmów oraz lepiej zorganizowanymi procedurami konsultacji i wdrożenia. Ogólnie rzecz biorąc, zaangażowanie jest postrzegane jako bardziej zadowalające na szczeblu krajowym niż na szczeblu regionalnym. Ulepszenia są z pewnością potrzebne w tych PC, które przystąpiły do UE w ostatnim czasie, ale dotyczy to także krajów o długim stażu członkowskim. BusinessEurope zwraca uwagę na lukę pomiędzy krótkim procesem konsultacji a długim opóźnieniem wdrażania programów i wnosi o zapewnianie lepszych informacji zwrotnych z procesu konsultacji.
4.9 Europejskie Stowarzyszenie Rzemiosła oraz Małych i Średnich Przedsiębiorstw (UEAPME) opowiada się za podejściem oddolnym zgodnym z zasadą "najpierw myśl na małą skalę", dostosowanym do potrzeb przedsiębiorstw i społeczności lokalnych. Partnerstwo należy kształtować w ramach wielopoziomowego sprawowania rządów przez wiele podmiotów. UEAPME kładzie nacisk na pojęcie pomocniczości horyzontalnej, tzn. angażowanie partnerów społeczno-gospodarczych jednocześnie na szczeblu europejskim, krajowym i lokalnym jako czynnik, od którego będzie zależało powodzenie. Konieczne jest uproszczenie przepisów administracyjnych i finansowych; potrzebne są większe płatności zaliczkowe oraz granty globalne, które są bardzo efektywne. Według UEAPME istnieją regiony, w których małe przedsiębiorstwa otrzymują tylko 1-2 proc. dostępnego finansowania z UE. Aby uzyskać dostęp do funduszy, MŚP muszą prowadzić działania partnerskie i poprzez organizacje pośredniczące. Niezbędna jest tu pomoc techniczna. UEAPME domaga się opublikowania przez Komisję wademekum dotyczącego możliwości korzystania z funduszy.
4.10 ETUC uważa, że w ostatnim okresie programowania nie nastąpiła aż tak wielka poprawa. Domaga się umieszczenia w rozporządzeniu jasnych przepisów określających partnerstwo i zwraca się o wprowadzenie minimalnych wymogów. Jakość partnerstwa w dużym stopniu zależy od woli wdrażania tej zasady po stronie władz. ETUC przyznaje, że partnerstwa krajowe i regionalne funkcjonują lepiej niż lokalne. Ważne jest dzielenie się doświadczeniami. Trzeba wzmocnić programy współpracy międzyregionalnej, zwłaszcza angażując Międzyregionalne Rady Związków Zawodowych. ETUC opublikował podręcznik oparty na praktycznych doświadczeniach swoich członków, dotyczący tego, jak związki zawodowe mogą korzystać z EFS.
4.11 W lutym 2010 r. europejscy partnerzy społeczni (ETUC, BE, CEEP) opublikowali wspólny raport na temat EFS. Najważniejszym wnioskiem jest to, że budowanie zdolności ma zasadnicze znaczenie dla poprawy efektywności funduszu. Inne przeszkody, na które zwrócono uwagę, to mało elastyczne przepisy administracyjne i słabe zrozumienie partnerstwa w niektórych PC. Partnerzy społeczni apelują o ściślejsze partnerstwo pomiędzy nimi a władzami regionalnymi lub lokalnymi.
4.12 Europejska Sieć Przeciwdziałania Ubóstwu (EAPN) sugeruje, że konsultacje powinny być szeroko zakrojone i pogłębione, należy nimi objąć różne rodzaje organizacji i wykorzystać rozmaite metody. Należy pokrywać koszty udziału i organizować spotkania wystarczająco często. Dla EAPN ważne jest uwzględnienie wniosków z inicjatywy EQUAL w EFS, ze skoncentrowaniem się na zasadach dotyczących innowacji, partnerstwa, uwzględniania aspektu płci i transnarodowości. Należy zapewnić większe możliwości realizacji małych projektów, tak jak w poprzednim okresie programowania.
4.13 ECAS proponuje, by PC i regiony opracowały plany informowania, konsultacji i udziału obejmujące wszystkie etapy programów i ich projektów. Plany te należy publikować i oceniać w ramach wielopoziomowego sprawowania rządów i partnerstwa z udziałem lokalnych przywódców. ECAS sugeruje utworzenie wspólnoty praktyk przez regiony, które chciałyby odegrać rolę lidera w dzieleniu się doświadczeniami.
4.14 W raporcie z 2008 r. opublikowanym przez Centrum Prac na Rzecz Społeczności (CpKP) z Czech, organizacje pozarządowe z Europy Środkowej i Wschodniej przeanalizowały za pośrednictwem swojej platformy Sustainable Future Team (SF) partnerstwa zespołowe w sześciu krajach (BG, HU, LT, PO, RO, SK) i doszły do wniosku, że największym problemem są ograniczone zdolności organizacji pozarządowych. CpKP stwierdził także, że partnerstwo spotyka się z małym poparciem politycznym. Organizacje pozarządowe muszą edukować swoich ekspertów i kierowników korzystając z pomocy technicznej w ramach programów; częściej z pomocy tej korzysta bezpośrednio administracja publiczna. Proces selekcji dotyczący udziału w komitetach monitorujących i innych organach powinien być prowadzony z większą starannością.
4.15 W sprawozdaniu PE(2) opartym na studiach przypadku stwierdzono, że ważne jest przeniesienie zarządzania na niższe szczeble terytorialne oraz ustanowienie platform pośredniczących lub organów koordynujących oraz nieformalnych sieci. Zalecono także zmniejszenie złożoności programów. Zdobywanie wiedzy na temat polityki i budowanie zdolności należy zorganizować za pośrednictwem konkretnych środków, takich jak strategiczne dyskusje, działania ponadnarodowe, struktury wsparcia i rozpowszechnianie dobrych praktyk.
5. Uwagi ogólne
5.1 EKES jest przekonany i wielokrotnie twierdził w swoich opiniach, że prawdziwe partnerstwo o głębokim charakterze doprowadzi do bardziej ukierunkowanego i efektywnego wykorzystania funduszy strukturalnych, a co za tym idzie do bardziej udanych projektów. Partnerstwo musi być oparte na długoterminowej perspektywie rzeczywistego udziału zapewniającego równe szanse zaangażowanym partnerom prywatnym i władzom publicznym. Rzeczywiste partnerstwo stwarza sytuację, w której żadna zainteresowana strona nie będzie przegrana.
5.2 Podstawą wszystkich strategii politycznych Wspólnoty musi być obywatel. W związku z tym partnerstwo w kontekście funduszy strukturalnych powinno odzwierciedlać podejście oddolne i stwarzać wszystkim obywatelom i ich organizacjom możliwość zaangażowania się w politykę spójności i finansowane z niej projekty. Jeżeli zasada partnerstwa przenika programowanie i wdrażanie, to prowadzi ona do aktywnego udziału obywateli i zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w polityce spójności, przez co wzmacnia demokrację.
5.3 Osiągnięcie kultury rzeczywistego partnerstwa jest procesem uczenia się. Zakłada wzmocnienie pozycji partnerów i zapewnienie im wszystkim równych szans uczestniczenia we wszystkich etapach wdrażania polityki spójności. Istniejące dowody wskazują, że zasoby na budowanie zdolności odegrały zasadniczą rolę w zwiększaniu efektywności partnerstw. W związku z powyższym zasoby takie powinny być wykorzystywane w odniesieniu do wszystkich partnerów, zarówno prywatnych, jak i publicznych, we wszystkich programach operacyjnych - nie tylko w regionach konwergencji. Bardzo potrzebne jest dalsze "wspólne szkolenie" partnerów publicznych i prywatnych.
5.4 Brak jest równowagi pomiędzy partnerami odnośnie do wpływów i władzy, dostępu do informacji, środków finansowych, zdolności zawodowych itp. W odniesieniu do okresu po 2013 r. bardzo potrzebne jest ustanowienie ram, które stworzą nową równowagę pomiędzy władzami publicznymi a sektorem prywatnym poprzez model zarządzania oparty na zasadzie partnerstwa, którego fundamentami są wymiar regionalny i lokalny oraz prywatne podmioty społeczne i gospodarcze.
5.5 Wszyscy partnerzy prywatni i publiczni muszą darzyć się wzajemnym zaufaniem i wznieść się ponad własne partykularne interesy; wymaga to zmiany sposobu myślenia. Potrzebna jest nowa kultura dialogu, oparta na zasadzie "najpierw myśl na małą skalę", spełniająca potrzeby lokalnych przedsiębiorstw i organizacji. Władze publiczne muszą być otwarte na wnoszony wkład; partnerzy prywatni muszą być zaangażowani, a zaangażowanie to można pobudzić, zezwalając na większe prywatne współfinansowanie projektów. Należy dążyć do zaangażowania partnerów już na wczesnym etapie, dając im prawo do odegrania decydującej i konstruktywnej roli.
5.6 Konieczne jest zaangażowanie partnerów społecznych jako podmiotów społeczno-gospodarczych o zasadniczym znaczeniu, jak również organizacji gospodarki społecznej i organizacji pozarządowych. Ważne jest wspieranie pluralizmu poprzez włączanie małych innowacyjnych przedsiębiorstw, organizacji i innych podmiotów, które mogą odegrać ważną rolę w przyszłości. Należy jednak także zapewnić elastyczność i ukierunkowanie partnerstwa zależnie od konkretnych potrzeb poszczególnych programów.
5.7 Jak stwierdzono powyżej, kultura polityczna, tradycja i doświadczenia determinują to, jak zasada partnerstwa jest wprowadzana w życie w PC. Ponieważ czynniki te są zróżnicowane w Unii złożonej z 27 państw członkowskich, nie ma jednego uniwersalnego modelu pasującego do wszystkich kontekstów. Dlatego należy dzielić się praktykami w ramach procesu wzajemnego uczenia się; wszystkie zainteresowane strony są odpowiedzialne za rozpowszechnianie dobrych praktyk, a co za tym idzie zwiększenie efektywności funduszy.
5.8 Zakres odpowiedzialności, prawa i obowiązki w ramach partnerstwa są zróżnicowane zależnie od roli i statusu partnerów. Dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy prawu uczestnictwa przeciwstawia się uprawnienia decyzyjne dotyczące budżetu. Mimo to można przezwyciężyć tę dychotomię, jeżeli wszyscy partnerzy zastosują zgodne podejście w zakresie strategii i finansowania.
5.9 Zgodnie z obecnym rozporządzeniem to PC zarządzają stosowaniem zasady partnerstwa w myśl obowiązujących przepisów i praktyk krajowych. Z punktu widzenia EKES-u bardzo pilne i potrzebne jest ustanowienie minimalnych europejskich wymogów dotyczących tego, jak zapewnić wysoki standard partnerstwa. W związku z tym EKES uważa, że EFRR powinien być w większym stopniu ukierunkowany na małe przedsiębiorstwa, innowacje i rozwój lokalny, aby wykorzystywać instrumenty, które sprzyjają i przynoszą korzyści programom ukierunkowanym na partnerstwo, granty globalne itp.
5.10 Ogólnie rzecz biorąc, można i trzeba zreformować programowanie, aby wzmocnić partnerstwo. Nastąpi to poprzez większe ukierunkowanie programów i zorientowanie ich na problem w odniesieniu do celu i zakresu (np. zasięg geograficzny, sektor, zadanie).
5.11 To, że struktury programów bezpośrednio determinują perspektywy udanego partnerstwa, jasno określono w inicjatywach wspólnotowych takich jak EQUAL i URBAN II, w których zawarto wyraźny wymóg partnerstwa. Zniesienie tych inicjatyw można postrzegać jako krok w tył w odniesieniu do zasady partnerstwa w porównaniu z okresem programowania 2000-2006. Wiele PC nie uwzględniło doświadczeń zdobytych dzięki EQUAL w obecnym okresie programowania, mimo że w rozporządzeniu w sprawie EFS istnieje taki przepis.
5.12 Program LEADER, ukierunkowany na obszary wiejskie, był od początku na czele, jeżeli chodzi o wdrażanie zasady partnerstwa. Chociaż nie jest już inicjatywą wspólnotową, należy zwrócić uwagę na fakt, że metoda LEADER została w pełni uwzględniona jako obowiązkowa oś programów rozwoju obszarów wiejskich w obecnym okresie, zarówno dzięki sukcesowi inicjatywy, jak i bardziej rygorystycznym przepisom rozporządzenia w sprawie EFRROW (WE) nr 1698/2005 (art. 6). Jej celem jest zaangażowanie i zmobilizowanie lokalnych podmiotów poprzez tworzenie sojuszy terytorialnych na rzecz endogennego rozwoju lokalnego. Oryginalnym elementem jest ustanowienie partnerstwa lokalnego o nazwie "lokalna grupa działania" (LAG). Na lokalnym szczeblu podejmowania decyzji partnerzy społeczno-gospodarczy i społeczeństwo obywatelskie stanowią większość. LEADER wspierają krajowe sieci obszarów wiejskich, oparte na szerokim partnerstwie łączącym lokalne projekty ze szczeblem krajowym i szczeblem UE.
5.13 EKES wyraża ubolewanie w związku z faktem, że w ostatnim czasie rola Komisji Europejskiej stała się raczej proceduralna i formalna, przez co koncentrowała się bardziej na audytach, a mniej na realnych wynikach. EKES podkreśla, że Komisja powinna być silniejsza i bardziej proaktywna we wdrażaniu zasady partnerstwa. Wracając do koncepcji polityki spójności stosowanej w przeszłości, Komisja powinna przekształcić się z obserwatora w prawdziwego i zaangażowanego "partnera".
5.14 EKES stwierdził, że skomplikowane procedury finansowe i administracyjne odnoszące się do programów i projektów funduszy strukturalnych mają skutek hamujący, zniechęcający, i wręcz odstraszający, zwłaszcza w przypadku MŚP, mikroprzedsiębiorstw i organizacji gospodarki społecznej, jeżeli chodzi o odnoszenie korzyści z funduszy strukturalnych. Dla EKES-u uproszczenie takich procedur zarówno na szczeblu UE, jak i szczeblu krajowym, jest zatem logicznym następstwem dążenia do udanego partnerstwa, podobnie jak przyspieszenie płatności. Jest to sprawa niecierpiąca zwłoki.
5.15 Granty globalne okazały się niezwykle efektywne, jeżeli chodzi o zbliżanie zarządzania funduszami do beneficjentów i ich potrzeb. Granty takie odegrały zasadniczą rolę w finansowaniu małych projektów. EKES wyraża ubolewanie w związku z faktem, że w obecnym okresie poważnie ograniczono ten system w porównaniu z okresem 2000-2006. Wzywa do szerokiego stosowania grantów globalnych przez wszystkie PC w odniesieniu do obu funduszy i do wprowadzenia realnej odpowiedzialności beneficjentów, aby uwolnić ogromny potencjał MŚP i gospodarki społecznej.
5.16 Intensywniejsza i szerzej zakrojona działalność EBI byłaby w tym kontekście pożądanym uzupełnieniem. EKES apeluje także o wzmocnienie programu JEREMIE w celu pobudzenia wsparcia dla małych przedsiębiorstw i ich organizacji.
5.17 EKES powtarza swój postulat dotyczący połączenia i skoordynowania wszystkich funduszy związanych z polityką spójności Unii, w tym EFRROW i Europejskiego Funduszu Rybackiego, w jeden program operacyjny. Połączenie takie będzie promowało efektywne partnerstwo, ponieważ partnerzy na ogół postrzegają rozwój holistycznie. EKES uważa, że są także argumenty przemawiające za aktywnym dążeniem do połączenia z krajowymi strategiami politycznymi, co pozwoli odnieść podwójne korzyści ze zintegrowanego podejścia na szczeblu europejskim i krajowym.
5.18 Postulat ten jest w pełni zgodny z raportem Fabrizia Barki z kwietnia 2009 r.(3), w którym podkreślono rolę partnerstwa ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim, aby nadać wymiarowi terytorialnemu polityki spójności kluczową rolę w integracji europejskiej. Partnerstwo jest niezbędne do efektywnego i właściwego wykorzystywania funduszy. W raporcie podkreślono potrzebę zmobilizowania podmiotów lokalnych na poszczególnych terytoriach i zaangażowania obywateli poprzez debatę publiczną. Barca sugeruje, że politykę spójności po 2013 r. powinna poprzedzić prawdziwa debata strategiczna z udziałem społeczeństwa obywatelskiego przeprowadzona w latach 2010-2012.
6. Europejskie inicjatywy w zakresie ulepszeń
6.1 EKES twierdzi, że potrzebny jest szereg obowiązkowych i dobrowolnych działań na szczeblu europejskim i krajowym, aby ulepszyć i wzmocnić partnerstwo w zakresie funduszy strukturalnych oraz rozszerzyć rozwiązania uznawane za dobre praktyki dotyczące partnerstwa na wszystkie PC. EKES wzywa do zmiany poszczególnych rozporządzeń UE. Ponadto potrzebny jest kodeks dobrych praktyk, powiązany z bardziej intensywnym udzielaniem wskazówek przez Komisję Europejską.
6.2 EKES proponuje następującą zmianę art. 11 określającego środki w zakresie partnerstwa w obecnym rozporządzeniu ogólnym nr 1083/2006 (tekst skonsolidowany ze wszystkimi proponowanymi zmianami umieszczono w załączniku 1) w celu wykorzystania w przyszłym nowym rozporządzeniu.
6.2.1 Po słowach "[...] zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i praktyką krajową" ust. 1 należy uzupełnić słowami "oraz po porozumieniu z właściwymi partnerami [...]". Tylko dążąc do porozumienia z parterami w zakresie charakteru partnerstwa można zapewnić pełną legitymizację procesu i doprowadzić do zwiększenia sukcesu projektów. EKES zgadza się z przepisem już przyjętym w ramach Komitetu EFS mającym na celu określenie kim są właściwi partnerzy; ten konkretny przepis należy rozszerzyć na wszystkie fundusze strukturalne.
6.2.2 EKES uważa, że niezbędne jest, by sformułowanie w art. 11 odzwierciedlało zamysł, by wdrażanie zasady partnerstwa było monitorowane wspólnie przez Komisję, PC i zorganizowane społeczeństwo obywatelskie. Otwarta metoda koordynacji (OMK) stanowi doskonały model w tym zakresie. Komisja, we współpracy z PC, wyznacza cele, określa wskaźniki i wytyczne, porównuje wyniki oraz zajmuje się wymianą dobrych praktyk i monitorowaniem dokonywanym w drodze wzajemnej oceny.
6.2.3 W traktacie z Lizbony uznano OMK, której dotyczą art. 149, 153, 156, 168, 173 i 181 TFUE. W związku z tym EKES proponuje umieszczenie podobnego zapisu w art. 11: "Pozostając w bliskim kontakcie z państwami członkowskimi, Komisja może podejmować inicjatywy mające na celu określenie wytycznych i wskaźników, organizację wymiany najlepszych praktyk i przygotowanie niezbędnych elementów okresowego monitorowania i oceny". W procesie tym powinny także uczestniczyć najważniejsze europejskie organizacje reprezentujące partnerów społecznych i społeczeństwo obywatelskie.
6.2.4 Konsultacje z partnerami gospodarczymi i społecznymi na szczeblu europejskim "powinny odbywać się przynajmniej dwa razy do roku" i obejmować także odpowiednie reprezentatywne organizacje, o których mowa w art. 11 ust. 1. lit. c), a także organizacje rozwoju obszarów wiejskich, aby stworzyć powiązanie z EFRROW. Konsultacje takie powinny być organizowane już teraz jako część prawdziwej debaty strategicznej na szczeblu europejskim poprzedzającej przyszłą politykę spójności po 2013 r. (zob. raport Fabrizia Barki).
6.2.5 Podobnie, EKES sugeruje ulepszenie szczegółowych procesów konsultacji dotyczących poszczególnych funduszy na szczeblu UE. Nie zmniejszając uprzywilejowanej roli partnerów społecznych, Komitet EFS powinien, po odpowiednich konsultacjach, dodać ograniczoną liczbę obserwatorów z innych reprezentatywnych organizacji zainteresowanych stron.
6.2.6 EKES zdecydowanie opowiada się za zmianą rozporządzeń w sprawie EFRR i EFRROW w celu uwzględnienia koncepcji "dobrego zarządzania i partnerstwa" określonej w art. 5 rozporządzenia w sprawie EFS. Komitet sugeruje także ustanowienie komitetu ds. partnerstwa w nowym rozporządzeniu w sprawie EFRR.
6.2.7 EKES w szczególności podkreśla, że "przydziela się odpowiednią kwotę na budowanie zdolności dostępną dla wszystkich partnerów prywatnych" i w związku z tym proponuje, jako wytyczną, odłożenie 10 proc. budżetu przeznaczonego na wsparcie techniczne na budowanie zdolności i uczenie się we wszystkich programach operacyjnych. Należy także wspierać europejskie szkolenia przynoszące korzyść na szczeblu krajowym, a co za tym idzie ułatwiające wymianę doświadczeń i dobrych praktyk.
6.3 EKES uważa, że aby osiągnąć niezbędne uproszczenie, należy zracjonalizować audyty i kontrole projektów. Należy przyspieszyć i dostosować płatności, gwarancje finansowe i płatności zaliczkowe do potrzeb beneficjentów, zwłaszcza gdy dotyczy to małych podmiotów. Mimo szeregu ulepszeń zaproponowanych przez Komisję w 2009 r. obecne możliwości płatności zaliczkowych są nadal w znacznej mierze niewystarczające.
6.4 Mając na celu spełnienie minimalnych wymogów prowadzących do osiągnięcia wysokiego standardu partnerstwa, EKES proponuje, aby Komisja wraz z przedstawicielami kategorii partnerów, o których mowa w art. 11, opracowała kodeks dobrych praktyk dotyczących stosowania zasady partnerstwa w oparciu o poniższe wytyczne:
- na początku właściwi partnerzy publiczni i prywatni powinni uzgodnić plan informowania/konsultacji/udziału dotyczący programowania, wdrażania i oceny, zawierający jasne cele i plan działania;
- właściwe władze powinny zdać sprawozdanie z tego, w jaki sposób uwzględniły zasadę partnerstwa w swoich propozycjach i sprawozdaniach. Poglądy partnerów powinny zostać jasno i otwarcie udokumentowane;
- należy powierzyć partnerstwu odpowiedzialność za procedury wyboru swoich członków do komitetów zarządzających (dalej KZ) i innych organów konsultacyjnych ustanowionych w ramach funduszy strukturalnych. O wyborze powinny decydować czynniki takie jak interes, reprezentatywność i otwartość na nowe, zaangażowane i innowacyjne podmioty;
- pomoc techniczna we wszystkich programach operacyjnych powinna być dostępna dla wszystkich partnerów na cele takie jak: budowanie zdolności, koordynacja i reprezentacja; partnerzy powinni sami formułować takie projekty i zarządzać nimi;
- partnerstwo powinno być od początku zaangażowane w określenie kryteriów wyboru projektów;
- partnerstwo powinno stanowić kryterium w odniesieniu do projektów finansowanych z funduszy;
- należy promować partnerstwo ponadnarodowe;
- należy ustanowić wskaźniki efektywnego zarządzania z punktu widzenia beneficjentów;
- należy przeprowadzić uproszczenie procedur i kontroli;
- należy przyspieszyć płatności dla beneficjentów;
- strategie długoterminowe powinny być omawiane w KZ lub innych właściwych organach powiązanych z krajowymi strategicznymi ramami odniesienia.
6.5 W przypadku znacznej zmiany programów operacyjnych w trakcie okresu programowania należy rygorystycznie przestrzegać zasady partnerstwa i zwracać na nią uwagę.
6.6 EKES proponuje, by regiony, które chcą dzielić się swoimi doświadczeniami i rozpowszechniać dobre praktyki, ustanowiły sieć "regionów osiągających doskonałość w partnerstwie". Zalążki takiej sieci już istnieją(4). Aby wspierać taką inicjatywę, EKES proponuje wspólne działanie, w które zaangażowałby się on sam, Komitet Regionów i Komisja Europejska. Właściwym mentorem takiej sieci byłby Komitet Regionów.
6.7 Wreszcie, EKES proponuje, by Komisja pokierowała ustanowieniem grupy roboczej składającej się ze wszystkich właściwych partnerów na szczeblu europejskim, aby wspierać zasadę partnerstwa z różnych perspektyw i zadbać o to, by przepisy dotyczące pomocy państwa i udzielania zamówień nie miały negatywnego wpływu na partnerstwo.
7. Dobre praktyki
7.1 Podczas sporządzania niniejszej opinii zidentyfikowano dobre praktyki z perspektywy zaangażowania i roli partnerów prywatnych, a nie władz publicznych. Przykłady przedstawione pokrótce w odrębnym załączniku stanowią tylko wybór. Z pewnością jest ich więcej.
7.2 Dobre praktyki oceniano pod czterema względami: dostępu do partnerstwa, wzmocnienia pozycji partnerów, partnerstw w zakresie podejmowania decyzji i ukierunkowanych partnerstw.
7.3 Dobre praktyki w jednej dziedzinie niekoniecznie oznaczają ogólnie dobre praktyki. Z drugiej strony ten sam przypadek dobrych praktyk może być wykorzystywany w dwóch lub więcej dziedzinach. Istnieją przypadki, na które należy zwrócić szczególną uwagę, takie jak systematyczne podejście partnerskie w całej Anglii; udany pokojowy program pojednania w Irlandii Północnej, w którym najważniejszymi czynnikami są partnerstwa lokalne i zaangażowanie obywatelskie; partnerskie zarządzanie wszystkimi funduszami (w tym EFRROW) z myślą o zintegrowanym rozwoju w landzie Meklemburgia-Pomorze Przednie (D), unikatowe zarządzanie przez społeczeństwo obywatelskie (Fundación ONCE i inne) programem operacyjnym EFS (E), struktura wsparcia trzeciego sektora w Walii (3-SET).
7.4 Wszystkie cztery kryteria dobrych praktyk można dostrzec w interesujących przypadkach, w których fundusze strukturalne są wyraźnie ukierunkowane tak, by reagować na potrzeby podmiotów lokalnych: innowacyjne partnerstwo (związki zawodowe/spółdzielnie/banki), które zarządza grantem
globalnym Esprit w Toskanii (I); strategiczne i zwiększone wykorzystywanie grantów globalnych w Poitou-Charentes (F); austriackie terytorialne pakty na rzecz zatrudnienia i zdecentralizowane zarządzanie EFS w Badenii-Wirtembergii (D). W tym kontekście należy także wspomnieć o lokalnych grupach działania w ramach inicjatywy LEADER.
7.5 Dobrą praktyką jest także dynamiczny proces doskonalenia i rozwoju zasady partnerstwa. Przykładem jest Polska, w przypadku której należy zwrócić uwagę na zdecentralizowane zarządzanie funduszami przez grupy robocze, w których partnerzy odgrywają decydującą rolę. Krajowe porozumienie ramowe (Protocollo d'Intesa) w sprawie zasad partnerstwa we Włoszech i związane z nim działania następcze w niektórych regionach, np. Apulii, to przykłady dobrych zamiarów, które warto wcielać w życie.
7.6 EKES zwraca uwagę na fakt, że ogólnie rzecz biorąc, zaangażowanie krajowych lub regionalnych rad społeczno-gospodarczych jest jedynie częściowe, z wyjątkiem włoskiej CNEL, która odgrywa zasadniczą rolę w kształtowaniu i ocenie polityki regionalnej dla Mezzogiorno (południowe Włochy). W niektórych krajach, np. Portugalii, Francji (szczebel regionalny) i na Malcie rady uczestniczą w fazie programowania.
7.7 Dostęp rodzi pytania dotyczące tego, w jaki sposób i jakich wybiera się partnerów. Określenie partnerów wymaga procedur charakteryzujących się przejrzystością i legalnością. Wybór nie jest zazwyczaj problemem w przypadku partnerów społecznych, ale raczej w przypadku sektora organizacji pozarządowych, a w szczególności dotyczy tego, jak włączyć grupy narażone i marginalizowane, np. osoby niepełnosprawne, byłych więźniów, Romów i inne mniejszości etniczne.
7.7.1 Dobrą praktyką jest pozostawienie wyboru w gestii zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. Interesujący przykład pochodzi z Czech (system wyboru).
7.8 Zaobserwowano kilka interesujących przykładów budowania zdolności i wzmacniania pozycji partnerstw, takich jak:
- uczenie się w ramach dialogu społecznego (np. Czechy);
- wzmacnianie zdolności zawodowych w organizacjach partnerskich (Mezzogiorno, Niemcy, Hiszpania, Poitou-Charentes, Słowenia);
- tworzenie konkretnych ośrodków wiedzy lub "obserwatoriów" ("Kompetenzstellen" w Niemczech, 3-SET w Walii);
- opracowywanie podręczników i wytycznych dla organizacji partnerskich na szczeblu krajowym (np. DGB w Brandenburgii w Niemczech) i europejskim (ETUC, EAPN, Bankwatch).
7.9 W niektórych przypadkach realne podejmowanie decyzji w kwestii tego, które projekty finansować, przekazano organizacjom w ramach partnerstwa. Granty globalne są tu zaledwie jednym z przykładów (Włochy, Wielka Brytania, Francja). Inne to model szwedzki (Västra Götaland i inne partnerstwa dotyczące funduszy strukturalnych) i wyżej wspomniany program operacyjny ONCE Fundación.
7.10 Kilka programów jest dobrze ukierunkowanych (geograficznie, na odpowiednie grupy, sektory, społeczności, konkretne zadania itp.), a zatem zazwyczaj blisko powiązanych z konkretną grupą partnerów, którzy mają realne uprawnienia w zakresie podejmowania decyzji. Program pokojowy w Irlandii Północnej oraz fora ds. wzrostu (Dania), ale także lokalne inicjatywy wymienione w pkt 7.4. powyżej należą do tej kategorii dobrych praktyk.
8. Proponowane zmiany w obecnym art. 11 rozporządzenia Rady nr 1083/2006:
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) NR 1083/2006
z dnia 11 lipca 2006 r.
ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Bruksela, 14 lipca 2010 r.
|
Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Mario SEPI |
______
(1) Por. art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dotyczącego funduszy strukturalnych.
(2) Sprawozdanie w sprawie zarządzania i partnerstwa na szczeblu krajowym i regionalnym i podstawy dla projektów w dziedzinie polityki regionalnej, sprawozdawca: Jean-Marie Beaupuy, głosowanie w Parlamencie Europejskim odbyło się w dniu 21.10.2008 r.
(3) Program zreformowanej polityki spójności. Podejście osadzone mające na celu sprostanie wyzwaniom i oczekiwaniom, wobec których staje Unia Europejska - maj 2009 r.
(4) Na przykład Reves (partnerstwo władz regionalnych/lokalnych i gospodarki społecznej), Bankwatch Network, sieć IQ (regionalne instytucje zarządzające i środowiska badawcze), inicjatywa ECAS i wspólnota praktyk z udziałem instytucji zarządzających EFS.
