Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywy 92/79/EWG, 92/80/EWG i 95/59/WE w zakresie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowychCOM(2008) 459 wersja ostateczna - 2008/0150 (CNS)
(2009/C 228/25)
(Dz.U.UE C z dnia 22 września 2009 r.)
Dnia 11 września 2008 r. Rada, działając na podstawie art. 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
"wniosku dotyczącego dyrektywy Rady zmieniającej dyrektywy 92/79/EWG, 92/80/EWG i 95/59/WE w zakresie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych"
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 5 marca 2009 r. Sprawozdawcą był Martin CHREN.
Na 452. sesji plenarnej w dniach 24-25 marca 2009 r. (posiedzenie z 25 marca) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 32 do 2 przyjął następującą opinię:
1. Wnioski
1.1 Choć podstawowy cel pierwszych podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe był wyłącznie fiskalny, w dzisiejszym świecie rola takich podatków ulega zmianie i w coraz większym stopniu stają się one instrumentami polityki w zakresie zdrowia publicznego i polityki społecznej. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) popiera wysiłki Komisji Europejskiej mające na celu rozważenie w kontekście swojej polityki akcyzowej innych niż czysto fiskalne skutki opodatkowania wyrobów tytoniowych podatkiem akcyzowym. To nowe podejście polityczne ma na celu przede wszystkim realizację celów polityki zdrowotnej określonych w ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu, która formalnie została przyjęta przez Unię Europejską w 2005 r., a tym samym stała się wiążąca w kontekście kształtowania przyszłej polityki UE.
1.2 Należy jednak zwrócić uwagę, że inne cele polityczne przeglądu podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe, w tym podstawowy cel zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, jak określono w art. 4 dyrektywy w sprawie podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe, nie powinny zostać zapomniane czy zarzucone. EKES uważa zatem, że najtrudniejszym zadaniem dla osób odpowiedzialnych za wyznaczanie kierunków polityki akcyzowej jest znalezienie optymalnej równowagi pomiędzy interesami polityki gospodarczej, społecznej, bezpieczeństwa i fiskalnej. Konieczne jest wzięcie pod uwagę różnych aspektów i różnych wartości.
1.3 Propozycja Komisji Europejskiej dotycząca stopniowego dostosowania minimalnych stawek akcyzy na drobno krojony tytoń do stawek akcyzy na papierosy oraz uściślenia definicji "papierosów", "cygar" i "tytoniu fajkowego" w celu zapobieżenia manipulowaniu nazwami wyrobów tytoniowych w celu skorzystania z najniższych stawek akcyzy jest godna pochwały.
1.4 EKES popiera podejście Komisji Europejskiej zapewniające państwom członkowskim większą swobodę w podejmowaniu decyzji zgodnie ze ich celami politycznymi, obejmujące takie środki, jak wprowadzenie w przypadku papierosów szerszego przedziału udziału stawki specyficznej w obciążeniu podatkiem akcyzowym ogółem, czy przyjęcie mniej restrykcyjnych zasad ustanawiania najniższego dolnego progu podatkowego dla papierosów.
1.5 EKES zaleca, by proponowana na poziomie 90 EUR minimalna stawka akcyzy została obniżona lub by termin czterech lat został przedłużony do ośmiu lat (tzn. do 1 stycznia 2018 r.). Wobec odmiennych tradycji i różnic społecznych pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi należy zwrócić uwagę, że w niektórych z nich, a szczególnie w państwach, które przystąpiły do UE niedawno, podwyżka minimalnej stawki akcyzy z 64 EUR do 90 EUR za 1.000 papierosów mogłaby wywołać szereg negatywnych konsekwencji. Niektóre z tych państw nie osiągnęły jeszcze nawet poziomu minimalnej stawki akcyzy wymaganej na mocy obowiązujących dyrektyw. Wprowadzenie dla wszystkich cen detalicznych minimalnej stawki akcyzy w wysokości 90 EUR stanowi wzrost o 41 % w okresie czterech lat, który jest o co najmniej 300 % wyższy niż wzrost cen konsumpcyjnych przewidywany w UE w tym okresie. Prawdopodobne jest, że podjęcie tak radykalnego kroku miałoby znikomy wpływ na ograniczenie konsumpcji wyrobów tytoniowych, a ponadto doprowadziłoby do spadku potencjalnych dochodów budżetowych, spadku siły nabywczej konsumentów, wzrostu działalności niezgodnej z prawem, w tym działalności przemytniczej oraz wzrostu inflacji.
1.6 Należy zwrócić uwagę, że tylko niektóre z proponowanych działań doprowadzą do pełniejszej harmonizacji podatków akcyzowych w Unii Europejskiej. Bardzo prawdopodobne jest, że proponowane działania nie zniwelują różnic pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi w stawkach akcyzy, w wartościach bezwzględnych i względnych.
1.7 Przykładowo historycznym powodem wprowadzenia stawki proporcjonalnej jest dążenie do harmonizacji podatków akcyzowych w UE, jednak dotychczas nie doprowadziło to do harmonizacji tych podatków, a może nawet przynieść skutki odwrotne od zamierzonych. Proponowana podwyżka minimalnej stawki akcyzy z 57 % do 63 % doprowadziłaby do pogłębienia różnic w wysokości podatku akcyzowego w wartościach bezwzględnych i mogłaby doprowadzić do znacznego wzrostu inflacji, jak wykazano w sprawozdaniu Komisji z oceny skutków. Biorąc pod uwagę te budzące wątpliwości skutki wprowadzenia tej minimalnej stawki proporcjonalnej, należałoby ponownie poważnie przeanalizować i rozważyć nie tylko proponowaną podwyżkę, ale także ratio legis stosowania takiej stawki w ogóle.
1.8 Zastąpienie najpopularniejszej kategorii cenowej (NKC) jako poziomu odniesienia dla minimalnej stawki proporcjonalnej średnią ceną ważoną (WAP) nie doprowadziłoby prawie wcale ani do zwiększenia przejrzystości na właściwym rynku, ani do wzrostu przewidywalności dochodów poszczególnych rządów czy do zapewnienia pełniejszej harmonizacji na rynku papierosów. Pojawia się więc pytanie, czy wniosku Komisji nie dałoby się jeszcze bardziej uprościć.
1.9 Otwarte pozostaje pytanie, jakiego rodzaju podatek akcyzowy na wyroby tytoniowe byłby najlepszy. Położenie nacisku na stawkę proporcjonalną może wywrzeć pozytywny wpływ na likwidację czarnego rynku, ale osiągnięcie takiego celu uzależnione jest od wielu czynników, a zatem nie jest pewne. Położenie nacisku na czysto specyficzną stawkę akcyzy może przyczynić się do uzyskania wyższych dochodów z podatku i doprowadzić do przyjęcia wyższego dolnego progu podatkowego w celu ułatwienia realizacji celów polityki zdrowotnej i zbliżenia podatków na rynku wewnętrznym.
1.10 Wprowadzenie wymogu dotyczącego obowiązkowej minimalnej stawki akcyzy (odpowiednio 38 % i 42 %) na wszystkie rodzaje drobno krojonego tytoniu, zamiast stosowanej obecnie stawki minimalnej wyznaczonej jako procent ceny detalicznej sprzedaży lub stała kwota za kilogram skutkowałoby wprowadzeniem obowiązku przyjęcia struktury podatku akcyzowego opartego na stawce ad valorem i likwidacją obecnej swobody wyboru struktury podatku akcyzowego na drobno krojony tytoń i dlatego nie może być zalecane.
1.11 Powiązanie polityki podatkowej z polityką zdrowotną uzależnione jest w znacznym stopniu od powiązania przychodów z podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe z działaniami mającymi na celu wyeliminowanie negatywnych następstw konsumpcji wyrobów tytoniowych. Jednak biorąc pod uwagę łączną kwotę środków wydatkowanych obecnie na takie działania, jasno widać, że większość przychodów z podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe przeznaczana jest na realizację działań i polityki w obszarach niemających żadnego związku z takimi celami polityki zdrowotnej. Oczywistym jest zatem, że cele fiskalne stanowią nadal podstawowe cele podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe.
2. Wprowadzenie
2.1 Zgodnie z dyrektywami dotyczącymi podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe Komisja Europejska zobowiązana jest do badania, co cztery lata, właściwego funkcjonowania jednolitego rynku, rzeczywistej wartości stawek akcyzy i szerszego określenia celów traktatu. Reguły UE dotyczące wyrobów tytoniowych muszą gwarantować właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, a jednocześnie odzwierciedlać cel UE, jakim jest zniechęcanie do konsumpcji wyrobów tytoniowych.
2.2 Obecny przegląd jest czwartym z kolei i ponownie proponuje się wiele istotnych zmian obecnego prawodawstwa wspólnotowego, aby uaktualnić stosowane obecnie przepisy i zapewnić jednolite warunki działalności dla wszystkich podmiotów gospodarczych. Obecna reforma obejmuje kilka propozycji, które zostaną omówione poniżej.
2.3 Choć podatek akcyzowy stanowi przede wszystkim instrument generowania przychodów na szczeblu krajowym, kształtowanie polityki akcyzowej musi uwzględniać szersze cele traktatu(1). Ponadto w przypadku obecnego przeglądu kwestią o zasadniczym znaczeniu jest ochrona zdrowia publicznego ze względu na fakt, że z dniem 30 czerwca 2005 r. Wspólnota Europejska stała się stroną ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu, a także, że kilka państw członkowskich domagało się zapewnienia wyższego poziomu ochrony zdrowia ludzi i - co się z tym wiąże - wprowadzenia w UE wyższych minimalnych stawek akcyzy na wyroby tytoniowe.
2.4 W swoim wniosku Komisja proponuje ustanowienie minimalnej stawki pieniężnej i dolnego progu podatkowego dla wszystkich rodzajów papierosów sprzedawanych w UE, co umożliwiłoby przeciwdziałanie problemom zdrowotnym związanym z wszystkimi rodzajami papierosów. Komisja proponuje podniesienie stawek minimalnych, co ma przyczynić się do ograniczenia konsumpcji wyrobów tytoniowych w ciągu najbliższych pięciu lat. Chodzi tu w szczególności o zapobieżenie sytuacji, kiedy polityka jednych państw członkowskich w zakresie ograniczania konsumpcji wyrobów tytoniowych jest podważana przez znacznie niższe stawki akcyzy stosowane przez inne państwa członkowskie. Ponadto we wniosku przewiduje się większą swobodę w stosowaniu przez państwa członkowskie specyficznej lub minimalnej stawki akcyzy na papierosy w celu osiągnięcia celów zdrowotnych. Wreszcie, wniosek przewiduje dostosowanie stawek minimalnych i struktury podatku akcyzowego na drobno krojony tytoń przeznaczony do samodzielnego skręcania papierosów do stawek i struktury podatku akcyzowego na papierosy w celu zniechęcenia palaczy do zastępowania papierosów drobno krojonym tytoniem.
3. Krótki opis działań proponowanych przez Komisję
3.1 Zastąpienie NKC jako poziomu odniesienia dla minimalnej stawki proporcjonalnej średnią ceną ważoną (WAP). Komisja twierdzi, że stosowanie NKC jako poziomu odniesienia dla stawki minimalnej nie jest zgodne z celami rynku wewnętrznego, ponieważ powoduje podział rynków wyrobów tytoniowych państw członkowskich.
3.2 Podwyżka minimalnej stawki akcyzy na papierosy zgodnie z celem harmonizacji cen na rynku wewnętrznym i względami zdrowotnymi. Proponuje się podniesienie z dniem 1 stycznia 2014 r. minimalnej stawki pieniężnej z 64 EUR do 90 EUR za 1.000 papierosów oraz minimalnej stawki proporcjonalnej z 57 % do 63 % średniej ceny ważonej. Niemniej państwa członkowskie, które nakładają podatek akcyzowy w wysokości co najmniej 122 EUR za 1.000 papierosów na podstawie średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży nie muszą spełniać wymogu wprowadzenia stawki 63 %. Ponadto państwa członkowskie korzystające z okresu przejściowego na osiągnięcie obecnych minimalnych poziomów podatku akcyzowego na papierosy mogą skorzystać z okresu przejściowego jednego lub dwu lat, żeby osiągnąć również te nowe wyższe poziomy.
3.3 W celu wprowadzenia minimalnej stawki akcyzy, stawka określona w dyrektywie UE obowiązywać będzie nie tylko w odniesieniu do papierosów najpopularniejszej kategorii cenowej (jak przewiduje się w postanowieniach tej dyrektywy), ale także do wszystkich papierosów sprzedawanych w danym państwie członkowskim. Według Komisji przyjęcie takiego rozwiązania skutkowałoby także ustanowieniem dolnego progu podatkowego dla papierosów sprzedawanych w UE, co ułatwiłoby rozwiązanie problemów związanych z rynkiem wewnętrznym i ze zdrowiem dotyczących wszystkich rodzajów papierosów.
3.4 Zapewnienie państwom członkowskim możliwości rozszerzenia przedziału udziału stawki specyficznej w obciążeniu podatkiem akcyzowym ogółem z 5 %-55 % do 10 %-75 % w celu zapewnienia elastyczności w wyborze struktury podatku akcyzowego.
3.5 Stopniowe dostosowanie minimalnych stawek akcyzy na drobno krojony tytoń przeznaczony do samodzielnego skręcania papierosów do stawek na papierosy; wybrany stosunek poziomu podatku akcyzowego na drobno krojony tytoń do poziomu podatku akcyzowego na papierosy to dwa do trzech. Tym samym minimalna stawka pieniężna akcyzy na drobno krojony tytoń powinna kształtować się na poziomie 43 EUR za kilogram, a minimalna stawka proporcjonalna, na poziomie 38 % średniej ceny ważonej. Zastosowanie określonego powyżej stosunku do celów proponowanego wprowadzenia z dniem 1 stycznia 2014 r. wyższej stawki akcyzy na papierosy skutkowałoby wzrostem stawki akcyzy na drobno krojony tytoń, odpowiednio do 60 EUR i 42 %. Ponadto, zgodnie z przedmiotowym wnioskiem, uchylono by postanowienie przewidujące możliwość stosowania albo stawki proporcjonalnej albo minimalnej stawki specyficznej akcyzy na drobno krojony tytoń, co skutkowałoby wprowadzeniem obowiązku przyjęcia w odniesieniu do wyrobów tytoniowych tego rodzaju struktury podatku akcyzowego opartej na stawce ad valorem.
3.6 Podwyżka minimalnych stawek akcyzy na cygara, cygaretki i tytoń do palenia o wskaźnik inflacji - niezbędna, aby uwzględnić wzrost inflacji w latach 2003-2007, która zgodnie z danymi Eurostatu dotyczącymi rocznej stopy zmiany zharmonizowanego wskaźnika cen konsumpcyjnych kształtowała się na poziomie 8 %. Proponuje się podwyżkę stawki akcyzy na cygara i cygaretki do 12 EUR, a na pozostały tytoń do palenia do 22 EUR.
3.7 Zmiana i uściślenie definicji papierosów, cygar i tytoniu fajkowego w celu zapobieżenia manipulacjom nazwami wyrobów tytoniowych mającym na celu skorzystanie z najniższej stawki akcyzy.
3.8 Komisja twierdzi, że z perspektywy rynku wewnętrznego, budżetu i zdrowia, stawki specyficzne i stawki minimalne mają wyraźną przewagę. Dlatego Komisja proponuje, by dać większą swobodę wyboru tym państwom członkowskim, które kładą większy nacisk na stosowanie stawek specyficznych lub stawek minimalnych.
3.9 Komisja Europejska okresowo analizuje strukturę i stawki akcyzy państw członkowskich, wykorzystując informacje dotyczące ilości i cen wyrobów tytoniowych dopuszczonych do konsumpcji. Aby zapewnić efektywne i skuteczne gromadzenie takich informacji ze wszystkich państw członkowskich, proponuje się wprowadzenie nowych zasad dostarczania informacji oraz przyjęcie definicji "niezbędnych danych statystycznych".
4. Różne podejścia do podatku akcyzowego
4.1 Papierosy wprowadzone zostały do obrotu po raz pierwszy w Londynie w 1861 r., czyli ponad półtora wieku temu, a od tego czasu tytoń i wyroby tytoniowe stały się przedmiotem rozbudowanych regulacji, także fiskalnych. Milowy krok w tym zakresie stanowi wprowadzenie podatku akcyzowego. Choć podstawowy cel pierwszych podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe był wyłącznie fiskalny, w dzisiejszym świecie rola takich podatków ulega zmianie i podatki akcyzowe stają się w coraz większym stopniu instrumentami polityki w zakresie zdrowia publicznego i polityki społecznej.
4.2 Taka sytuacja budzi wiele wątpliwości natury etycznej, ekonomicznej itp. Jednym z najczęściej pojawiających się w tym kontekście pytań jest pytanie, jaka forma opodatkowania jest najbardziej odpowiednia, szczególnie w kontekście jednolitego rynku europejskiego. Pojawiają się także pytania, jak wykorzystywać przychody z podatków na wyroby tytoniowe, a także czy polityka podatkowa jest najlepszym instrumentem realizacji celów zdrowotnych i społecznych.
4.3 W Europie już od ponad 30 lat podejmowane są próby harmonizacji podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe. Celem tego procesu jest harmonizacja struktury opodatkowania, a następnie także stawek akcyzy. EKES jednoznacznie popiera dążenie do harmonizacji w tej dziedzinie, ubolewając przy tym, że w rzeczywistości cel prawdziwej harmonizacji nigdy nie został osiągnięty. Utrzymujące się różnice pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi w tym zakresie spowodowane są głównie krajowymi tradycjami oraz ugruntowanymi przez wiele lat rozbieżnościami w krajowych systemach podatkowych.
4.4 Jeśli chodzi o tytoń i wyroby tytoniowe, możliwe jest przyjęcie jednej z trzech struktur podatku akcyzowego, a mianowicie struktury opartej na stawce specyficznej, struktury opartej na stawce ad valorem i struktury mieszanej. Obecnie państwa członkowskie zobowiązane są do stosowania struktury mieszanej w przypadku papierosów, zachowując swobodę wyboru jednej z tych trzech struktur podatku akcyzowego dla wyrobów tytoniowych pozostałych rodzajów.
4.4.1 Stawka ad valorem wyznaczana jest jako procent ceny detalicznej sprzedaży wyrobów tytoniowych określonego rodzaju. Ze względów fiskalnych, w sytuacji wysokiej inflacji stawka ad valorem jest dla rządu najbardziej efektywnym instrumentem, ponieważ każdy wzrost ceny wyrobów tytoniowych określonego rodzaju powoduje odpowiedni wzrost przychodów z podatku akcyzowego na te wyroby. Jednakże stosowanie stawki ad valorem może zniechęcić producentów do podnoszenia jakości swoich wyrobów, jeżeli miałoby to pociągać za sobą wzrost cen, a tym samym odpowiedni wzrost należności podatkowych.
4.4.2 Stawka specyficzna wyznaczana jest jako określona kwota za kilogram lub za sztukę (w przypadku cygar i cygaretek). Stawka specyficzna stanowi najbardziej efektywny instrument ograniczania konsumpcji wyrobów tytoniowych. Jednak stosowanie takiej stawki ma także i złe strony. Producenci wyrobów tytoniowych nie mają wpływu na wysokość podatku akcyzowego pobieranego z zastosowaniem takiej stawki, więc wysokość przychodów rządu z tytułu podatku akcyzowego na odnośne wyroby tytoniowe nie odzwierciedla wtedy ich jakości czy ceny.
4.4.3 Struktura mieszana stanowi połączenie stawki specyficznej i stawki ad valorem. Państwa członkowskie zobowiązane są do stosowania takiej struktury podatku akcyzowego w przypadku papierosów. Jednakże możliwe jest także wprowadzenie minimalnej stawki akcyzy o określonej wysokości, a wtedy znaczenie stosowania takiej stawki wzrasta wraz ze wzrostem udziału stawki ad valorem w obciążeniu podatkiem
4.4.4 Oprócz podatku akcyzowego wyroby tytoniowe sprzedawane w UE podlegają także opodatkowaniu podatkiem od wartości dodanej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, podstawowa stawka podatku VAT musi być stosowana w odniesieniu do wszystkich wyrobów tytoniowych, we wszystkich państwach członkowskich.
4.5 Wybierając strukturę podatku akcyzowego, należy wziąć pod uwagę wszystkie istotne czynniki. Dokonując wyboru formy opodatkowania, na którą położony zostanie większy nacisk, należy rozważyć skutki z perspektywy konsumenta, rządu i producentów. Nie istnieje struktura opodatkowania, która byłaby optymalna dla wszystkich, ponieważ optymalne połączenie stawki specyficznej i stawki ad valorem zależy od celów politycznych każdego państwa czy rządu.
Tabela 1: Porównanie skutków stosowania stawki specyficznej i stawki ad valorem dla uczestników rynku wyrobów tytoniowych
| Uczestnik/przedmiot zainteresowania |
Skutki |
Stawka specyficzna |
Stawka ad walorem |
| Konsument: jakość i różnorodność |
Zapewnianie zachęt do podnoszenia jakości i zwiększania różnorodności wyrobów |
Tak (upgrading) |
Nie |
| Wpływ wzrostu podatku na cenę |
Wyższe ceny (overshifting) |
Niższe ceny (undershifting). |
| Rząd: przychody i administracja |
Utrzymanie przychodów na odpowiednim poziomie w warunkach wysokiej inflacji |
Nie (wymaga waloryzacji o wskaźnik cen konsumpcyjnych) |
Tak |
| Ograniczenie do minimum ryzyka uchylania się od/ unikania płacenia podatków i uzyskiwanie przewidywanych przychodów. |
Producent może manipulować długością papierosa lub rozmiarem paczki w celu obniżenia wysokości należnego podatku |
Niezbędne może być wyznaczenie ceny minimalnej w celu zapobieżenia obniżaniu przez producenta poziomu cen |
| Administracja i egzekucja |
Łatwa |
Niezbędne jest określenie podstawy opodatkowania podatkiem ad valorem w sposób ograniczający producentom do minimum możliwość unikania płacenia podatku |
| Producent krajowy: zyski i udział w rynku |
Ochrona marek krajowych przed konkurencją ze strony marek międzynarodowych |
Nie |
Tak (im wyższa jest cena tym wyższa jest kwota podatku na jednostkę w wartościach bezwzględnych, ponieważ podatek stanowi procent ceny) |
| Źródło: Bank Światowy: www.worldbank.org/tobacco/pdf/Taxes.pdf |
5. Różne podejścia do określania podstawy opodatkowania podatkiem akcyzowym
5.1 Z myślą o harmonizacji polityki podatkowej poszczególnych państw członkowskich wybrano koncepcję tzw. najpopularniejszej kategorii cenowej (NKC) jako mechanizmu obliczania wysokości minimalnych stawek akcyzy na wyroby tytoniowe.
5.2 Jednakże efektywność NKC jako instrumentu jest wątpliwa. Oto najczęstsze zastrzeżenia co do stosowania NKC:
- nie ma spójnych czy zharmonizowanych zasad definiowania NKC, co prowadzi do znacznych różnic pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi (por. ilustrację 1 i wykres 1);
- od 30 lat, tzn. od czasu wprowadzenia NKC, sytuacja na rynku uległa wielu zmianom i znacznie wzrosła różnorodność produktów;
- producenci dominujący mają możliwość doprowadzenia do wzrostu obciążenia podatkowego swoich konkurentów poprzez zmianę ceny swoich produktów w celu zmiany NKC;
- ceny papierosów NKC mogą ulegać zmianie z roku na rok, co komplikuje szacowanie przyszłych przychodów z podatku akcyzowego itp.
5.3 Z wszystkich przedstawionych powyżej powodów Komisja Europejska proponuje zastąpienie NKC jako poziomu odniesienia dla minimalnej stawki proporcjonalnej średnią ceną ważoną. Ponadto na skutek wprowadzenia tej zmiany wymóg wprowadzenia i stosowania minimalnej stawki akcyzy, przewidziany w dyrektywie UE, miałby mieć zastosowanie nie tylko do papierosów NKC (jak przewiduje się w postanowieniach tej dyrektywy), ale także do wszystkich papierosów sprzedawanych w danym państwie członkowskim. Średnia cena ważona obliczana jest poprzez podzielenie iloczynu liczby i ceny sprzedawanych papierosów przez łączną liczbę sprzedawanych papierosów. Skutkiem tego wpływ przyjęcia tego rozwiązania na wysokość akcyzy może być dwojaki. Jeżeli w danym państwie członkowskim większą popularnością cieszą się stosunkowo drogie papierosy to minimalna stawka akcyzy obliczona na podstawie średniej ceny ważonej jako poziomu odniesienia byłaby niższa niż stawka akcyzy obliczona z zastosowaniem NKC i vice versa, jeżeli większą popularnością cieszą się stosunkowo tańsze papierosy, stawka akcyzy obliczona na podstawie średniej ceny ważonej byłaby wyższa niż stawka obliczona z zastosowaniem NKC. Jeżeli największą popularnością cieszyłyby się papierosy w średnim przedziale cenowym, stawka akcyzy byłaby taka sama w przypadku zastosowania którejkolwiek z tych dwu metod.
5.4 Jeśli chodzi o planowanie podatkowe na szczeblu rządu, zarówno stosowanie NKC, jak i WAP jest dość skomplikowane, ponieważ z roku na rok NKC i WAP ulegają zmianie i nie da się ich łatwo przewidzieć. Ze względu na brak jasno określonej i spójnej metodologii obliczania WAP występuje ryzyko, że stanie się to kolejny nieprzejrzysty i złożony środek. Pojawia się więc pytanie, czy nie da się jeszcze bardziej uprościć wniosku Komisji.
Ilustracja 1:
Różnice w cenach papierosów NKC w poszczególnych państwach europejskich (według stanu na dzień 1 stycznia 2008 r.)
..................................................Notka Redakcji Systemu Informacji Prawnej LEX
Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.
..................................................
grafika
6. Ewentualne skutki i strategie, które należałoby rozważyć
6.1 Cele polityki zdrowotnej
6.1.1 Po posiedzeniu swoich państw członkowskich w 2003 r. Światowa Organizacja Zdrowia opublikowała ramową konwencję o ograniczeniu użycia tytoniu, określającą możliwe sposoby zmniejszenia konsumpcji wyrobów tytoniowych. Dnia 30 czerwca 2005 r. Konwencja została formalnie przyjęta przez UE i Komisja Europejska włączyła ją do aktów prawnych wiążących dla wszystkich państw członkowskich.
6.1.2 Strategia UE w zakresie walki z konsumpcją wyrobów tytoniowych określona została w dokumencie Komisji "Tytoń a zdrowie w Unii Europejskiej". W dokumencie tym Komisja stwierdza, że podatek akcyzowy na wyroby tytoniowe stanowi podstawowy instrument walki z konsumpcją takich wyrobów. Komisja stwierdza też wyraźnie, że w przypadku akcyzy na wyroby tytoniowe cele polityki zdrowotnej powinny mieć pierwszeństwo przed celami polityki fiskalnej. Oprócz innych środków Komisja proponuje także nieuwzględnianie wyrobów tytoniowych we wskaźniku cen konsumpcyjnych.
6.1.3 Komisja Europejska proponuje stopniowe, ale zdecydowane podniesienie stawek akcyzy na wyroby tytoniowe z naciskiem na harmonizację stawek akcyzy poszczególnych państw członkowskich. W przypadku drobno krojonego tytoniu proponuje się znaczne podniesienie stawki akcyzy, ponieważ udział samodzielnie skręcanych papierosów w rynku obecnie wzrasta. Komisja podkreśla, że państwa członkowskie powinny położyć nacisk na ograniczenie przemytu i innych form niezgodnej z prawem działalności związanej z wyrobami tytoniowymi.
6.1.4 Koszty produkcji tytoniu w Hue szacowane są na około 100 mld EUR. Szacuje się, że około 650 tys. obywateli umiera co roku w następstwie konsumpcji tytoniu, a około 13 mln cierpi na chroniczne schorzenia związane z paleniem.
6.1.5 Jeśli chodzi o podatek akcyzowy na wyroby tytoniowe, należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt, a mianowicie na różnice w wysokości akcyzy na papierosy i akcyzy na tytoń do palenia, wywierające znaczny wpływ na zachowania konsumentów. Przeprowadzone przez Światową Organizację Zdrowia badania(2) dotyczące tego zagadnienia wykazały, że dopóki wszystkie wyroby tytoniowe nie będą objęte podatkiem akcyzowym o takiej samej wysokości, palacze będą zastępować wyroby tytoniowe danego rodzaju wyrobami tytoniowymi innego rodzaju. Dlatego Światowa Organizacja Zdrowia zaleca objęcie wszystkich wyrobów tytoniowych, tzn. papierosów, tytoniu, cygar i innych wyrobów tytoniowych równoważnym podatkiem akcyzowym.
6.1.6 Oprócz podwyżki podatku akcyzowego niektóre państwa członkowskie wprowadziły także ceny minimalne na papierosy, ponieważ sama podwyżka stawki akcyzy nie zawsze skutkowała wzrostem cen niezbędnym do ograniczenia konsumpcji wyrobów tytoniowych. Obecnie takie środki cenowe stosują cztery państwa członkowskie (Austria, Francja, Irlandia i Włochy; ponadto prawo portugalskie przewiduje fakultatywność w tym zakresie) i Komisja wniosła przeciwko wszystkim tym czterem państwom członkowskim skargę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, uznając wprowadzone przez nie regulacje za sprzeczne z zasadą swobody ustalania cen, gwarantowanej dyrektywami podatkowymi UE i Traktatem. Kolejną powszechnie stosowaną przez rządy państw członkowskich praktyką jest określenie przepisami prawa minimalnej liczby papierosów, jaka powinna znajdować się w jednej paczce. Od 1 maja 2006 r. przepisy określające minimalną liczbę papierosów w jednej paczce stosowane są w 17 państwach członkowskich UE. W przypadku większości z tych państw takie przepisy przyjęte zostały w okresie ostatnich pięciu lat. Stąd zwracamy uwagę, że państwa członkowskie rozszerzają swoje ramy fiskalne o środki dotyczące cen i minimalnej liczby sztuk w paczce jako dodatkowe instrumenty w celu znalezienia odpowiedniej równowagi pomiędzy celami polityki fiskalnej i celami polityki w zakresie zdrowia publicznego. Niniejszy przegląd oferuje możliwość uregulowania obecnie kwestii takich środków krajowych, na szczeblu UE, w celu doprowadzenia do ogólnoeuropejskiej harmonizacji.
Wykres 1:
Porównanie wysokości stawek akcyzy na papierosy (min. 64 EUR za 1.000 sztuk) i na samodzielnie skręcane papierosy (min. dla drobno krojonego tytoniu to 24 EUR za 1.000 samodzielnie skręcanych papierosów), według stanu na dzień 1 stycznia 2007(3)
grafika
6.2 Cele polityki społecznej
6.2.1 Na podstawie doświadczeń z lat ubiegłych Komisja Europejska szacuje, że ograniczenie konsumpcji papierosów w 22 państwach członkowskich o 10 % wymagałoby podwyżki podatku akcyzowego na papierosy o 25 %. Jednakże rezultaty takiej podwyżki mogłyby być różne ze względu na różne poziomy opodatkowania podatkiem akcyzowym w poszczególnych państwach członkowskich. Skutki w poszczególnych państwach członkowskich mogłyby być różne, szczególnie w przypadku nowych państw członkowskich.
6.2.2 Wzrost cen papierosów wskutek podwyżki podatku akcyzowego spowodowałyby spadek siły nabywczej konsumentów. Efekt ten może być mocniejszy w przypadku biedniejszych państw, a szczególnie w przypadku niektórych nowych państw członkowskich. W porównaniu ze starszymi państwami członkowskimi UE poziom życia w niektórych państwach Europy Środkowej i Wschodniej jest nadal niski, ludzie przeznaczają znaczną część swoich dochodów na zakup towarów podstawowych. Choć ceny papierosów w tych państwach są o wiele niższe niż w starych państwach członkowskich, analiza uwzględniająca siłę nabywczą wskazuje, że ceny zarówno papierosów, jak i innych wyrobów nie są wcale w tych państwach bardziej przystępne. Ponadto w państwach o niższym poziomie życia bardziej powszechne jest przeznaczanie znacznej części dochodów na zakup napojów alkoholowych i wyrobów tytoniowych. Skutkiem tego wzrost cen wywarłyby większy wpływ na zachowania konsumentów w nowych państwach członkowskich UE w porównaniu z konsumentami w państwach członkowskich o wyższym poziomie życia.
6.2.3 Popyt na papierosy jest stosunkowo mało elastyczny. Oznacza to, że wzrost cen papierosów nie powoduje znacznego spadku konsumpcji. Dlatego podwyżka cen papierosów może wywołać dwa rodzaje reakcji ze strony konsumentów. Niektórzy mogą być zmuszeni wydawać mniej na zakup innych towarów, więc ich siła nabywcza spadnie. Inni albo zaczną kupować tańsze papierosy i wyroby tytoniowe (downgrading), albo zaczną kupować papierosy pochodzące z nielegalnych źródeł.
6.2.4 Wyniki badań medycznych wskazują, że choć z zasady podwyżka cen papierosów doprowadzić może do ograniczenia palenia, to jednak różnice w poziomach konsumpcji wyrobów tytoniowych przez osoby o różnych poziomach dochodów mogą nie zniknąć. Opublikowane w American Journal of Public Health wyniki badań wskazują, że wzrost cen paczki papierosów spowodował pogłębienie różnic w poziomach konsumpcji wyrobów tytoniowych przez osoby o różnych poziomach
dochodów, gdyż osoby o niższych dochodach zaczęły palić więcej. Autorzy tego badania doszli do wniosku, że podwyżka cen papierosów może spowodować nierównomierne rozłożenie obciążenia na niekorzyść palaczy o niskich dochodach(4).
6.2.5 Proponowana minimalna stawka akcyzy na poziomie 90 EUR dla wszystkich cen detalicznych stanowi wzrost o 41 % w okresie czterech lat, wyższy o co najmniej 300 % niż wzrost cen konsumpcyjnych przewidywany w UE w tym okresie. Taka podwyżka podatku akcyzowego spowodowałaby wzrost inflacji. Znaczna podwyżka podatku akcyzowego na papierosy mogłaby spowodować wzrost cen papierosów, przyczyniając się z kolei do wzrostu wskaźnika cen konsumpcyjnych. Nieuwzględnianie cen papierosów w zharmonizowanym wskaźniku cen konsumpcyjnych (proponowane w analizie "Tytoń a zdrowie w Unii Europejskiej") wyeliminowałoby ten skutek de iure, ale de facto nadal mogłoby wywierać skutki społeczne, ponieważ oznaczałoby stosowanie nieprawidłowo obliczonego wskaźnika, co z kolei mogłoby mieć negatywny wpływ na waloryzację płac.
6.3 Cele polityki fiskalnej
6.3.1 Analiza poziomu przychodów z podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe i sposobów wykorzystywania tych przychodów wskazuje, że w rzeczywistości podstawowym celem podatku akcyzowego jest pozyskiwanie przez rządy krajowe środków na pokrycie kosztów ogólnych.
6.3.2 Powiązanie polityki podatkowej z polityką zdrowotną uzależnione jest w znacznym stopniu od powiązania przychodów z podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe z działaniami mającymi na celu wyeliminowanie negatywnych następstw konsumpcji wyrobów tytoniowych. Jednak biorąc pod uwagę łączną kwotę środków wydatkowanych obecnie na takie działania jasno widać, że większość przychodów z podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe przeznaczana jest na realizację działań i polityki w obszarach niemających żadnego związku z takimi celami polityki zdrowotnej.
6.3.3 Oczywiste jest zatem, że cele fiskalne stanowią nadal podstawowe cele podatku akcyzowego na wyroby tytoniowe. Jednakże realizacja celów fiskalnych jest w tym przypadku zadaniem złożonym ze względu na istnienie publicznego systemu ubezpieczeń zdrowotnych. Jeżeli systemy ubezpieczeń zdrowotnych, a w szczególności wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne, odzwierciedlałyby ryzyko związane z paleniem, palacze musieliby ponosić koszty swojego nałogu. Zasadniczo wprowadzenie takiego rozwiązania zapewniłoby możliwość realizacji większości strategii organizacji międzynarodowych i rządów krajowych w zakresie walki z używaniem tytoniu i walki z paleniem.
6.3.4 Analizując aspekty fiskalne opodatkowania wyrobów tytoniowych podatkiem akcyzowym należy zwrócić uwagę, że
podwyżka akcyzy może, ale nie musi, spowodować wzrost dochodów budżetowych. Ze względu na ewentualny wzrost przemytu i nielegalnego handlu, a także ewentualnej popularności tańszych papierosów istnieje możliwość, że zamiast spowodowania wzrostu dochodów budżetowych, podwyżka stawki akcyzy przyniesie skutek odwrotny od zamierzonego. Podwyżka akcyzy - i w efekcie rozwój czarnego rynku - może w rzeczywistości spowodować spadek dochodów budżetowych, który byłby większy niż wzrost wynikający z wprowadzenia tej wyższej stawki akcyzy.
6.4 Cele polityki bezpieczeństwa (nielegalny handel)
6.4.1 Poborcy podatkowi muszą stale zajmować się kwestią unikania podatków. W kontekście wyrobów tytoniowych mamy do czynienia z dwoma rodzajami działalności niezgodnej z prawem, a mianowicie z podrabianiem i przemytem.
6.4.2 Z punktu ekonomicznego widzenia podwyżka podatku akcyzowego powoduje wzrost zainteresowania przemytem papierosów czy podjęciem lub rozwinięciem działalności na czarnym rynku. Przemyt jest rodzajem działalności gospodarczej podlegającym prawom podaży i popytu. Podwyżka podatku akcyzowego powoduje wzrost różnicy cen pomiędzy papierosami pochodzącymi z legalnych źródeł i papierosami z przemytu - w efekcie wzrasta popyt na papierosy z przemytu. Większy popyt na papierosy z przemytu sprawia, że cena takich papierosów - a więc i dochodowość przemytu - wzrasta, co z kolei przekłada się na jego rozwój. Dotyczy to zarówno nielegalnego handlu papierosami wewnątrz UE, jak i przemytu z rajów spoza Unii. Szczególnie w nowych państwach członkowskich ceny i inne czynniki sprzyjają rozwojowi przemytu z krajów nienależących do wspólnego rynku: ceny w państwach sąsiednich za wschodnią granicą są stosunkowo niższe, a nowe państwa członkowskie nie dysponują dostatecznymi zasobami w zakresie zarządzania granicami. Zdarza się więc, że działalność w szarej strefie osiąga znaczne rozmiary. Przykładowo, wyniki badania opinii publicznej przeprowadzonego w 2008 r. na Litwie(5) wskazują, że aż 38,9 % respondentów usprawiedliwia lub stara się usprawiedliwić przemyt. Ponadto, analizując warunki niezbędne do rozwoju szarej strefy, należy wziąć pod uwagę skalę szarej strefy nie tylko w UE, ale także w państwach stanowiących potencjalne źródła przemytu, tzn. w państwach sąsiednich.
6.4.3 Powyższą sytuację ilustruje przykład Litwy. W latach 2002-2004, dążąc do harmonizacji systemu podatkowego z przepisami podatkowymi EU, Litwa wprowadziła znaczne podwyżki stawki akcyzy na wyroby tytoniowe (w latach 2001-2004 obciążenie podatkiem akcyzowym wzrosło o 121 %). Doprowadziło to do znacznego wzrostu cen papierosów. Podwyżki akcyzy zmieniły kształt rynku wyrobów tytoniowych. Sprzedaż papierosów pochodzących z legalnych źródeł spadła, podczas gdy skala przemytu i działalności na czarnym rynku wzrosła. W latach 2001-2004 ilość skonfiskowanych przemycanych wyrobów wzrosła niemalże 13 razy. W 2004 r. udział w rynku produktów legalnych i produktów pochodzących z przemytu był niemalże równy (według sprzedanych jednostek).
6.4.4 Oceniając efektywność podatku akcyzowego, należy rozważyć zmiany w poziomie konsumpcji papierosów ogółem (tzn. konsumpcji papierosów pochodzących z legalnych źródeł, jak i papierosów z czarnego rynku). Doświadczenie międzynarodowe wskazuje, że agresywna polityka podatkowa i wynikające z niej podwyżki cen powodują spadek sprzedaży papierosów pochodzących z legalnych źródeł, a nie zmianę w poziomie konsumpcji ogółem, co prowadzi do wzrostu czarnego rynku. Taka właśnie sytuacja miała miejsce także na Litwie: wzrost akcyzy w latach 2002-2004 ograniczył wprawdzie konsumpcję, ale nie w takim stopniu, jak sprzedaż papierosów pochodzących z legalnych źródeł.
6.4.5 Występując w Parlamencie Europejskim we wrześniu 2008 r., komisarz Laszlo Kovacs przyznał, że wysokie ceny i różnice w poziomach opodatkowania rzeczywiście stanowią jedną z podstawowych przyczyn przemytu do Unii Europejskiej z niektórych państw sąsiednich wyrobów tytoniowych o znacznej wartości, a przede wszystkim papierosów. Dlatego nierozsądne byłoby przyjęcie jakiejkolwiek decyzji dotyczącej wprowadzenia w UE jakiejkolwiek podwyżki minimalnej stawki akcyzy, która mogłaby doprowadzić do pogłębienia się tego problemu.
6.5 Cele rynku wewnętrznego (harmonizacja)
6.5.1 Pomimo tego, że proces harmonizacji podatków akcyzowych na wyroby tytoniowe realizowany jest w Unii Europejskiej od 30 lat, różnice w poziomie opodatkowania wyrobów tytoniowych w UE pozostają nadal znaczne, zarówno pod względem struktury podatku akcyzowego, jak i ogólnego obciążenia podatkiem akcyzowym.
6.5.2 Choć niektóre państwa członkowskie uznały politykę zdrowotną za swój podstawowy priorytet, to jednak sytuacja społeczna i tradycje nadal powodują głębokie różnice w opodatkowaniu wyrobów tytoniowych podatkiem akcyzowym ogółem. Różnice w poziomie przychodów z podatku akcyzowego w poszczególnych państwach członkowskich mieszczą się w przedziale od 242 EUR za 1.000 papierosów w Wielkiej Brytanii do 19 EUR za 1.000 papierosów na Litwie (według stanu na dzień 1 stycznia 2007 r.). Może to być w istocie główną przyczyną tego, że według szacunków, nielegalny handel wewnątrz Wspólnoty Europejskiej (pod względem ilości papierosów) dwukrotnie przewyższa przemyt z krajów spoza UE.
6.5.3 Należy zwrócić uwagę, że tylko niektóre z proponowanych działań doprowadzą do pełniejszej harmonizacji podatków akcyzowych w Unii Europejskiej. Bardzo prawdopodobne jest, że proponowane działania nie zniwelują różnic pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi w stawkach akcyzy, w wartościach bezwzględnych i względnych.
6.5.4 Przykładowo, historycznym powodem wprowadzenia stawki proporcjonalnej jest dążenie do harmonizacji podatków akcyzowych w UE, jednakże jak dotychczas stosowanie takiej stawki nie doprowadziło do harmonizacji tych podatków, a może nawet przynieść skutki odwrotne od zamierzonych. Dla przykładu, Słowenia i Włochy stosują podobne stawki akcyzy na papierosy NKC kształtujące się na poziomie około 58 %, ale w przypadku Włoch poziom przychodów z podatku akcyzowego na papierosy NKC jest o 80 % wyższy niż w przypadku Słowenii (odpowiednio 102,38 EUR i 57,6 EUR za 1.000 papierosów). Proponowana podwyżka stawki akcyzy z 57 % do 63 % doprowadziłaby do dalszego pogłębienia różnic w stawkach akcyzy w wartościach bezwzględnych i mogłaby doprowadzić do znacznego wzrostu inflacji, jak zostało to wykazane w sprawozdaniu Komisji z oceny skutków. Biorąc pod uwagę te budzące wątpliwości skutki wprowadzenia minimalnej stawki proporcjonalnej, należałoby ponownie poważnie przeanalizować i rozważyć nie tylko proponowaną podwyżkę, ale także ratio legis stosowania tej stawki w ogóle.
6.5.5 Nawet proponowana podwyżka minimalnej stawki akcyzy na papierosy z 64 EUR do 90 EUR za 1.000 sztuk doprowadziłaby do harmonizacji tylko wtedy, gdy państwa stosujące wyższe stawki podatku nie wprowadziłyby kolejnych podwyżek tego podatku. Z tego punktu widzenia interesujące może być rozważenie wyznaczenia maksymalnego poziomu podatku zamiast obowiązującej minimalnej stawki akcyzy.
6.5.6 Ponieważ dotychczas wiele państw członkowskich nie było w stanie dostosować minimalnej stawki 64 EUR za 1.000 papierosów nawet w przypadku papierosów NKC, proponowane wprowadzenie podwyżki do 90 EUR powinno zostać ponownie rozważone, ponieważ z wielu powodów podwyżka ta albo powinna zostać ograniczona, albo termin jej wprowadzenia należałoby przedłużyć do 1 stycznia 2018 r.
Wykres 2:
Poziom przychodów z podatku akcyzowego w poszczególnych państwach członkowskich UE, według stanu na dzień 1 stycznia 2008 r. (w EUR za 1.000 papierosów)
grafika
Wykres 3:
Minimalna stawka akcyzy w poszczególnych państwach członkowskich UE, według stanu na dzień 1 stycznia 2008 r. (w EUR za 1.000 papierosów)
grafika
Wykres 4
Obciążenie podatkiem akcyzowym ogółem w poszczególnych państwach członkowskich UE, według stanu na dzień 1 stycznia 2008 r. (procent NKC, przy stawce minimalnej wyznaczonej na 57 %)
grafika
Wykres 5:
Udział stawki specyficznej w obciążeniu podatkiem akcyzowym ogółem papierosów NKC w poszczególnych państwach członkowskich UE, według stanu na dzień 1 stycznia 2008 r. (wyznaczony na 5 %-55 %)
grafika
Bruksela, 25 marca 2009 r.
|
Przewodniczący |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Mario SEPI |
______
(1) Art. 152 traktatu stanowi, że przy określaniu i wdrażaniu wszystkich polityk i działań Wspólnoty należy zapewnić wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego.
(2) Por. Światowa Organizacja Zdrowia, Guidelines for Controlling and Monitoring the Tobacco Epidemic, 1998 r.
(3) Jeden samodzielnie skręcony papieros = 0,75 g.
(4) Por. Franks i inni, Cigarette Prices, Smoking, and the Poor: Implications of Recent Trends, artykuł opublikowany w American Journal of Public Health, październik 2007 r., tom 97, nr 10.
(5)http://www.freema.org/index.php/research/opinion_poll_public_ perceptions_of_smuggling/4656
