SPRAWOZDANIEna temat rozliczeń Europejskiej Agencji Odbudowy za rok obrachunkowy 2003 wraz z odpowiedziami Agencji
(2005/C 41/02)
(Dz.U.UE C z dnia 17 lutego 2005 r.)
WSTĘP
1. Europejska Agencja Odbudowy (zwana dalej Agencją), została ustanowiona na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1628/96 z dnia 25 lipca 1996 r.(1), zastąpionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 2667/2000 z dnia 5 grudnia 2000 r.(2). Celem powstałej w lutym 2000 r. Agencji było początkowo zarządzanie programami pomocy Unii w Kosowie. Po dwukrotnym rozszerzeniu jej mandatu (w 2001 i w 2002 r.) zakres działań Agencji obejmuje także tereny Serbii i Czarnogóry oraz Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii. Agencja, której siedziba znajduje się w Salonikach, posiada ośrodki operacyjne w Belgradzie, Podgoricy, Prisztinie i w Skopje. Agencja wdraża programy mające na celu wspieranie rozwoju instytucjonalnego i właściwego zarządzania, przyczynianie się do rozwoju gospodarki rynkowej i niezbędnej infrastruktury, a także umacnianie społeczeństwa obywatelskiego. Tabela 1 przedstawia w sposób skrótowy kompetencje i działania Agencji na podstawie przekazanych przez nią informacji.
OPINIA TRYBUNAŁU OBRACHUNKOWEGO
2. Trybunał zbadał roczne sprawozdania finansowe Agencji za rok obrachunkowy zamknięty dnia 31 grudnia 2003 r. i transakcje leżące u ich podstaw. Trybunał przeprowadził kontrolę zgodnie ze swoimi standardami i strategiami kontroli. Opierają się one na ogólnie przyjętych międzynarodowych standardach kontroli przystosowanych do specyfiki Wspólnoty. Trybunał uzyskał w ten sposób uzasadnione zapewnienie, pozwalające na wyrażenie poniższej opinii.
Wiarygodność rozliczeń
3. Trybunał uważa, że sprawozdania Agencji nie przedstawiają w sposób rzetelny sytuacji ekonomicznej i majątkowej Agencji (patrz: pkt 8 i 10).
Legalność i prawidłowość transakcji leżących u podstaw rozliczeń
4. Z powodu braku niezbędnych informacji na temat końcowego wykorzystania środków powierzonych przez Agencję międzynarodowym i krajowym organom trzecim, Trybunał nie jest w stanie wyrazić opinii na temat legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw płatności w wysokości 21,4 mln euro dokonanych w 2003 r. (patrz: pkt 15). W pozostałym zakresie oraz z zastrzeżeniem uwag przedstawionych w pkt 5 i 6 poniżej, Trybunał uważa, że transakcje leżące u podstaw rozliczeń Agencji są legalne i prawidłowe.
5. W odniesieniu do płatności Trybunał stwierdził błędy w zakresie ważności dokumentów, przestrzegania postanowień umownych oraz delegowania uprawnień publicznych (patrz: pkt 13).
6. W odniesieniu do zamówień publicznych w jednym na pięć sprawdzonych przypadków Trybunał stwierdził nieprawidłowości proceduralne, poddające w wątpliwość zachowanie zasady równości szans oferentów (patrz: pkt 14).
UWAGI
7. Wykorzystanie środków za rok obrachunkowy 2003 oraz środków przeniesionych z poprzedniego roku obrachunkowego zostało przedstawione w tabeli 2. Wersja skrócona rachunku dochodów i wydatków oraz bilansu Agencji za rok obrachunkowy 2003 została przedstawiona w tabelach 3 i 4(3).
8. Artykuł 1 rozporządzenia finansowego Agencji stanowi, że jej budżet musi być zatwierdzany zgodnie z zasadą środków zróżnicowanych, która wprowadza rozróżnienie między środkami na zobowiązania a środkami na płatności. Zgodnie z art. 3 tego samego rozporządzenia suma dochodów musi się pokrywać z sumą płatności, z czego wynika, że budżet musi być zrównoważony, a jego wykonanie musi być również jak najbliższe zachowania równowagi. Jednak budżet Agencji, przyjęty przez Radę Zarządzającą, nie zachowuje zasady środków zróżnicowanych i w związku z tym Agencja przedstawia jako wydatki nie tylko płatności dokonane w danym okresie ze środków na dany rok obrachunkowy, ale też wszystkie zaległe płatności w zakresie zobowiązań zaciągniętych w tym roku obrachunkowym(4), niezależnie od stopnia wykonania tych zobowiązań. W konsekwencji, saldo roku obrachunkowego nie odzwierciedla rzeczywistej sytuacji ekonomicznej związanej z działaniami Agencji. Skumulowany deficyt na dzień 31 grudnia 2003 r., wynoszący 140,95 mln euro, jest w większej części sztuczny, ponieważ wynika z zobowiązań pozostających do spłaty i dotyczących jeszcze niezrealizowanych transakcji ekonomicznych.
9. System rachunkowości Agencji w 2003 r. nadal wykazywał poważne braki. Dla przykładu, rachunkowość ogólna była wciąż prowadzona na zasadzie pojedynczego zapisu księgowego, pomimo ryzyka dla integralności danych i wbrew przepisom art. 55 rozporządzenia finansowego Agencji, który przewiduje stosowanie zasady podwójnego zapisu księgowego.
10. Pomimo uwag sformułowanych przez Trybunał w sprawozdaniu odnoszącym się do roku obrachunkowego 2002(5), środki przekazane pośrednikom finansowym w ramach programów pożyczek nie zostały ujęte po stronie aktywów w bilansie Agencji. Na temat wykorzystania tych funduszy istnieje tylko jedna wzmianka w sprawozdaniu dołączonym do rozliczeń(6). Od swojego powstania Agencja wpłaciła 52,4 mln euro(7) na realizację tych programów. Ponadto różne programy będące w 2003 r. w trakcie realizacji przewidują zarządzanie środkami Agencji przez wykonawców zewnętrznych. Wartość wypłaconych w ten sposób i zidentyfikowanych przez Trybunał środków wynosi 43,38 mln euro. W obu przypadkach środki pozostające do wykorzystania pod koniec roku obrachunkowego 2003 powinny były zostać ujęte w bilansie Agencji po stronie aktywów.
11. Agencja powinna wzmocnić wysiłki na rzecz poprawy zarządzania budżetowego, finansowego i rachunkowości, w perspektywie konsolidacji rozliczeń Agencji z rozliczeniami instytucji wspólnotowych, która nastąpi w roku obrachunkowym 2005(8). Dlatego też budżet Agencji musi zostać przyjęty w formie przewidzianej przez rozporządzenie finansowe Agencji (patrz: pkt 8), a zasady rachunkowości dotyczące zarówno dochodów, jak i wydatków muszą odpowiadać regułom rachunkowości memoriałowej.
12. W zarządzaniu agencją finansową stworzoną przez Agencję w Kosowie, powierzonym doradcy zewnętrznemu, stwierdzono poważne uchybienia (wadliwie prowadzona rachunkowość, niewłaściwa ocena ryzyka kredytowego, nieodpowiednia dokumentacja związana z wnioskami kredytowymi). Agencja nie prowadziła nadzoru pozwalającego na identyfikowanie problemów i podejmowanie środków naprawczych w jak najkrótszym terminie.
13. W płatnościach dokonanych w 2003 r. stwierdzono nieprawidłowości, w niektórych przypadkach polegające na nieprzestrzeganiu zobowiązań umownych, w innych w odniesieniu do warunków płatności (nieodpowiednia lub nawet niekompletna dokumentacja). Znaczna część innych nieprawidłowości wynika z faktu, że przeznaczenie płatności nie było zgodne z zasadami delegacji uprawnień władzy publicznej i/lub z zasadami dokonywania zmian w zawartych już umowach. Zaobserwowane nieprawidłowości wskazują na to, że Agencja powinna wzmocnić nadzór nad procedurami zaciągania zobowiązań i zatwierdzania wydatków.
14. Stwierdzono ponadto nieprawidłowości mogące mieć wpływ na decyzje o udzieleniu zamówienia. Na przykład, niektóre oferty były odrzucane z wątpliwych lub niewystarczająco uzasadnionych powodów formalnych lub technicznych. W innych przypadkach kierujący projektem byli tuż po rozpoczęciu realizacji zamówienia zastępowani osobami o niższych kwalifikacjach niż te, które pozwoliły oferentowi wygrać przetarg. W celu zmniejszenia ryzyka wystąpienia błędów Agencja powinna wzmocnić system kontroli wewnętrznej, staranniej wybierając osoby uczestniczące w ocenie ofert i zapewniając, by komisje oceniające jasno uzasadniały swoje decyzje.
15. W kilku przypadkach Agencja zawarła porozumienia ze stronami trzecimi, podmiotami publicznymi lub z udziałem publicznym, krajowymi lub międzynarodowymi. We wszystkich przypadkach Agencja powinna była bardziej konsekwentnie wykorzystywać istniejące mechanizmy w celu zapewnienia, aby podmioty te dostarczały jej informacji niezbędnych do oceny prawidłowości i legalności transakcji leżących u podstaw rozliczeń.
16. W swoim sprawozdaniu dotyczącym roku obrachunkowego 2002(9) Trybunał zwraca uwagę na nadmierną liczbę delegowanych lub subdelegowanych urzędników zatwierdzających. Na koniec 2003 r. liczba ta wynosiła 45 dla tytułu III, a dla tytułów I i II-11, co daje razem 56 osób, dla porównania 67 w czerwcu 2003 r. Co więcej, nie ma ograniczeń co do liczby i długości delegacji. Agencja powinna kontynuować wysiłki na rzecz zmniejszenia liczby delegacji.
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniach w dniach 8 i 9 grudnia 2004 r.
|
W imieniu Trybunału Obrachunkowego |
|
Juan Manuel FABRA VALLÉS |
|
Prezes |
______
(1) Dz.U. L 204 z 14.8.1996, str. 1.
(2) Dz.U. L 306 z 7.12.2000, str. 7.
(3) Wszystkie tabele w niniejszym sprawozdaniu zostały sporządzone w oparciu o możliwie najdokładniejsze wartości wykorzystanych danych. Podane sumy mogą nie być dokładne w związku z zastosowanymi zaokrągleniami. Myślnik oznacza wartość nieistniejącą lub zerową, a 0,0 oznacza wartość mniejszą niż próg zaokrąglenia.
(4) Płatności dokonane w ciągu roku obrachunkowego na zobowiązania zaległe z lat poprzednich nie są ujęte w rachunku dochodów i wydatków Agencji (revenue and expenditure account) jako wydatki.
(5) Patrz pkt 14 sprawozdania dotyczącego roku obrachunkowego 2002 (Dz.U. C 319 z 30.12.2003, str. 1).
(6) Środki z CPF (ang. Counterpart Funds) oraz środki wypłacone w ramach programów pożyczek lub linii kredytowych.
(7) Wartość szacunkowa z okresu poprzedzającego korekty.
(8) Patrz motywy akapit 32, 35, 48 i 49 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, rozporządzenie Rady z dnia 25 czerwca 2002 r., Dz.U. L 248 z 16.9.2002.
(9) Patrz pkt 15 sprawozdania dotyczącego roku obrachunkowego 2002.
..................................................Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"
Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.
..................................................
Tabela 1
Europejska Agencja Odbudowy (Saloniki)
grafika
Tabela 2
Europejska Agencja Odbudowy - Wykonanie budżetu za rok obrachunkowy 2003
grafika
Tabela 3
Europejska Agencja Odbudowy - Rachunek dochodów i wydatków za lata obrachunkowe 2003 i 2002
grafika
Tabela 4
Europejska Agencja Odbudowy - Bilansna dzień 31 grudnia 2003 r. i 31 grudnia 2002 r.
grafika
ODPOWIEDZI AGENCJI
8. Ponieważ Agencja nie rozporządza własnym budżetem w ramach budżetu Komisji Europejskiej, za roczne procedury budżetowe odpowiada wyłącznie Rada Zarządzająca Agencji, która działa zgodnie z wytycznymi Komisji. W tym kontekście Agencja przedkłada swój projekt budżetu, obejmujący podział środków na pozycje wraz z "prawdopodobnym scenariuszem płatności przeznaczonych na poszczególne zobowiązania", zgodnie z procedurą Komisji. Taki podział nie jest jednak widoczny w rocznym budżecie publikowanym w specjalnym wydaniu Dziennika Urzędowego dla poszczególnych Agencji, gdyż powszechnym formatem budżetu, mającym zastosowanie dla większości Agencji, jest format bez podziału na poszczególne środki. Agencja obecnie podjęła kroki w kierunku bardziej przejrzystego przedstawienia finansowej strony swojej działalności. Wynikowe skonsolidowane sprawozdanie dochodów i wydatków obejmujące cały okres będzie sporządzony dla roku 2004 i wykorzystany jako bilans otwarcia roku 2005 w celu dostosowania do zasad ABAC.
9. Agencja całkowicie opanowała słabość wspomnianą przez Trybunał i obecnie wykorzystuje dwustanowiskowy komputerowy ogólny system księgowy w połączeniu z programem budżetowym SI2. W pierwszej połowie 2004 r. dane księgowe za rok 2003 zostały wprowadzone do programu księgowego w celu opracowania rozliczeń za rok 2003. W ten sposób potwierdzono integralność (kompletność i rzetelność) danych opracowanych za pomocą poprzedniego systemu.
10. Kwota 52,4 mln EUR reprezentuje skumulowaną całkowitą kwotę płatności dokonanych dla wszystkich tych podmiotów pośredniczących począwszy od 2000 r. Z tej sumy tylko 15 mln EUR wpłacono na rzecz organów utworzonych przez Agencję (3,71 mln EUR w 2003 r.). Klauzula przejściowej własności funduszy wykorzystywanych przez Agencję w gruncie rzeczy pozwoliła na zabezpieczenie interesów Wspólnoty do momentu, kiedy środki te mogły być bezpiecznie przekazane władzom kierowniczym. Agencja włączy wartość tych środków i przygotuje raport na temat ich wykorzystania w swoich sprawozdaniach finansowych począwszy od roku 2004. Z dwunastu "funduszy specjalnych" trzy zamknięto przed końcem 2003 r. Saldo do zapłacenia pozostałych funduszy na dzień 31 grudnia 2003 r. wynosiło 5,87 mln EUR i zostało prawie całkowicie spłacone na koniec roku 2004 r.
11. W 2003 r. znacznie ulepszono stanowisko księgowego Agencji, zatrudniono kontrolera wewnętrznego, nabyto nowe oprogramowanie księgowe, zreorganizowano usługi finansowe i księgi głównej oraz zrewidowano system delegacji. W 2004 r. Agencja nadal dążyła do dalszej poprawy swojego systemu zarządzania finansowego, w szczególności poprzez ulepszanie swojego systemu księgowego.
12. Organ ten został utworzony w 2000 r. w sytuacji bezpośrednio po wojnie, kiedy to nie istniał system bankowy. W miarę postępującej poprawy sytuacji na lądzie wprowadzono ulepszenia w zarządzaniu tego biura. W rzeczywistości Agencja, w ramach aktywnego nadzoru programu, zleciała przeprowadzenie audytu w 2002 r. (sprawozdanie z audytu jest podstawą dla uwag Trybunału), który obejmował przegląd zarządzania funduszem. Prawdą jest, że EAR odpowiedziała z pewnym opóźnieniem. Wynikało one z opóźnień w przekazaniu sprawozdania z audytu. Na podstawie obserwacji, EAR poleciła konsultantom powzięcie działań naprawczych.
13. Odnośnie pierwszej kategorii spostrzeżeń wspomnianych przez Trybunał, Agencja dokonała wpłat na rzecz organizacji publicznych w sytuacjach innych niż te przewidziane w kontrakcie. Takie działanie miało na celu lepsze zharmonizowanie harmonogramu płatności z potrzebami przepływu środków oraz wewnętrznych zasad odpowiednich organizacji, co umożliwiło uniknąć opóźnień w realizacji projektów. W innych przypadkach Agencja wzięła pod uwagę informacje techniczne i finansowe dostarczone przez kontrahenta, które w istocie spełniały oficjalne wymagania kontaktowe. Dodatkowo, w kilku przypadkach, z powodu miejscowego prawa i warunków, Agencja nie miała możliwości otrzymania dokumentacji uzupełniającej standardowo wymaganej przez UE. Druga kategoria stanowiąca większość uwag Trybunału dotyczy kontraktów zamówień z agentami. Tego rodzaju kontraktów nie wykorzystuje się już od momentu wejścia w życie nowego rozporządzenia finansowego dnia 1 stycznia 2003 r. Niektóre z tych kontraktów zostały już zakończone, a saldo należne pozostałych kontraktów jest obecnie spłacane. Podejście EAR zawsze zapewniało skuteczne zarządzanie projektem (często w warunkach trudnych i niecierpiących zwłoki) jednocześnie z poszanowaniem odpowiednich zasad. Zalecenia Trybunału zostały należycie przyjęte do wiadomości. Agencja podejmie szczególne kroki mające na celu zapewnienie respektowania kontraktowych warunków dotyczących płatności.
14. Znaczna większość uwag Trybunału dotyczy przetargów i ocen przeprowadzonych przed rokiem 2003. W niektórych przypadkach Agencja przyjęła interpretację zasad Komisji Europejskiej przygotowaną przez Komitety Oceniające w inny sposób niż jak zostało to zrozumiane przez Trybunał. W rezultacie doprowadziło to do wyłączenia niektórych przedsiębiorstw. Jeśli chodzi o zastąpienie liderów zespołów opuszczających projekt, nowo wyznaczony ekspert był w stanie wykonać kontrakt równie skutecznie. Sytuacja wyboru nowych liderów, którą EAR rozważa w praktyce, ma miejsce sporadycznie niezależnie od woli Agencji. Na członków komitetów oceniających Agencja mianuje nie tylko swój personel doświadczony w danej dziedzinie, ale i niezależnych ekspertów lub kompetentne osoby wyznaczone przez odpowiednie władze krajowe. Centralny monitoring i zalecenia przygotowywane są przez Starszego Doradcę ds. Przetargów zatrudnionego w 2004 r. w celu dalszej poprawy odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej.
15. Uwaga ta dotyczy porozumień dotacji podpisanych z Misją Narodów Zjednoczonych w Kosowie (UNMIK) i innymi organizacjami wewnętrznymi przed 2003 r. zgodnie z procedurą Komisją (zasady WE). W momencie gdy Agencja uświadomiła sobie istnienie problemów z realizacją dotacji, wyjaśniono kwestie sporne oraz powzięto działania naprawcze w porozumieniu z beneficjentem. W świetle uwag Trybunału, w przyszłości, Agencja będzie bliżej monitorowała wdrażanie takich dotacji.
16. Proces redukcji liczby delegacji zainicjowano w 2003 r. co znalazło odzwierciedlenie w uwagach Trybunału. Proces ten zakończono w lutym 2004 r. Od tamtej pory odnotowano w sumie tylko 20 delegacji i pod-delegacji, które umożliwiły odpowiednie wdrożenie przyjętej organizacji pracy (obieg finansowy).
