Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu SpołecznegoCOM(2004) 493 końcowy
(2005/C 234/08)
(Dz.U.UE C z dnia 22 września 2005 r.)
Dnia 18 listopada 2004 r. Rada, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wspomnianej powyżej
Sekcja ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, odpowiedzialna za przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 18 lutego 2005 r. Sprawozdawca: Ursula ENGELEN-KEFER
na 415 sesji plenarnej w dn. 9-10 marca 2005 r. (posiedzenie z dnia 9 marca) przyjął następującą opinię:
1. Wprowadzenie
1.1 W dniu 14 lipca 2004 r. Komisja uchwaliła wnioski dotyczące reformy polityki spójności na lata 2007-2013. Propozycje te mają zastąpić obowiązujące do 31.12.2006 r. rozporządzenia o funduszach strukturalnych. W uzasadnieniu propozycji rozporządzenia Komisja wskazuje na znacznie rosnące dysproporcje w rozszerzonej Unii oraz stojące przed nią wyzwania, które są spowodowane globalizacją, zmianą struktury gospodarczej i rozwojem demograficznym.
1.2 W związku z tym Komisja UE proponuje podwyższenie środków funduszy strukturalnych oraz jednoczesne skoncentrowanie się na celach priorytetowych. Dzięki wyposażeniu w środki w wysokości 336,1 mld EUR, co odpowiada mniej więcej jednej trzeciej budżetu Wspólnoty, przyszłe wsparcie strukturalne powinno:
– być precyzyjniej ukierunkowane na strategiczne punkty ciężkości UE (cele z Lizbony i Goeteborga, strategie zatrudnienia UE);
– koncentrować się na ekonomicznie najsłabszych regionach;
– stać się bardziej zdecentralizowane, a jego wprowadzanie uproszczone, bardziej przejrzyste i efektywne.
1.3 Powinno się to dokonać poprzez nowe zdefiniowanie celów, a mianowicie konwergencję, regionalną konkurencyjność i zatrudnienie oraz współpracę terytorialną.
Pakiet rozporządzeń obejmuje:
– ogólne rozporządzenie zawierające wspólne przepisy odnośnie wszystkich trzech instrumentów finansowych (EFRR, EFS, Fundusz Spójności);
– po jednym osobnym rozporządzeniu odnośnie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Funduszu Spójności;
– nowe rozporządzenie w sprawie tworzenia europejskich grup współpracy transgranicznej (EGWT).
1.4 Niniejsza opinia poświęcona jest zasadniczo roli EFS w ramach europejskiego wsparcia strukturalnego. Do oceny zostało włączone ogólne rozporządzenie, ponieważ zawiera ono zasadnicze podstawy dla sposobu funkcjonowania i ukierunkowania działań wspierających z EFS.
2. Nowe cele funduszy strukturalnych UE
2.1 Zgodnie z propozycją wspieranie strukturalne UE od roku 2007 ma być ukierunkowane na trzy cele: konwergencję, regionalną konkurencyjność i zatrudnienie oraz współpracę terytorialną.
2.2 Konwergencja
2.2.1 Cel ten jest podobny do aktualnego celu nr 1 i jest realizowany poprzez wspieranie gospodarczej konwergencji najsłabiej rozwiniętych regionów poprzez inwestycje w kapitał i zasoby ludzkie, wspieranie innowacji i rozwój społeczeństwa wiedzy, wspieranie zmian strukturalnych, ochronę i oczyszczanie środowiska oraz bardziej wydajną administrację. Dzięki środkom w wysokości 264 mld EUR (ok. 78,5 % całości środków) nowo ukierunkowane wsparcie regionalne stanowi punkt ciężkości wsparcia strukturalnego UE. Do realizacji tego celu mają służyć EFRR, EFS i Fundusz Spójności.
2.3 Regionalna konkurencyjność i zatrudnienie
2.3.1 Cel ten łączy w sobie dotychczasowe cele nr 2 i 3. Jest ukierunkowany na wspieranie konkurencyjności i zatrudnienia poza najbardziej potrzebującymi regionami i państwami członkowskimi. Jest to przy tym cel dwojakiego rodzaju: z jednej strony (EFRR) dzięki regionalnym planom rozwoju będzie się wspomagać restrukturyzację obszarów przemysłowych, miejskich i wiejskich, szczególnie dotkniętych zmianami strukturalnymi poprzez wspieranie innowacji, społeczeństwa wiedzy, przedsiębiorczości i ochrony środowiska. Z drugiej strony dzięki narodowym i regionalnym programom zasilanym z EFS będzie się wspierać integrację pracowników dotkniętych zmianami strukturalnymi na rynku pracy i generalnie zdolność ich zatrudnienia poprzez dokształcanie i polityczne działania na rynku pracy służące ich integracji. Działania te powinny służyć osiągnięciu pełnego zatrudnienia, polepszeniu jakości i wydajności pracy, jak również integracji społecznej i ogólnie realizacji europejskiej strategii zatrudnienia. Wyposażenie w środki ma wynieść 57,9 mld EUR (ok. 17,2 % łącznych środków) przy podziale środków w stosunku 50 do 50 pomiędzy EFRR i EFS.
2.4 Europejska współpraca terytorialna
2.4.1 Cel ten opiera się na aktualnych doświadczeniach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG i polega na wspieraniu współpracy w regionach nadgranicznych, w tym także na wewnątrzwspólnotowych granicach morskich oraz na określonych granicach zewnętrznych Unii poprzez wspólne programy, tworzenie sieci i wymianę doświadczeń (EFRR). Wyposażenie w środki ma wynieść 13,2 mld EUR (ok. 3,9 % ogólnych środków).
3. Szczególna rola Europejskiego Funduszu Społecznego
3.1 Zgodnie z przedmiotowym wnioskiem Europejski Fundusz Społeczny znajdzie zastosowanie w obydwu celach: "konwergencja" i "regionalna konkurencyjność i zatrudnienie", przy czym największe znaczenie ma bez wątpienia wspieranie regionów zapóźnionych w rozwoju, co można stwierdzić w oparciu o zaproponowane rozdysponowanie środków. Polityczne ramy interwencji EFS tworzą wytyczne UE w sprawie zatrudnienia oraz zalecenia, przy czym punkty ciężkości wspierania ze strony EFS mają spoczywać na czterech głównych obszarach:
– wspieranie zdolności adaptacyjnej pracowników i przedsiębiorstw;
– polepszenie dostępu do zatrudnienia, zapobieganie bezrobociu, wydłużenie okresu aktywności zawodowej i zwiększenie liczby zatrudnionych;
– społeczna integracja pokrzywdzonych grup rynku pracy i zwalczanie dyskryminacji;
– wspieranie partnerstwa reform w zakresie zatrudnienia i integracji społecznej.
3.2 W szczególności w najbardziej potrzebujących regionach, które podlegają pod cel "konwergencji", EFS ma również wspierać udoskonalanie systemu kształcenia i dokształcania oraz rozwijanie instytucjonalnej zdolności i polepszanie wydajności administracji publicznej na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, aby wdrażać dorobek legislacyjny UE. Innowacyjne działania i współpraca ponadnarodowa wspierane dotychczas w ramach Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL mają zostać włączone w ramy wspierania regularnego. Szczególną uwagę należy poświęcić wspieraniu równości szans w kontekście założenia "gender main-streaming" (perspektywa nakierowana na społeczno-kulturowe równouprawnienie płci) wraz z konkretnymi działaniami służącymi powiększeniu udziału kobiet w życiu zawodowym i polepszeniu ich możliwości rozwoju zawodowego.
3.3 EFS jest instrumentem finansowym służącym realizacji wytycznych UE odnośnie zatrudnienia, tzn. wspiera politykę rynku pracy i politykę społecznej integracji w państwach członkowskich w szczególności poprzez docelową integrację na rynku pracy, polepszenie jakości pracy i organizacji pracy oraz działania służące podnoszeniu kwalifikacji w celu zachowania zdolności zatrudnienia.
3.3.1 W zakresie interwencyjnym "wzrost zdolności adaptacyjnej pracowników i przedsiębiorstw" EFS wspiera działania, służące
– wspomaganiu inwestycji w zasoby ludzkie poprzez rozwój i wdrażanie systemów i strategii uczenia się przez całe życie, w szczególności dla osób o niskich kwalifikacjach;
– przezwyciężaniu gospodarczych zmian strukturalnych poprzez innowacyjne formy organizacji pracy oraz ustalanie przyszłego zapotrzebowania na kwalifikacje.
3.3.2 W zakresie interwencyjnym "polepszenie dostępu do rynku pracy i prewencyjna polityka rynku pracy" EFS wspiera
– działania służące unowocześnianiu i wzmacnianiu administracji pracy;
– aktywne i prewencyjne działania integracyjne i wsparcie dostosowane do indywidualnych potrzeb;
– szczególne działania służące trwałemu zwiększeniu liczby zatrudnionych kobiet, zniesieniu segregacji płci na rynku pracy i polepszeniu warunków do pogodzenia życia zawodowego z rodzinnym;
– szczególne działania służące społecznej integracji imigrantów.
3.3.3 W zakresie interwencyjnym "integracja poszkodowanych grup na rynku pracy i zwalczanie dyskryminacji" na pierwszym planie ma się znajdować wspieranie zdolności zatrudniania osób poszkodowanych i społecznie odseparowanych poprzez odpowiednie działania integracyjne, a w szczególności poprzez społeczne służby pomocy i opieki oraz uwrażliwienie na kwestie dyskryminacji w zakresie dostępu do rynku pracy.
3.3.4 Ponadto EFS wpiera w ramach celu "konwergencja" działania służące
– reformie ogólnego i zawodowego kształcenia w kontekście wymagań społeczeństwa opartego na wiedzy i polepszeniu ich znaczenia na rynku pracy;
– wspomaganiu uczenia się przez całe życie w szczególności w celu zmniejszenia liczby osób przerywających naukę i polepszeniu dostępu do kształcenia zawodowego i dokształcania;
– rozwijaniu potencjału ludzkiego w zakresie badań i rozwoju, jak również
– wzmocnieniu instytucjonalnej zdolności i wydajności administracji publicznej i usług w zakresie gospodarki, pracy, społeczeństwa, środowiska i prawa.
3.4 Odnośnie procesu programowania Komisja UE proponuje kilka zmian, które wynikają z ogólnych ustaleń w zakresie europejskich funduszy strukturalnych. Nowa forma programowania, która obejmuje interwencje ze strony EFS, powinna zawierać przede wszystkim:
– przyjęcie strategicznych wytycznych odnośnie polityki spójności wraz ze strategicznymi celami poszczególnych funduszy przez Radę, w oparciu o główne założenia polityki gospodarczej i wytyczne UE w zakresie zatrudnienia;
– ramowy plan strategiczny poszczególnych państw, negocjowany z Komisją UE, jako dokument odniesienia do tworzenia programów operacyjnych dla poszczególnych funduszy z podziałem na cele: "konwergencja" i "regionalna konkurencyjność i zatrudnienie";
– przedkładanie corocznych sprawozdań z realizacji zarówno w odniesieniu do strategicznego planu ramowego w poszczególnych państwach, jak również do każdego programu operacyjnego, który musi zostać zatwierdzony przez Komisję UE.
4. Ocena
4.1 Proces rozszerzenia jest dla UE wielkim wyzwaniem ekonomicznym i społecznym, z którym musi sobie poradzić nie tylko polityka strukturalna UE. EKES wspiera zaproponowaną przez Komisję UE koncentrację środków na ekonomicznie najsłabszych regionach, na czym miałyby skorzystać przede wszystkim nowe państwa członkowskie, gdzie koncentracja najsłabiej rozwiniętych regionów jest najwyższa. Zaproponowane podwyższenia środków funduszy strukturalnych z 276 mld EUR na 336,1 mld EUR na lata 2007-2013, co odpowiada 0,41 % produktu krajowego brutto (PKB) Unii, jest zdaniem EKES odpowiednie, jeżeli wziąć pod uwagę, że obecnie muszą one zostać rozdzielone na 25 państw członkowskich. Jednak EKES jest zdania, że interwencje strukturalne powinny nadal płynąć, nawet jeżeli w mniejszym zakresie, do starych państw członkowskich, przynajmniej do tych obszarów, które są szczególnie dotknięte przemysłowymi przemianami strukturalnymi i charakteryzujących się najwyższą liczbą bezrobotnych. Równocześnie trzeba zagwarantować, by dla obszarów, które z powodu tzw. efektu statystycznego przestaną już być obszarami celu nr 1, zostały stworzone uczciwe rozwiązania przejściowe. EKES wyraża swoje poparcie dla zamiaru Komisji, by faktycznie w pełni włączyć inicjatywę wspólnotową EQUAL do EFS i aby w pełni wykorzystane były jej dotychczasowe bezsporne zalety, jakimi są między innymi innowacyjność wspieranych projektów, wsparcie wymiany doświadczeń i przykładów dobrych praktyk w ramach EU, a także wspieranie zasady włączania różnych podmiotów do realizacji projektów na partnerskich warunkach. Po integracji inicjatywy EQUAL Komisja Europejska mogłaby wezwać państwa członkowskie do włączenia środków podobnych do EQUAL do narodowych programów operacyjnych.
4.2 Nowy podział celów jest zdaniem EKES sensowny, w szczególności zintegrowanie celów polityki rynku pracy i polityki strukturalnej w nowym celu "konkurencyjność i zatrudnienie", do których należy zmierzać w jednakowym stopniu. Na obszarach szczególnie dotkniętych przemianami strukturalnymi konieczne są skoordynowane działania służące wspieraniu inwestycji i innowacji (EFRR), jak również zwalczaniu następstw przemian strukturalnych (EFS). Nowa struktura celów stwarza szanse, jeśli tylko zagwarantowane zostanie zintegrowane programowanie. Co prawda integracja działań jest przewidziana w zakresie ramowych planów strategicznych poszczególnych państw, jednak dalsze planowanie programów następuje oddzielnie wg poszczególnych funduszy. Z perspektywy EKES należy zapewnić, by programy operacyjne w ramach celów "konwergencja" i "regionalna konkurencyjność i zatrudnienie" uzupełniały się wzajemnie. W przypadku interwencji politycznych EFS na rynku pracy konieczna jest ponadto możliwość wyznaczania regionalnych punktów ciężkości, biorąc za punkt wyjścia strukturę bezrobocia. W pierwszym rzędzie należy uwzględnić regiony o szczególnie wysokim bezrobociu, przy czym należy wspierać w szczególności lokalne inicjatywy zatrudnienia i terytorialne pakiety na rzecz zatrudnienia.
4.3 Punkty ciężkości, przewidziane dla zakresów interwencyjnych EFS, odpowiadają w zasadzie strategii zatrudnienia UE lub obowiązującym wytycznym o zatrudnieniu. EKES jest zdania, że dla osiągnięcia celów z Lizbony konieczne jest położenie punktu ciężkości polityki rynku pracy na aktywnych działaniach prewencyjnych, służących unikaniu bezrobocia i integracji poszkodowanych grup na rynku pracy. Zgodnie z propozycjami grupy ekspertów "Przyszłość polityki społecznej UE" szczególną uwagę należy przy tym zwrócić na wczesną i aktywną integrację młodzieży, podwyższenie liczby kobiet czynnych zawodowo i integrację osób starszych w życie zawodowe. To ostatnie wymaga większego udziału w dokształcaniu zawodowym i polepszania jakości pracy poprzez odpowiednie działania z zakresu kształtowania i organizacji pracy. Innowacyjny charakter działań w ramach narodowych planów działania na rzecz zatrudnienia powinien stać przy tym na pierwszym planie. Podkreśla się to również w opinii Komitetu Europejskiego Funduszu Społecznego(1).
4.4 EFS powinien być wraz z innymi funduszami strukturalnymi UE postrzegany również jako instrument wspierający horyzontalny cel, jakim jest zwalczanie dyskryminacji, tak jak jest to w wielu działaniach na szczeblu europejskim. Oprócz młodzieży, kobiet i osób starszych również niepełnosprawni, imigranci i mniejszości etniczne należą do grup o szczególnie niekorzystnym położeniu na rynku pracy. Ludzie mogą być również dyskryminowani ze względu na swoją orientację seksualną. Dlatego też integracji tych poszkodowanych grup należy poświęcić szczególną uwagę poprzez działania w zakresie wsparcia socjalnego, kwalifikacji i kształtowania pracy, np. poprzez tworzenie miejsc pracy przystosowanych do potrzeb niepełnosprawnych. Ponadto wskazane jest podjęcie odpowiednich działań edukacyjnych, szczególnie wśród imigrantów, na temat przysługujących im praw, w tym praw pracowniczych. Interwencje z ESF powinny więc mieć odniesienie do narodowych planów działania na rzecz integracji społecznej i obejmować działania, które poprawiają szanse tych grup na rynku pracy. Również w tym względzie EKES podziela opinię Komitetu Europejskiego Funduszu Społecznego. Państwa członkowskie i władze zarządzające powinny również zapewnić, by działania wspierające finansowane z funduszy strukturalnych nie przyczyniały się w sposób niezamierzony do tworzenia barier dostępu dla grup znajdujących się w gorszym położeniu.
4.5 W ramach celu "konwergencja" EFS ma wspierać również działania, które są ukierunkowane na reformę systemów kształcenia ogólnego i zawodowego w kontekście wymagań społeczeństwa opartego na wiedzy oraz zwiększenia znaczenia przekazywanej wiedzy i umiejętności dla rynku pracy. Wsparciu będzie mogło podlegać również odpowiedzialne administrowanie (governance), które polepsza zdolność i wydajność publicznej administracji i usług na płaszczyźnie krajowej, regionalnej i lokalnej. Jako, że cel "konwergencja" dotyczy regionów zapóźnionych w rozwoju, interwencje te skierowane są przede wszystkim do nowych państw członkowskich. EKES zwraca uwagę na to, że zapewnienie nowoczesnych systemów edukacji i kształcenia oraz zagwarantowanie wydajnej administracji jest zadaniem państwa. Co prawda wytyczne UE o zatrudnieniu przewidują również cele z zakresu reformy edukacji ogólnej i zawodowej, jednak ich realizacja jest przede wszystkim zadaniem polityki państwa, a w niektórych państwach członkowskich, jak np. w Niemczech, kompetencje w tym zakresie znajdują się nawet na płaszczyźnie krajów związkowych. EFS jest przede wszystkim instrumentem uzupełniającym narodową politykę rynku pracy poprzez innowacyjne działania, m.in. w celu podwyższania kwalifikacji, i na tym, zdaniem EKES, powinien skoncentrować swoje interwencje.
4.6 Zaproponowane przez Komisję UE zmiany w programowaniu pozwalają rozpoznać zamiar bardziej strategicznego postępowania w zakresie planowania programów. Poprzez ogólne strategiczne europejskie wytyczne odnośnie polityki spójności i odpowiednie planowanie ram na płaszczyźnie krajowej ma się wzmocnić powiązanie między ogólnymi celami politycznymi z Lizbony i Göteborga a podstawowymi kierunkami polityki gospodarczej i wytycznych o zatrudnieniu. W przypadku polityki zatrudnienia UE i interwencji EFS związek ten już istnieje poprzez tworzenie narodowych planów działania odnoszących się do szczególnego wkładu EFS we wdrażanie strategii zatrudnienia UE. Ponadto w zakresie integracji społecznej w okresach dwuipółletnich tworzony jest narodowy plan działań, który obejmuje również działania z zakresu polityki rynku pracy. Dlatego też EKES chciałby postawić pytanie, czy uzasadnionym interesom Komisji UE w zakresie kontroli wykorzystania środków rzeczywiście posłuży wymaganie corocznych sprawozdań z realizacji zarówno strategicznego planu ramowego poszczególnych państw, jak i programów operacyjnych, o ile wykraczają one poza udokumentowanie i wykorzystanie wydatkowanych środków. Odnośnie Europejskiego Funduszu Społecznego EKES zaleca raczej rozważenie, czy narodowy plan działań służący wdrożeniu wytycznych UE o zatrudnieniu nie może być połączony z programowaniem interwencji z EFS. Sprzyjałoby to pożądanemu uproszczeniu programowania. Podobne obawy co do biurokratyzacji zamiast uproszczenia wyraża Komitet EFS. W interesie skuteczności interwencji Europejskiego Funduszu Społecznego EKES wnosi o poważne potraktowanie tych obaw.
4.7 EKES przyjmuje z zadowoleniem fakt, że obowiązywać mają nadal dotychczasowe zasady wspierania strukturalnego UE: koncentracja, programowanie, dodatkowość i partnerstwo. Jednak zdaniem EKES w interwencjach politycznych EFS na rynku pracy pożądane byłoby mocniejsze podkreślenie szczególnej roli partnerów społecznych oraz konieczności ich udziału zarówno na szczeblu centralnym jak i regionalnym. Partnerzy społeczni są współodpowiedzialni zarówno w strukturach instytucjonalnych, jak i w praktycznej realizacji polityki rynku pracy w państwach członkowskich. Dodatkowe interwencje EFS muszą być planowane i realizowane w powiązaniu z narodowymi strategiami polityki rynku pracy. Wymaga to uczestnictwa partnerów społecznych w procesie programowania i realizacji programu zarówno na płaszczyźnie centralnej, jak i regionalnej. Podzielając zdanie Komitetu EFS, EKES popiera propozycję, by w regionach objętych działaniami konwergencji przeznaczyć określoną część środków na wspieranie partnerów społecznych w realizacji strategii zatrudnienia UE.
4.8 EKES przyjmuje z zadowoleniem fakt, że państwa członkowskie i urzędy administracji danego programu operacyjnego powinny odpowiednio konsultować się z organizacjami pozarządowymi podczas planowania, realizacji i monitorowania wsparcia ze środków EFS. Uważa, że niezbędne jest wyjaśnienie w artykule 5 ust. 2 projektu rozporządzenia, że konsultacje powinny odbywać się na szczeblu centralnym i regionalnym. EKES wyraża poza tym swoje zadowolenie, że obok partnerów społecznych również organizacjom pozarządowym zostanie umożliwiony dostęp do działań objętych finansowaniem. W ramach przewidzianego partnerstwa należy uwzględnić również znaczenie dla polityki rynku pracy podmiotów nonprofit wykonujących usługi socjalne. W tym duchu EKES zaleca silniejsze włączenie ich do procesów planowania, realizacji i monitorowania wsparcia z EFS.
4.9 EKES zaleca wykorzystywanie pomocy technicznej EFS w większym stopniu na finansowanie działań wszystkich podmiotów pozarządowych w zakresie edukacji, szkolenia i informowania, które przyczyniają się do realizacji celów EFS.
Bruksela, 9 marca 2005 r.
|
Przewodnicząca |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Anne-Marie SIGMUND |
______
(1) patrz strona Komisji Europejskiej (zatrudnienie i sprawy socjalne)
