Rozmowa z prof. dr hab. Zbigniewem Kmieciakiem z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego.
Jakie rozwiązanie uznaje pan za największy sukces we wprowadzeniu zasad dobrej administracji w kodeksie postępowania administracyjnego?
Sama zmiana modelu postępowania i próba przełamania pewnych stereotypów kształtowanych przez wiele lat jest już sukcesem. Więcej na ten temat będzie można powiedzieć, kiedy sądy zaczną orzekać i administracja zgromadzi doświadczenie, a doktryna wypracuje swoje stanowisko. Nowe rozwiązania obowiązują dopiero od czerwca 2017 r.
Jakie są pierwsze reakcje urzędników?
Bardzo zróżnicowane. Na pewno ta głęboka reforma jest wyzwaniem dla administracji; trzeba dokonać szeregu zmian nie tylko organizacyjnych, ale i zmian w mentalności urzędników.
Chodzi o większą otwartość na petenta?
Urzędnicy przyzwyczaili się do pewnego schematu działania, co jest zrozumiałe, gdyż postępowanie administracyjne musi się charakteryzować formalizmem. Jednakże każdą sprawę trzeba widzieć w sposób indywidualny. Ważna jest elastyczność działania. Te zmiany, które zostały wprowadzone umożliwiają bardziej elastyczne podejście do sprawy przez urzędnika. Oznacza to, że urzędnik nie może tak kurczowo trzymać się dotychczas wypracowanych schematów. Chodzi o zerwanie z pewną rutyną urzędniczą.
Urzędnicy boją się odpowiedzialności!
Trzeba umieć rozróżnić świadomą, dojrzałą odpowiedzialność wynikającą z wiedzy o przedmiocie od trzymania się ściśle „instrukcji” działania, które powstały wiele lat temu. Teraz niezbędna jest większa otwartość, np. korzystanie z form mediacji. Mediacja to jest tryb postępowania wkomponowany w kpa, który charakteryzuje się znacznie mniejszym sformalizowaniem niż postępowanie standardowe. Tu są większe możliwości wypracowania zgodnego stanowiska. Formuła ta sprzyja również układaniu właściwych relacji pomiędzy jednostką a urzędnikiem.
Niepowodzenie mediacji w postępowaniu sądowo-administracyjnym często było tłumaczone, tym, że sądy w I instancji działają szybko, a mediacja może się przedłużać...
Do przeprowadzania mediacji do tej pory umocowany był sędzia albo referendarz, co nie jest dobrym rozwiązaniem. Istotą mediacji jest to, że prowadzi ją podmiot trzeci, neutralny w stosunku do stron sporu. Sędzia i referendarz utożsamiani są z sądem i może być tak, że po fiasku mediacji, sprawę przejmuje ten sam sąd. Chodzi o to, by mediatora wyprowadzić poza sąd. Po zmianie w k.p.a. - mediatorem jest osoba trzecia, nie urzędnik ani pracownik organu, lecz neutralny podmiot trzeci.
Pamiętajmy, że wprowadzenie mediacji na etapie postępowania administracyjnego pozwala zażegnać konflikt w zarodku. Gdy sprawa trafia do sądu, często już jest za późno na szukanie porozumienia.
Jakie sprawy nadają się najbardziej doi mediacji?
Na przykład spory sąsiedzkie z zakresu prawa budowlanego. Mamy inwestora i jego sąsiadów, którzy pozostają w konflikcie. Mediacja nadaje się do tego, aby ułożyć właściwe stosunki nie tylko pomiędzy władzą publiczna, ale także między stroną postępowania a innymi podmiotami.
Jak widać mediacja dotyczyć może relacji: jednostka-organ oraz jednostka – inne podmioty niż organ administracji.
Czy możliwa jest mediacja podatkowa?
Wielu sądzi, że to jest niemożliwe. Ja jestem przeciwnego zdania, np. możliwa jest mediacja w sprawach stosowania ulg podatkowych. Ale na razie mediacja nie obejmuje tej sfery, nie weszła do Ordynacji podatkowej.
W nowym kpa korzystniej dla petenta ukształtowano terminy?
Istotną zmianą jest regulacja, która zakłada, że gdy upłynie termin do załatwienia sprawy przepis szczególny pozwala na załatwienie sprawy w sposób milczący, co łączy się z wejściem do obrotu pozytywnej decyzji. Przykładowo mija termin miesięczny przewidziany do załatwienia sprawy, co automatycznie powoduje skutek prawny w postaci milczącej zgody. Eliminowane jest w ten sposób zjawisko bezczynności organu (zwłoki w załatwieniu sprawy).
Nie w każdej sprawie można zastosować milcząca zgodę?
Tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Takich przepisów jest wiele, np. w prawie budowlanym, w przepisach o radcach prawnych. Brak decyzji pozwala przyjąć fikcję prawną, zakładającą zgodę, która jest korzystna dla jednostki, ale to musi wyraźnie wynikać z przepisu szczególnego, pozakodeksowego. Określone kategorie spraw będą przypisane do tego trybu i – jak można przypuszczać – ich lista będzie sukcesywnie rozszerzana.
Tej reguły nie można zastosować np. do żądania informacji publicznej, bo wniosek wymaga aktywności organu.
Charakter problemu wyklucza z góry tę formę załatwienia sprawy. Tu trzeba udzielić informacji.
Jak przeciwdziałać lekceważeniu petenta?
Zgodnie z kpa w wypadku zwłoki przysługuje ponaglenie do organu wyższego stopnia. To otwiera drogę do wniesienia skargi do sądu.
W których państwach obowiązują podobne regulacje?
Takich radykalnych zmian dokonano m. in. w państwach sukcesji habsburskiej, takich jak Czechy, Węgry, Serbia czy Chorwacja. Przeprowadzono tam oczywiście zakrojone na szeroką skalę szkolenia urzędników. W systemach tych – co warto dodać – wprowadzono instytucję umowy administracyjnej, której u nas ciągle nie ma. Stosowny projekt został przygotowany, jednak na etapie prac legislacyjnych odstąpiono od jego realizacji.
Dlaczego?
Bano się korupcji. To były niesłuszne obawy, gdyż korzystanie z umowy administracyjnej zapewnia pełną transparentność działań.
Rozmawiała: Katarzyna Żaczkiewicz-Zborska
Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska organizuje 6 grudnia br. konterencję poświęconą zmianom w procedurze administracyjnej. Wiecej>>