Na drodze ku praworządności Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar wykonuje bardzo szybkie i stanowcze kroki. W ogniu sporu politycznego podejmowane przezeń decyzje nie są łatwe. Po latach rządów demolujących zasadę państwa prawa mogą pojawić się uboczne skutki prowadzonych w dobrej wierze działań przywracających legalizm. Jednym z wywołujących kontrowersje wśród komentatorów życia publicznego działań Adama Bodnara jest stwierdzenie braku skuteczności powołania Dariusza Barskiego na stanowisko Prokuratora Krajowego. Przypomnijmy, że zgodnie z wprowadzonym przez uprzednio rządzących prawem premier nie mógłby odwołać Dariusza Barskiego z tej funkcji na wniosek prokuratora generalnego bez pisemnej zgody prezydenta (art. 14 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1360). Pojawiają się w przestrzeni publicznej tezy o grożącym prokuraturze chaosie. Przyjrzyjmy się, czy – a jeśli tak, to na ile – niebezpieczne mogą dla instytucji prokuratury i wymiaru sprawiedliwości okazać się konsekwencje twierdzenia Adama Bodnara co do statusu Dariusza Barskiego.
Teza Ministra Sprawiedliwości brzmi: Dariusz Barski nie został skutecznie powołany na stanowisko Prokuratora Krajowego, gdyż jego przywrócenie do służby czynnej dokonane zostało bez podstawy prawnej, co oznacza, że nadal pozostaje on w stanie spoczynku. Rzecz jednak w tym, że przez długi czas Dariusz Barski za Prokuratora Krajowego uchodził. Wydawał własne rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, zwłaszcza w dużych i złożonych śledztwach. Podejmował decyzje kadrowe w odniesieniu do licznych prokuratorów, w tym decydował o ich awansach. Uczestniczył w procedurach skutkujących zarządzeniem kontroli operacyjnych. W tych co najmniej obszarach mogą ujawnić się konsekwencje przyjęcia bezskuteczności objęcia funkcji Prokuratora Krajowego przez Dariusza Barskiego.
Nieistniejące rozstrzygnięcia procesowe
Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia procesowe wydawane samodzielnie przez Dariusza Barskiego jako prokuratora krajowego muszą być uznane za nieistniejące. Mowa tu m.in. o postanowieniach o przedłużeniu śledztwa, których Prokurator Krajowy wydaje dość dużo. Pojawiły się tezy, że skoro postanowień nigdy nie było, to i śledztwa de iure nie toczą się. Tym samym bezskuteczne są wszystkie czynności przeprowadzone w czasie przekraczającym termin zakończenia śledztwa. Niektórzy wskazują nawet na konieczność umorzenia postępowań w braku postanowień o przedłużeniu ich trwania.
Zobacz również: Obrońcy mogą podważać decyzje prokuratora krajowego >>
Wydaje się jednak, że skutki nieistnienia postanowienia o przedłużeniu śledztwa nie są aż tak doniosłe. W doktrynie prawa karnego od lat podnosi się, że termin zakończenia śledztwa (obecnie określony w art. 310 par. 1 k.p.k.) ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie nie powoduje bezskuteczności czynności, wykonanych po jego upływie (S. Waltoś, Model postępowania przygotowawczego na tle prawnoporównawczym, Warszawa 1968, s. 237; I. Nowikowski, Terminy w kodeksie postępowania karnego, Lublin 1988, s. 65; M. Kurowski [w:] Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany, red. D. Świecki, LEX/el. 2023, art. 310; Z. Brodzisz w: J. Skorupka (red.), Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Wyd. 6, Warszawa 2023, art. 310). Nie ma również konieczności umorzenia postępowania w takiej sytuacji, gdyż ustawa nie przewiduje konstrukcji umorzenia postępowania z uwagi na przekroczenie terminów jego trwania (J. Grajewski [w:] J. Grajewski, L. Paprzycki, S. Steinborn, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1, 2015, komentarz do art. 310).
Na marginesie warto zwrócić uwagę na rzecz nienależącą do sfery rozstrzygnięć prokuratorskich, lecz nadal pozostających w zakresie samodzielnej kompetencji prokuratora. Gdyby Dariusz Barski podpisał jakikolwiek wniosek o zastosowanie lub przedłużenie stosowania tymczasowego aresztowania, ze względu na skargowy charakter incydentalnego postępowania w przedmiocie stosowania najsurowszego środka zapobiegawczego w postępowaniu przygotowawczym, należałoby uznać, że taki wniosek nigdy nie został złożony, a orzeczenie sądu uwzględniające taki wadliwy wniosek naruszałoby zasadę skargowości. Wydaje się jednak, choć wymaga to weryfikacji, że Dariusz Barski osobiście wniosków aresztowych nie podpisywał.
Decyzje kadrowe dotyczące prokuratorów
W odniesieniu do kwestii decyzji kadrowych dotyczących prokuratorów, w tym decyzji o ich awansach, problem dotyczy nie tylko okresu od 29 września 2023 r., kiedy to wszedł w życie znowelizowany art. 15 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1360). Przypomnijmy, że w treści par. 1, 2 i 3 tego artykułu w miejsce „Prokuratora Generalnego” pojawił się „Prokurator Krajowy”. I tak obecnie w myśl art. 15 par. 1 ustawy Prawo o prokuraturze: prokuratora regionalnego, okręgowego i rejonowego powołuje, po przedstawieniu kandydatury właściwemu zgromadzeniu prokuratorów, i odwołuje Prokurator Krajowy. Przed 29 września 2023 r. czynił to Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego. To, że do kompetencji Prokuratora Generalnego należało składanie wniosku tego rodzaju sprawia, iż mówimy o zakresie czasowym sięgającym wstecz dalej niż do 29 września ubiegłego roku. Tym bardziej, że w niemal niezmienionym kształcie od samego początku obowiązywania ustawy Prawo o prokuraturze art. 15 par. 4 tej ustawy przewiduje, że do pełnienia pozostałych funkcji w prokuraturze prokuratorów powołuje i odwołuje z tych funkcji Prokurator Krajowy lub upoważnieni przez niego kierownicy jednostek organizacyjnych prokuratury.
Zobacz również: PK nie cofnie delegacji prokuratorów - polecenie ani wiążące, ani praktyczne >>
Problematyczne awanse prokuratorów
Bezskuteczność powołania Dariusza Barskiego na Prokuratora Krajowego automatycznie przesądza o nieistnieniu awansów wielu prokuratorów. Wszelkie złożone przezeń wnioski awansowe należy uznać za niebyłe, podobnie jak samodzielne powołania do pełnienia funkcji w prokuraturze. Z tym nieporządkiem Prokurator Generalny będzie musiał się zmierzyć. W przypadku realizacji skrajnie pesymistycznego scenariusza może dojść do paraliżu prokuratury. Wydaje się, że prokuratorzy mogą przede wszystkim obawiać się, że ich dalsza aktywność w sytuacji zakwestionowania ich statusu wewnątrz organizacji prokuratury może zostać zakwalifikowana jako przekroczenie uprawnień, względnie niedopełnienie obowiązków, stanowiące działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego (art. 231 k.k.). W przestrzeni publicznej pojawiło się wręcz pojęcie „neo-prokuratora”. Niepewność prokuratorów pełniących służbę należy jak najszybciej usunąć.
Nie powinno ulegać wątpliwości, że podejmowane przez prokuratorów czynności w ramach prowadzonych przez nich postępowań przygotowawczych są skuteczne i mieszczą się w zakresie ich kompetencji jako prokuratorów właśnie. Przyjrzyjmy się przepisom kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z art. 45 par. 1 k.p.k.: oskarżycielem publicznym przed wszystkimi sądami jest prokurator. Z kolei w myśl art. 311 par. 1 k.p.k.: śledztwo prowadzi prokurator. Wystarczy posiadać status prokuratora, by mieć przewidziane prawem kompetencje do wykonywania czynności w postępowaniu przygotowawczym i być oskarżycielem publicznym. A nikt nie twierdzi przecież, że awansowani przy udziale Dariusza Barskiego prokuratorzy nie mają statusu prokuratora.
W uzupełnieniu powyższego zauważmy, że Prokuratura jest ukształtowana zgodnie z zasadą jednolitości lub inaczej niepodzielności, co oznacza, że czynności poszczególnych prokuratorów są w istocie czynnościami całej prokuratury. Mogą zachodzić przy tym dowolne zmiany prokuratorów w trakcie postępowania i nie ma to wpływu na ciągłość czynności procesowych (indyferencja). Ograniczeniem zarówno dla Prokuratora Generalnego, jak i dla prokuratorów przełożonych są oczywiście sytuacje, gdy ustawa wprost zastrzega daną czynność konwencjonalną wyłącznie do właściwości prokuratora pełniącego określoną funkcję. Aktualny jest zatem w dalszym ciągu pogląd Mariana Cieślaka, zgodnie z którym wyróżnienie poszczególnych jednostek prokuratury (obecnie Prokuratura Generalna, Krajowa, prokuratury regionalne, okręgowe i rejonowe) ma cel wyłącznie organizacyjny, wręcz techniczny, dzięki czemu możliwe jest wykonywanie jej ustawowych zadań (zob. M. Cieślak, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Warszawa 1984, s. 232-233). Wskazuje się wręcz, że podział czynności w prokuraturze jest co do zasady sprawą wewnętrzną prokuratury (zob. C. Kulesza w: P. Kruszyński (red.), Wykład prawa karnego procesowego, Białystok 1998, s. 154-155; zob. też P. Wiliński (red.), Polski proces karny, Warszawa 2022, s. 106). Każdy prokurator przy tym, wykonując zleconą mu czynność, równocześnie reprezentuje prokuraturę jako całość i obciąża skutkami swojego działania całą prokuraturę (zob. S. Waltoś, Zasada substytucji w ustroju prokuratury w: Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci prof. W. Woltera, Warszawa 1959, s. 210-211). Jeśliby nawet prokurator oświadczył, że czynność dokonana przez prokuratora będącego jego podwładnym została przeprowadzona wbrew jego woli, nie powodowałoby to wadliwości owej czynności (zob. C. Kulesza, Wykład…, s. 155).
Status prokuratora ma znaczenie
Czynności wykonywane w ramach toczących się postępowań przygotowawczych przez prokuratorów awansowanych na wniosek lub samodzielnie przez Dariusza Barskiego jako prokuratora krajowego są skuteczne i mieszczą się w kompetencjach prokuratorskich. Liczy się bowiem status prokuratora, a nie podział czynności w ramach wewnętrznej struktury instytucji prokuratury.
Wnioski o wyłączenie prokuratorów wadliwie awansowanych oczywiście mogą się pojawić, bo ukute w ostatnich dniach pojęcie „neo-prokuratora” może przywodzić na myśl analogiczne zastrzeżenia, które były wysuwane przeciwko „neo-sędziom”. Wydaje się jednak, że w sporadycznych jedynie przypadkach będzie można mówić o uzasadnionych wątpliwościach co do bezstronności takiego prokuratora w konkretnej sprawie. Miałoby to miejsce np. w sytuacji, gdyby Dariusz Barski wpływał na kierunek lub przebieg określonego postępowania przygotowawczego, a prowadzący je prokurator – awansowany przy udziale Barskiego – obecnie kwestionowałby bezskuteczność powołania tego ostatniego na stanowisko Prokuratora Krajowego i upierał się przy skuteczności swojego awansu. Można by wówczas argumentować, że jego przywiązanie do wytycznych i poleceń osoby, która nie mogła ich legalnie i skutecznie wydawać, jest tak duże, iż zagraża to bezstronności prokuratora. Chaos w prokuraturze związany z wnioskami o wyłączenie prokuratorów od udziału w sprawie może wynikać z ich znacznej liczby, ale przy właściwej organizacji wewnętrznej prokuratury ryzyko to zostanie zniwelowane. O wyłączeniu prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze oraz oskarżyciela publicznego orzeka bowiem prokurator nadzorujący postępowanie lub bezpośrednio przełożony (art. 48 par. 1 k.p.k.) Zresztą, nawet czynności dokonane przez osobę podlegającą wyłączeniu, zanim ono nastąpiło, nie są z tej przyczyny bezskuteczne, choć można domagać się ich powtórzenia (art. 48 par. 2 k.p.k.).
Bezskuteczność powołania Dariusza Barskiego na stanowisko Prokuratora Krajowego powodować może natomiast poważniejsze komplikacje w zakresie zarządzonych przy jego udziale kontroli operacyjnych, co ma znaczenie przy przestępstwach korupcyjnych, narkotykowych, gospodarczych, czy w ogólności w sprawach przestępczości zorganizowanej. Problem ten dotyczy jednak okresu od 14 grudnia 2023 r., gdyż tego dnia weszły w życie przepisy nowelizujące ustawę z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1360) oraz ustawę z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 171). Od tego czasu, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o Policji zarządzenie kontroli operacyjnej następuje w drodze postanowienia sądu okręgowego wydanego na pisemny wniosek Komendanta Głównego Policji, Komendanta CBŚP, Komendanta BSWP albo Komendanta CBZC, złożony po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Krajowego, a nie jak to było wcześniej – Prokuratora Generalnego. Pisemna zgoda Prokuratora Krajowego jest też wymagana w przypadku zarządzenia kontroli operacyjnych w przypadkach niecierpiących zwłoki (art. 19 ust. 3 ustawy o Policji).
W konsekwencji uczestnictwo Dariusza Barskiego w procedurach skutkujących zarządzeniem kontroli operacyjnych stanowić może podstawę do procesowego kwestionowania legalności takich kontroli, przy czym kwestię tę każdorazowo rozstrzygnąć będzie musiał sąd orzekający w sprawie. Możliwość zalegalizowania dowodów uzyskanych w wyniku kontroli operacyjnych zarządzonych z naruszeniem prawa przewiduje art. 168a k.p.k., który zarówno autorzy niniejszego artykułu, jak i wielu innych przedstawicieli środowisk prawniczych, oceniają jako niezgodny z Konstytucją RP oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka. Niemniej jednak z racji tego, że przepis ten nadal funkcjonuje w polskim porządku prawnym, rozstrzyganie w kwestii dopuszczalności wykorzystania dowodów uzyskanych w toku kontroli operacyjnych zarządzonych przy udziale Dariusza Barskiego będzie wymagało od sądów zajęcia stanowiska również w kwestii zakresu zastosowania art. 168a k.p.k. jako podstawy do wprowadzenia nielegalnie uzyskanego dowodu do procesu.
Należało spodziewać się przemijających perturbacji przy działaniach mających na celu naprawę państwa. Wydaje się, że po tak długim czasie systemowego niszczenia prawa przez poprzednio rządzących, jest to cena, jaką może przyjść nam zapłacić za przywrócenie zasad. Gdzie drwa rąbią, tam wióry lecą. Ale tym razem chyba są to wióry mniejsze aniżeli niektórzy skłonni są przypuszczać.
dr Michał Zacharski, adwokat, partner w kancelarii Zacharski Rudol
Aleksandra Adamiak, adwokat, partner w kancelarii Zacharski Rudol
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.