Wydane 2 sierpnia postanowienie SN zawieszające niektóre przepisy nowej ustawy o Sądzie Najwyższym z 8 grudnia 2017 r.  zostało niesłusznie nazwane w mediach opcją atomową zastosowaną przez Sąd Najwyższy przeciwko władzy. W rzeczywistości SN zastosował rozwiązanie znane w prawie wspólnotowym od kilkudziesięciu lat jako niezbędny środek ochrony prawa unijnego w razie kolizji z prawem krajowym. 

Czytaj: Sąd Najwyższy pyta Trybunał UE i zawiesza stosowanie niektórych przepisów ustawy o SN >>

Skutków zasady pierwszeństwa stosowania prawa EU doświadczyły takie kraje jak Niemcy, Włochy, Holandia, Luksemburg, Austria, Wlk. Brytania, Portugalia itd. Jeżeli przyjąć, że prawo polskie nie zezwala SN na zawieszenie przepisów ustawy krajowej do chwili rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości UE jej zgodności z prawem UE, wtedy SN miałby obowiązek odmówić zastosowania przepisów nowej ustawy o SN, co do których powziął wątpliwość co do ich zgodności z prawem UE, a więc zastosować środek znacznie dalej idący od oddania sprawy do rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości UE.

Czytaj:  Unijny trybunał szybko odpowie na pytania polskiego SN>>

Twarde prawo UE, ale prawo

Wśród paremii zdobiących kolumny budynku SN czytamy Qui non facit quod facere debet, videtur facere adversus ea, quia non facit” („Jeżeli ktoś nie czyni tego co czynić powinien, uważa się, że czyni przeciwnie, ponieważ nie czyni”).
Analiza postanowienia SN, wymaga ustalenia nie tylko tego czy SN mógł zawiesić przepisy ustawy, ale także czy mógł tego nie zrobić. Istota problemu przed jakim stanął SN dotyczyła tego czy w sprawie zawisłej przed SN mogą orzekać wyznaczeni do składu orzekającego sędziowie, którzy ukończyli 65 lat, a więc zgodnie z nową ustawą o SN osiągnęli wiek emerytalny.
SN powziął wątpliwość, czy przyjęte rozwiązanie ustawowe wobec sędziów, którzy zostali powołani w skład SN w stanie prawnym, w którym wiek emerytalny wynosił 70 lat, nie prowadzi do sprzecznego z prawem UE naruszenia zasady niezależności sądów i niezawisłości sądów jako zasad prawa unijnego oraz unijnego zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, a de facto zasady nieusuwalności sędziego z urzędu.
Kluczowy jest tu art. 267 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, że w przypadku, gdy sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu wedle prawa wewnętrznego ma wątpliwość dotyczącą zgodności przepisu ustawy krajowej z prawem UE, ma obowiązek wnieść sprawę do Trybunału. Jeżeli SN powziął wątpliwość co do zgodności z prawem UE wybranych przepisów nowej ustawy o SN, a przecież ma do tego prawo, to nie miał wyjścia innego niż zadanie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości UE. Trybunał jest organem właściwym zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatów oraz ważności i wykładni aktów przyjętych przez UE.

Podpisując Traktat o funkcjonowaniu UE Polska wyraziła zgodę, aby Traktat ten organizował funkcjonowanie Unii i określał dziedziny, granice i warunki wykonywanie jej kompetencji oraz zobowiązała się, że Traktat o funkcjonowaniu UE i Traktat o UE są traktatami stanowiącymi podstawę Unii (art. 1). Kluczowy jest tu także art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym „Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki […] dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii” oraz że „Państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania „…” środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”.

Tak już jest od blisko 60 lat …

Sąd Najwyższy jest bezwzględnie związany zasadą pierwszeństwa prawa UE w krajowym porządku prawnym. Jest to zasada przewijająca się w orzecznictwie ETS od lat 60-tych XX wieku. Próbowało ją bezskutecznie zwalczać wiele państw członkowskich. Szczegółową analizę tej zasady w krajowych porządkach prawnych i wynikające stąd skutki prawne dla państwa członkowskiego na podstawie orzecznictwa ETS za okres 1963-2005 przeprowadził Zespół Orzecznictwa i Studiów Trybunału Konstytucyjnego w listopadzie 2005 r. Nie sposób zatem przyjąć, iż zasada ta i związane z nią skutki są nieznane prawu polskiemu.  Ma ona podstawę w art. 91 Konstytucji, z którego wynika, że ratyfikowana umowa międzynarodowa jest częścią polskiego porządku prawnego; ma pierwszeństwo stosowania przed ustawą w razie konfliktu ustawy z umową międzynarodową oraz „Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. W tym kontekście należy też odczytywać art. 9 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”). Jeżeli przypomnimy zasadę legalizmu z art. 7 Konstytucji  („Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”), a więc są związane prawem (prymat rządów prawa nad rządami ludzi), to prowadzi to do wniosku, iż SN w analizowanej sprawie nie mógł nie zadać pytania do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Początek wypowiedzi staje się zrozumiały w kontekście jej zakończenia

Wobec SN formułowany jest zarzut, iż zawieszając wybrane przepisy ustawy o SN, naruszył art. 83 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma obowiązek przestrzegać prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Złamanie prawa ma polegać na tym, że Konstytucja żadnemu z organów nie przyznaje kompetencji do zawieszenia przepisów prawa ze skutkiem wobec innych organów. Poszukajmy odpowiedzi na kolumnach budynku SN. Otóż znajdziemy tam paremię „Incivile est nisi tota lege perspecta una aliqua particula eius proposita iudicare vel respondere” („Nieprawidłowe jest wydawanie wyroku lub opinii prawnej bez uwzględnienia całości ustawy, na podstawie jednego jej fragmentu”). Twórca tej paremii, rzymski prawnik Celsus widział konieczność dokonywania celowościowej i systemowej wykładni ustaw uwzględniającej nie tylko przepisy bezpośrednio regulujące dany problem, ale również sens i cel regulacji ustawowej traktowanej jako integralna całość. Wypowiedź Celsusa była przez średniowiecznych glosatorów rozumiana jako nakaz kompleksowej interpretacji wszystkich przepisów powiązanych treścią także wówczas, gdy pochodzą z kilku różnych ustaw. Glosatorzy twierdzili, że początek wypowiedzi staje się zrozumiały w kontekście jej zakończenia. Nie można dokonywać wykładni art. 83 Konstytucji w oderwaniu od przywoływanych wyżej art. 91, art. 9 i art. 7 Konstytucji w związku z art. 267 i art. 4 Traktatów.

Co nakazuje ETS od dawien dawna?

Ramy postępowania SN zakreśla utrwalone orzecznictwo ETS. Tytułem przykładu przypomnę wyroki sprzed kilkudziesięciu lat, których tezy są kontynuowane współcześnie.
W wyroku z 5 marca 1964 r. (sprawa 26/62) czytamy, że „1. Wspólnota stanowi porządek prawnomiędzynarodowy, na rzecz którego państwa członkowskie ograniczyły w określonym zakresie swoje suwerenne prawa. Podmiotami tego porządku prawnego są zarówno państwa członkowskie, jak i ich obywatele” oraz że „Art. 25 [12] TWE zawiera wyraźny i bezwarunkowy zakaz, którego przestrzeganie nie jest uzależnione od przyjęcia przez państwa członkowskie jakiejkolwiek regulacji prawnej stanowiącej jego implementację. W konsekwencji przepis ten jest bezpośrednio skuteczny i kreuje prawa podmiotowe, które powinny być chronione przez sądy narodowe”. Jest to to fundamentalny wyrok, bo już w 1963 r. nakazywał sądom krajowym chronić przestrzeganie przez państwa członkowskie norm unijnych.

W wyroku z 15 lipca 1964 r. (sprawa 6/64) ETS orzekł, że „Poprzez włączenie do wspólnotowego porządku prawnego wynikających z Traktatu praw i obowiązków, dotychczas unormowanych w prawie krajowym, państwa członkowskie trwale ograniczyły swoje suwerenne prawa i w konsekwencji nie mogą ustanawiać regulacji sprzecznych z istotą Wspólnoty.” oraz że „Stosowanie prawa wynikającego z Traktatu nie może  być wyłączone przez przepisy krajowe, gdyż naruszałoby to wspólnotowy charakter tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty”. Tezy te zostały powtórzone i rozwinięte m. in. w wyrokach z 17.12. 1970 r. (sprawa 11/70); z 9.03. 1978 r. (sprawa 106/77); z 27.06. 1991 r. (sprawa C-348/89); z 2.07. 1996 r. (sprawa C-473/93); z 22.10. 1998 r. (sprawy połączone C-10/97 do C-22/97).

Czy polskie prawo rzeczywiście nie zna instytucji zawieszenia jego przepisów?

Należy przypomnieć, że prawo unijne jest częścią polskiego porządku prawnego, a treść prawa unijnego kształtuje w drodze wykładni Trybunał Sprawiedliwości UE. Taką konstrukcję przyjęły w Traktatach państwa członkowskie, w tym Polska, a więc „chcącemu nie dzieje się krzywda”.

W wyroku z 17 grudnia 1970 r. (sprawa 11/70) ETS orzekł, iż „Odwołanie się do zasad i koncepcji prawa krajowego w celu oceny ważności środków przyjętych przez instytucje Wspólnoty miałoby niekorzystny wpływ na jednolitość i skuteczność prawa wspólnotowego. Ważność takich środków może być oceniana wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego”.

Podobnie obowiązek ochrony przez sąd krajowy prawa wspólnotowego powtórzył ETS w wyroku z 9 marca 1978 r. (sprawa 106/77) podkreślając, że „Sąd krajowy, który stosuje prawo wspólnotowe, ma obowiązek zapewnić jego pełną skuteczność, a gdy jest to konieczne – odmówić zastosowania przepisów krajowych niezgodnych z prawem wspólnotowym nawet wówczas, gdy zostały przyjęte później niż akt prawa wspólnotowego” oraz że „Nie do pogodzenia z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego byłyby przepisy krajowe, jak również praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, które prowadziłyby do zmniejszenia skuteczności prawa wspólnotowego, pozbawiając sąd krajowy orzekający w sprawie i stosujący prawo wspólnotowe możliwości uczynienia wszystkiego, co konieczne, aby uchylić stosowanie prawa krajowego stojącego na przeszkodzie (nawet tymczasowo) pełnej skuteczności norm wspólnotowych)”. Sąd krajowy jest więc zobowiązany do zapewnienia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego przez niezastosowanie przepisów prawa krajowego niezgodnych z prawem wspólnotowym, bez konieczności wnoszenia o (albo oczekiwania na) wyeliminowanie z porządku prawnego tych przepisów. 

Rozwinięciem wyroku ETS z 9 marca 1978 r. (sprawa 106/77) był wyrok ETS z 19 czerwca 1990 (C-213/89), w którym czytamy, że „Pełna skuteczność prawa wspólnotowego wymaga, aby w przypadku sądowego sporu o istnienie prawa podmiotowego chronionego przez prawo wspólnotowe istniała możliwość wydania zabezpieczenia tymczasowego. Jeżeli sprzeciwiają się temu przepisy prawa krajowego sąd, który uznaje za zasadne orzeczenie takiego zabezpieczenia, musi odmówić ich zastosowania”.  Wynika stąd, że jeżeli nawet zgodzić się z poglądem, iż SN nie mógł zgodnie z prawem polskim wydać postanowienia o zabezpieczeniu zawieszającego stosowanie wybranych przepisów ustawy o SN, to konsekwencją tego poglądu byłby spoczywający na SN obowiązek odmowy zastosowania tych przepisów, a więc zastosowania środka nieporównywalnie dalej idącego.

Dodajmy, że w wyroku z 13 marca 2007 r. (sprawa C-432/05) Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że zasadę skutecznej ochrony sądowej należy interpretować w ten sposób, że wymaga ona istnienia w porządku prawnym państwa członkowskiego możliwości skorzystania ze środków tymczasowych polegających na zawieszeniu stosowania przepisów krajowych do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem wspólnotowym. W polskim porządku prawnym takim przepisem jest art. 755 par. 1 kpc („Jeżeli przedmiotem zabezpieczenia nie jest roszczenie pieniężne, sąd udziela zabezpieczenia w taki sposób, jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni […]”).

Roma locuta, causa finita

Co do oceny kwestionowania skuteczności postanowienia SN przez osoby i organy, które się z nim nie zgadzają, to powróćmy do lektury kolumn budynku SN. Na jednej z nich czytamy, że „Rozstrzygnięcie sądowe przyjmuje się za prawdziwe” („Res iudicata pro veritate accipitur”). Jako ciekawostkę dodam, że w starożytnym Rzymie reguła ta wyłączała możliwość kwestionowania statusu osoby, która dysponowała prawomocnym orzeczeniem sądowym uznającym ją za wolno urodzoną, choćby nawet istniały dowody na to, że w rzeczywistości jest ona wyzwoleńcem. Rozciągała ona moc wyroku zapadłego w procesie o status, na osoby nie będące stronami postępowania. Współcześnie także obowiązuje wobec orzeczenia sądowego zasada „Roma locuta, causa finita”, a spór co do oceny trafności wydanego orzeczenia, oczywiście może i powinien się toczyć.

Warto czytać co jest napisane na kolumnach budynku SN.

-----------------------------------------------------------------------------------------
* Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu.