a także mając na uwadze, co następuje:(1) W dniu 24 listopada 2021 r. na podstawie art. 6 ust. 4 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 Komisja przesłała Węgrom wezwanie do udzielenia informacji, na które władze węgierskie odpowiedziały w dniu 27 stycznia 2022 r.
(2) W dniu 27 kwietnia 2022 r. Komisja przesłała Węgrom pisemne powiadomienie na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 (zwane dalej "powiadomieniem"). W powiadomieniu tym Komisja wyraziła swoje obawy i przedstawiła swoje ustalenia dotyczące szeregu problemów związanych z systemem zamówień publicznych na Węgrzech, w tym:
a) systemowych nieprawidłowości, uchybień i niedociągnięć w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego;
b) wysokiego odsetka przetargów z jedną ofertą oraz niskiej intensywności konkurencji w postępowaniach o udzielenie zamówienia;
c) problemów związanych ze stosowaniem umów ramowych;
d) wykrywania konfliktów interesów, zapobiegania im i ich eliminowania; oraz
e) problemów związanych z trustami interesu publicznego.
(3) Problemy te i ich powtarzalność pokazują systemową niezdolność, zaniechanie lub brak woli ze strony władz węgierskich, jeżeli chodzi o zapobieganie decyzjom, które naruszają mające zastosowanie przepisy w dziedzinie zamówień publicznych oraz konfliktów interesów, a zatem także jeżeli chodzi o podejmowanie właściwych działań przeciwdziałających ryzyku korupcji. Problemy te stanowią naruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności zasad pewności prawa i zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, oraz budzą obawy dotyczące podziału władzy.
(4) W powiadomieniu Komisja określiła dodatkowe przyczyny i przedstawiła ustalenia dotyczące szeregu problemów związanych z prowadzeniem postępowań przygotowawczych i ściganiem oraz ramami antykorupcyjnymi, w tym ograniczeń w skutecznym prowadzeniu postępowań przygotowawczych i ściganiu w przypadkach domniemanej działalności przestępczej, jak również organizacji prokuratury oraz braku funkcjonujących i skutecznych w praktyce ram antykorupcyjnych. Problemy te stanowią naruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności zasad pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych oraz skutecznej ochrony sądowej.
(5) W powiadomieniu Komisja przedstawiła elementy faktyczne i konkretne przyczyny, na których oparła swoje ustalenia, oraz zwróciła się też do Węgier o przekazanie pewnych informacji i danych dotyczących tych elementów faktycznych i przyczyn. W powiadomieniu Komisja wyznaczyła władzom węgierskim termin dwóch miesięcy na przedstawienie uwag.
(6) W dniu 27 czerwca 2022 r. Węgry przekazały odpowiedź na to powiadomienie (zwaną dalej "pierwszą odpowiedzią"). W dniach 30 czerwca i 5 lipca 2022 r. Węgry przesłały dalsze informacje dla uzupełnienia pierwszej odpowiedzi. Ponadto w dniu 19 lipca 2022 r. Węgry przesłały dodatkowe pismo, w którym zaproponowały środki zaradcze mające stanowić odpowiedź na ustalenia przedstawione w powiadomieniu.
(7) Komisja oceniła uwagi przedłożone w pierwszej odpowiedzi i doszła do wniosku, że nie rozwiały one jej obaw ani nie uwzględniły ustaleń przedstawionych w powiadomieniu. Komisja uznała ponadto, że ani pierwsza odpowiedź ani dodatkowe pisma z dni 30 czerwca i 5 lipca 2022 r. nie zawierały adekwatnych środków zaradczych stanowiących odpowiednie zobowiązanie w kontekście rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092. Ze względu na późne przedłożenie pisma z dnia 19 lipca 2022 r. nie można go było uwzględnić w ocenie pierwszej odpowiedzi. Komisja wzięła jednak pod uwagę wszystkie istotne informacje zawarte w tym piśmie podczas kolejnych etapów procedury określonej w art. 6 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy z państwami członkowskimi.
(8) Zgodnie z art. 6 ust. 7 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 w dniu 20 lipca 2022 r. Komisja przesłała Węgrom pismo (zwane dalej "listem intencyjnym"), aby poinformować to państwo członkowskie o swojej ocenie przeprowadzonej na podstawie art. 6 ust. 6 tego rozporządzenia oraz o środkach, jakie Komisja planuje zaproponować Radzie do przyjęcia na podstawie art. 6 ust. 9 tego rozporządzenia, ze względu na brak zobowiązania ze strony Węgier do zastosowania adekwatnych środków zaradczych. W liście intencyjnym Komisja dała Węgrom możliwość przedłożenia uwag, w szczególności dotyczących proporcjonalności planowanych środków.
(9) Węgry przekazały odpowiedź na list intencyjny (zwaną dalej "drugą odpowiedzią") w dniu 22 sierpnia 2022 r., w której przedstawiły swoje uwagi na temat ustaleń Komisji, procedury oraz proporcjonalności środków, o których mowa w liście intencyjnym. Mimo zakwestionowania ustaleń Komisji Węgry zaproponowały pewne środki zaradcze mające wyeliminować obawy wyrażone przez Komisję. W dniu 13 września 2022 r. Węgry przesłały Komisji pismo, w którym zawarły wyjaśnienia i dalsze zobowiązania odnoszące się do zaproponowanych środków zaradczych. W opinii Węgier środki zaradcze, w tym dodatkowe zobowiązania zawarte w piśmie z dnia 13 września 2022 r., w pełni wyeliminowały obawy Komisji, a zatem Komisja nie powinna była proponować żadnych środków Radzie.
(10) Uznając, że spełnione zostały warunki zastosowania rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092, w dniu 18 września 2022 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący decyzji wykonawczej Rady w sprawie środków ochrony budżetu Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego na Węgrzech (zwany dalej "wnioskiem Komisji").
(11) Zgodnie z ustaleniami zawartymi we wniosku Komisji, po pierwsze, w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego na Węgrzech występują poważne systemowe nieprawidłowości, uchybienia i niedociągnięcia. Takie nieprawidłowości stwierdzono w wyniku kolejnych audytów przeprowadzonych przez służby Komisji dla obu okresów programowania 2007-2013 i 2014-2020. Wynikiem tych audytów były znaczne łączne kwoty korekt finansowych, a także szereg dochodzeń Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), które doprowadziły do wydania zaleceń finansowych dotyczących odzyskania znacznych kwot od Węgier. Z dostępnych danych wynika ponadto, że odsetek zamówień udzielonych w następstwie postępowań, w których uczestniczył tylko jeden oferent, był szczególnie wysoki; zamówienia przyznawano konkretnym przedsiębiorstwom, które stopniowo zdobywały duże udziały w rynku, jak również występowały poważne uchybienia w przyznawaniu umów ramowych. Istnieją też obawy co do stosowania przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych i konfliktu interesów w przypadku "trustów interesu publicznego" i podmiotów przez nie zarządzanych, a także co do braku przejrzystości w zarządzaniu funduszami przez te trusty. Problemy te i ich powtarzalność w czasie pokazują systemową niezdolność, zaniechanie lub brak woli ze strony władz węgierskich, jeżeli chodzi o zapobieganie decyzjom, które naruszają mające zastosowanie przepisy w dziedzinie udzielania zamówień publicznych oraz konfliktów interesów, a zatem także jeżeli chodzi o podejmowanie właściwych działań przeciwdziałających ryzyku korupcji. Problemy te stanowią naruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności zasad pewności prawa i zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, oraz budzą obawy dotyczące podziału władzy.
(12) Po drugie, występują dodatkowe problemy związane z ograniczeniami skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych i ścigania w przypadkach domniemanej działalności przestępczej, a także z organizacją prokuratury i brakiem funkcjonujących i skutecznych ram antykorupcyjnych. W szczególności brak jest skutecznych środków zaskarżenia przed niezależnym sądem w przypadku, gdy prokuratura podejmie decyzję o nieprowadzeniu postępowań przygotowawczych lub nieściganiu domniemanej korupcji, nadużyć i innych przestępstw naruszających interesy finansowe Unii, nie ma wymogu podania powodów przydzielania lub zmiany przydziału takich spraw, a także brak jest przepisów zapobiegających arbitralnym decyzjom w takich sprawach. Brak jest ponadto kompleksowej strategii antykorupcyjnej obejmującej najistotniejsze obszary zapobiegania korupcji; nie wykorzystuje się w pełni wszystkich narzędzi zapobiegawczych do pomocy w prowadzeniu postępowań przygotowawczych, zwłaszcza w sprawach o korupcję na wysokim szczeblu; ogólnie brak jest również skutecznego zapobiegania przestępstwom nadużycia finansowego i korupcji oraz ich zwalczania. Problemy te stanowią naruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności zasad pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych oraz skutecznej ochrony sądowej.
(13) W ocenie Komisji uwagi przekazane w odpowiedziach Węgier nie są adekwatne w stosunku do ustaleń przedstawionych w powiadomieniu i liście intencyjnym. W szczególności w odpowiedziach nie przedstawiono żadnych dowodów niedawnych usprawnień wprowadzonych przez Węgry w swoim systemie zamówień publicznych (w odniesieniu do przejrzystości, intensywności konkurencji i kontroli konfliktów interesów). Chociaż po audytach przeprowadzonych przez służby Komisji zaszły pewne zmiany w węgierskim systemie zamówień publicznych, nic nie wskazuje na to, by zmiany te wywarły wpływ na poziom konkurencji na węgierskim rynku. Dane, którymi dysponuje Komisja, wskazują nie tylko na wzrost koncentracji udzielanych zamówień publicznych, ale również na to, że podmioty węgierskiej partii rządzącej mają większe szanse na wygraną. Komisja zleciła przeprowadzenie badania, które dostarczyło statystyczną analizę empiryczną ponad 270 000 zamówień publicznych udzielonych na Węgrzech w latach 2005-2021. Wyniki tego badania znajdują potwierdzenie w ustaleniach analizy danych przetargowych dotyczących zamówień udzielonych niektórym przedsiębiorstwom zidentyfikowanym jako przedsiębiorstwa z powiązaniami politycznymi. Komisja zebrała ponadto zgłoszenia od mediów i zainteresowanych stron dotyczące sektora turystyki, komunikacji i sportu. Węgry nie przedstawiły żadnych dowodów na możliwość stosowania (ani na stosowanie w praktyce) przepisów dotyczących konfliktu interesów istotnych dla ochrony budżetu Unii w odniesieniu do trustów interesu publicznego.
(14) Stwierdzone nieprawidłowości, uchybienia i niedociągnięcia są szeroko rozpowszechnione i wzajemnie powiązane, co oznacza, że procedury inne niż te przewidziane w rozporządzeniu (UE, Euratom) 2020/2092 nie mogą bardziej skutecznie przeciwdziałać ryzyku dla budżetu Unii. Nawet jeśli możliwe jest zastosowanie pewnych środków dostępnych na podstawie przepisów sektorowych, takich jak audyty prowadzone przez służby Komisji oraz korekty finansowe dotyczące nieprawidłowości nieskorygowanych przez organy węgierskie, środki te na ogół odnoszą się do wydatków już zadeklarowanych Komisji, a utrzymywanie się uchybień przez wiele lat pokazuje, że korekty finansowe nie są wystarczające do ochrony interesów finansowych Unii przed ryzykiem występującym obecnie ani ryzykiem w przyszłości.
(15) Jeżeli chodzi o przestrzeganie i monitorowanie warunków podstawowych określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 2 , należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 5 tego rozporządzenia jedyną konsekwencją niespełnienia warunku podstawowego jest to, że Komisja nie zwróci danemu państwu członkowskiemu wydatków dotyczących operacji związanych z celem szczegółowym. Rozporządzenie (UE, Euratom) 2020/2092 przewiduje szerszy zakres możliwych środków ochrony budżetu Unii, w tym zawieszenie zatwierdzenia jednego programu lub większej liczby programów, jak również zawieszenie zobowiązań w ramach zarządzania dzielonego. Możliwe środki na podstawie rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 dotyczą także płatności zaliczkowych, czego nie przewiduje art. 15 rozporządzenia (UE) 2021/1060.
(16) Jeżeli chodzi o stosowanie przepisów dotyczących zamówień publicznych i ich interpretację, w motywie 17 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 wyjaśniono, że ustawodawstwo Unii, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, to przepisy finansowe i sektorowe. Postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie są oparte na akcie ustawodawczym, lecz bezpośrednio na art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ten przepis prawa pierwotnego nie może być uznany za "ustawodawstwo Unii" w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092.
(17) Art. 22 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 3 przewiduje, że przy wdrażaniu środków w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności państwa członkowskie podejmują wszelkie odpowiednie środki w celu ochrony interesów finansowych Unii. Aby zapewnić przestrzeganie art. 22 tego rozporządzenia, w dniu 30 listopada 2022 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący decyzji wykonawczej Rady w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Węgier, który zawiera kamienie milowe obejmujące zobowiązania podjęte przez Węgry w ramach środków zaradczych uzgodnionych z Komisją w ramach niniejszej procedury.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241 główna odpowiedzialność za przestrzeganie prawa unijnego i krajowego podczas wdrażania środków w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności spoczywa na państwach członkowskich, natomiast Komisja - zgodnie z art. 22 ust. 5 tego rozporządzenia - może przystąpić do działań naprawczych w przypadkach nadużycia finansowego, korupcji i konfliktu interesów naruszających interesy finansowe Unii, jeżeli przypadki te nie zostały skorygowane przez państwa członkowskie, lub w przypadku poważnego naruszenia obowiązku wynikającego z umowy pożyczki lub umowy w sprawie finansowania. Ponadto kamienie milowe są warunkami, które muszą zostać spełnione, aby Węgry mogły przedkładać wnioski o przyszłe płatności w ramach planu odbudowy i zwiększania odporności. W związku z tym nie są one w stanie chronić interesów finansowych Unii w kontekście naruszeń zasad państwa prawnego, które już wpływają lub mogą wpływać - w sposób wystarczająco bezpośredni - na wdrażanie na Węgrzech innych programów wydatkowania finansowanych z budżetu Unii. Z tego względu w tym przypadku stosowanie przepisów rozporządzenia (UE) 2021/241 nie umożliwiłoby Komisji skuteczniejszej ochrony budżetu Unii.
(18) W związku z powyższym żadna inna procedura na mocy prawa Unii nie pozwoliłaby Komisji na skuteczniejszą ochronę budżetu Unii niż procedura określona w art. 6 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092.
(19) Potencjalny wpływ stwierdzonych naruszeń na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub ochronę interesów finansowych Unii uznaje się za szczególnie znaczący, ponieważ naruszenia te są nierozerwalnie związane z procesem, w ramach którego Węgry wykorzystują fundusze unijne; wynika to z faktu, że naruszenia polegają na niewłaściwym funkcjonowaniu organów publicznych podejmujących decyzję o udzieleniu zamówień finansowanych z budżetu Unii. Ponadto jeżeli stwierdzonym naruszeniom towarzyszą ograniczenia i przeszkody w wykrywaniu nadużyć finansowych, prowadzeniu postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich korygowaniu, co określono jako przyczyny dodatkowe związane z prowadzeniem postępowań przygotowawczych, ściganiem i ramami antykorupcyjnymi, wpływ ten można uznać za jeszcze bardziej znaczący.
(20) Biorąc pod uwagę charakter ustaleń dotyczących zamówień publicznych, odpowiednie środki, jakie należy przyjąć na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 (zwane dalej "odpowiednimi środkami"), powinny dotyczyć finansowania unijnego, które jest wdrażane głównie w drodze zamówień publicznych. Audyty Komisji, w których stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości w procedurach udzielania zamówień publicznych, dotyczyły polityki spójności i pomimo faktu, że wpływ finansowy tych uchybień i nieprawidłowości na budżet Unii został skorygowany zgodnie z zasadami polityki spójności, to wskazują one na systemową niezdolność, zaniechanie lub brak woli władz węgierskich w kwestii zapobiegania decyzjom naruszającym mające zastosowanie prawo w zakresie zamówień publicznych i konfliktów interesów, a tym samym do odpowiedniego przeciwdziałania ryzyku korupcji.
(21) Programami, które mają być chronione odpowiednimi środkami, powinny być w pierwszej kolejności programy polityki spójności na lata 2021-2027, gdyż przewiduje się, że będą one realizowane głównie w drodze zamówień publicznych, analogicznie do sposobu, w jaki Węgry wdrożyły równoważne programy w ramach wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020. Programy te to Program Operacyjny na rzecz Środowiska i Efektywności Energetycznej Plus, Program Operacyjny na rzecz Zintegrowanego Transportu Plus, Program Operacyjny na rzecz Rozwoju Terytorialnego i Rozwoju Obszarów Zasiedlonych Plus (zwane dalej "przedmiotowymi programami"). Poziom realizacji przedmiotowych programów w drodze zamówień publicznych szacuje się na 85-90 %.
(22) Odpowiednie środki powinny również dotyczyć działań objętych programami Unii realizowanymi w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego, w przypadku których trusty interesu publicznego i podmioty przez nie utrzymywane - uznawane za jednostki rządowe w rozumieniu art. 2 lit. b) i art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 - mogą być beneficjentami lub podmiotami wdrażającymi. Jeżeli chodzi o stwierdzone naruszenia dotyczące trustów interesu publicznego, odpowiednie środki powinny objąć wszystkie programy Unii realizowane w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego.
(23) Zgodnie z wymogami proporcjonalności określonymi w art. 5 ust. 3 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 odpowiedni poziom środków, które mają być zastosowane, należy określić za pomocą wartości procentowej odzwierciedlającej odnośne ryzyko dla budżetu Unii.
(24) W świetle wagi, częstotliwości i czasu trwania naruszeń systemowych stwierdzonych w zamówieniach publicznych ryzyko finansowe dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii można uznać za bardzo znaczące, co uzasadnia bardzo wysoki poziom wpływu finansowego środków.
(25) Zgodnie z art. 6 ust. 6 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 przy podejmowaniu decyzji w sprawie odpowiednich środków należy uwzględnić otrzymane informacje i uwagi przedstawione przez dane państwo członkowskie, a także adekwatność ewentualnych proponowanych środków zaradczych. W związku z tym w ocenie należy uwzględnić środki zaradcze zaproponowane przez Węgry.
(26) W swojej drugiej odpowiedzi Węgry przedstawiły 17 środków zaradczych, a dotyczące ich zobowiązania zostały uzupełnione pismem przekazanym Komisji w dniu 13 września 2022 r. Według Węgier środki te eliminują wszystkie problemy przedstawione przez Komisję w powiadomieniu. Proponowane środki zaradcze to:
a) skuteczniejsze zapobieganie naruszeniom i nieprawidłowościom związanym z wdrażaniem funduszy unijnych oraz skuteczniejsze wykrywanie i korygowanie tych naruszeń i nieprawidłowości dzięki nowo utworzonemu Urzędowi ds. Etyki;
b) Grupa Zadaniowa ds. Zwalczania Korupcji;
c) wzmocnienie ram antykorupcyjnych;
d) zapewnienie przejrzystości wykorzystania wsparcia Unii przez fundacje zarządzania aktywami interesu publicznego;
e) wprowadzenie specjalnej procedury w przypadku szczególnych przestępstw związanych z wykonywaniem władzy publicznej lub zarządzaniem majątkiem publicznym;
f) wzmocnienie mechanizmów audytu i kontroli w celu zagwarantowania należytego wykorzystania wsparcia unijnego;
g) zmniejszenie odsetka procedur przetargowych z jedną ofertą finansowanych z funduszy unijnych;
h) zmniejszenie odsetka procedur przetargowych z jedną ofertą finansowanych z budżetu państwa;
i) opracowanie narzędzia do zgłaszania przetargów z jedną ofertą służącego monitorowaniu i zgłaszaniu zakończonych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w których złożono jedną ofertę;
j) opracowanie elektronicznego systemu zamówień publicznych w celu zwiększenia przejrzystości;
k) opracowanie ram pomiaru efektywności służących ocenie skuteczności i opłacalności zamówień publicznych;
l) przyjęcie planu działania na rzecz zwiększenia poziomu konkurencji w dziedzinie zamówień publicznych;
m) szkolenia dla mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw dotyczące praktyk w zakresie zamówień publicznych;
n) ustanowienie systemu wsparcia dla mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw mającego na celu rekompensatę kosztów związanych z uczestnictwem w zamówieniach publicznych;
o) stosowanie ARACHNE - narzędzia Komisji do oceny ryzyka;
p) zacieśnienie współpracy z OLAF-em; oraz
q) przyjęcie aktu ustawodawczego zapewniającego większą przejrzystość wydatków publicznych.
(27) W ramach trzynastu środków zaradczych wyznaczono kluczowe etapy wdrażania, które należało zrealizować do dnia 19 listopada 2022 r. Węgry zobowiązały się, że do dnia 19 listopada 2022 r., a następnie co trzy miesiące, będą informować Komisję o wdrażaniu środków zaradczych, w tym dodatkowych zobowiązań zawartych w piśmie z dnia 13 września 2022 r. W przypadku czterech środków zaradczych, a mianowicie środków h) oraz l)-n), Komisja wskazała, że nie ma natychmiastowych kluczowych etapów wdrażania, ponieważ środki te wymagają dłuższego okresu wdrażania, a także że będzie monitorować ich wdrażanie - do dnia 31 grudnia 2028 r. - w ramach monitorowania wszystkich środków zaradczych prowadzonego na podstawie kwartalnych sprawozdań, do składania których Węgry zobowiązały się w piśmie z dnia 19 listopada 2022 r.
(28) Ogólnie rzecz biorąc, Węgry zobowiązały się do bezwarunkowego wdrożenia środków zaradczych zaproponowanych w drugiej odpowiedzi w celu wyeliminowania problemów przedstawionych w powiadomieniu oraz do utrzymania tych środków i powiązanych z nimi przepisów bez ograniczeń czasowych, a także do należytego egzekwowania zasad określonych w tych przepisach.
(29) Jak wyjaśniono w uzasadnieniu dołączonym do wniosku Komisji, Komisja uznała, że proponowane środki zaradcze, rozpatrywane łącznie, zasadniczo będą w stanie wyeliminować problemy dotyczące systemowych nieprawidłowości, uchybień i niedociągnięć w zamówieniach publicznych, ryzyko konfliktów interesów oraz obawy dotyczące trustów interesu publicznego, a także przyczyny dodatkowe dotyczące prowadzenia postępowań przygotowawczych oraz wnoszenia i popierania oskarżeń oraz ram antykorupcyjnych, pod warunkiem że wszystkie środki zostaną prawidłowo i skutecznie wdrożone.
(30) Jednak Komisja dodała także, że wciąż jeszcze należy ustanowić szczegółowe przepisy wykonawcze dotyczące proponowanych środków zaradczych, a w szczególności określić sposób, w jaki kluczowe elementy środków zostaną transponowane do konkretnych aktów prawnych, które mają zostać przyjęte w celu wdrożenia środków zaradczych. Ze względu na fakt, że szereg problemów stwierdzonych na Węgrzech dotyczy nie tylko zmian w ramach prawnych, ale przede wszystkim konkretnego wdrożenia zmian w praktyce, w przypadku którego konkretne rezultaty mogą być widoczne dopiero po pewnym czasie, ryzyko dla budżetu Unii nadal istnieje w związku z brakiem - w momencie przedkładania wniosku Komisji - wdrożenia co najmniej kluczowych elementów niektórych środków zaradczych, zgodnie z harmonogramami środków zaradczych przedłożonymi przez Węgry w drugiej odpowiedzi. W oczekiwaniu na wejście w życie kluczowych tekstów legislacyjnych, które wdrożyłyby wiele z zaproponowanych środków zaradczych, i biorąc pod uwagę ocenę zamieszczoną w uzasadnieniu dołączonym do wniosku Komisji, a także możliwość, że środki nie zostaną prawidłowo wdrożone lub że ich skuteczność zostanie osłabiona przez szczegółowe elementy środków, Komisja oszacowała, że poziom ryzyka dla budżetu Unii odpowiada 65 % przedmiotowego programu, czyli ryzyko to jest o 5 punktów procentowych mniejsze niż ryzyko oszacowane na wypadek braku środków zaradczych. Proponuje się zatem, aby Rada przyjęła odpowiednie środki na podstawie art. 6 ust. 9 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092.
(31) Uwzględniając fakt, że Węgry zobowiązały się do podjęcia środków zaradczych w celu poprawy sytuacji zgodnie ze szczegółowym harmonogramem i że zdaniem Komisji proponowane środki zaradcze, rozpatrywane łącznie, jeżeli zostaną prawidłowo określone i wdrożone zgodnie z tym szczegółowym harmonogramem, mogą co do zasady wyeliminować stwierdzone problemy, w dniu 13 października 2022 r. Rada, na wniosek Węgier, stwierdziła wystąpienie wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 6 ust. 10 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092, uzasadniających przedłużenie o dodatkowe dwa miesiące okresu na przyjęcie decyzji wykonawczej, tak aby zapewnić Komisji i Radzie wystarczająco dużo czasu na ocenę przyjęcia i skutecznego wdrożenia środków zaradczych, z uwagi na ich dużą liczbę oraz techniczną złożoność.
(32) Aby dotrzymać terminów określonych w kluczowych etapach wdrażania, Węgry przyjęły między końcem września 2022 r. a początkiem października szereg aktów ustawodawczych. Konieczne były dalsze intensywne dyskusje między władzami węgierskimi a służbami Komisji mające na celu próbę zapewnienia, aby akty te zostały w pełni dostosowane do środków zaradczych i aby były one skuteczne. W wyniku tych dyskusji 15 listopada 2022 r. węgierski rząd przedłożył Zgromadzeniu Narodowemu tzw. pakiet usługowy, zawierający szereg proponowanych zmian do tekstów prawnych przyjętych między końcem września 2022 r. a początkiem października.
Pakiet ten składa się z dwóch projektów ustaw: pierwszy (T/2033) jest przyjmowany zgodnie ze zwykłą procedurą i ostateczne głosowanie nad nim odbyło się 22 listopada 2022 r., a drugi (T/2032) - zgodnie z procedurą mającą zastosowanie do aktów podstawowych (wymagającą większości dwóch trzecich głosów), i ostateczne głosowanie nad nim odbyło się w dniu 7 grudnia 2022 r. Zgromadzenie Narodowe przyjęło oba akty. Pismami przedłożonymi Komisji w dniach 19 listopada, 26 listopada oraz 6 i 7 grudnia 2022 r. Węgry poinformowały Komisję o działaniach przeprowadzonych w celu wdrożenia wcześniej podjętych zobowiązań.
(33) W dniu 30 listopada 2022 r. Komisja opublikowała komunikat w sprawie środków zaradczych, o których powiadomiły Węgry; tym samym Rada otrzymała ocenę adekwatności środków zaradczych przyjętych przez Węgry na dzień 19 listopada 2022 r. Na podstawie wniosku złożonego przez Radę w dniu 6 grudnia 2022 r. Komisja w dniu 9 grudnia 2022 r. przekazała zaktualizowaną ocenę kolejnych środków podjętych przez Węgry do dnia 7 grudnia 2022 r. Komunikat Komisji z 30 listopada 2022 r. i zaktualizowana ocena z dnia 9 grudnia 2022 r. wraz z uzasadnieniem dołączonym do wniosku Komisji są podstawą debat Rady.
a) Skuteczniejsze zapobieganie niezgodnościom z prawem i nieprawidłowościom związanym z wdrażaniem funduszy unijnych oraz skuteczniejsze wykrywanie i korygowanie tych niezgodności i nieprawidłowości dzięki nowo utworzonemu Urzędowi ds. Etyki
(34) Węgry zobowiązały się do ustanowienia nowego Urzędu ds. Etyki, którego celem będzie wzmocnienie zapobiegania nadużyciom finansowym, konfliktom interesów i korupcji oraz innym niezgodnościom z prawem i nieprawidłowościom we wdrażaniu unijnego wsparcia finansowego oraz wykrywanie i korygowanie tych zjawisk. Utworzenie Urzędu ds. Etyki, nowego organu na Węgrzech, to środek horyzontalny, który służy zaradzeniu systemowym naruszeniom zasad państwa prawnego w odniesieniu do zamówień publicznych zagrażającym interesom finansowym Unii. Jest to zatem jeden z głównych środków zaradczych zaproponowanych przez Węgry w celu wyeliminowania obaw zgłoszonych przez Komisję.
(35) Węgry uwzględniły w tym proponowanym środku zaradczym szereg elementów, które zostały pozytywnie ocenione w momencie przedkładania wniosku Komisji, w szczególności w odniesieniu do: (i) celu i założeń nowego Urzędu ds. Etyki; (ii) zakresu jego mandatu i szerokich uprawnień, w tym uprawnień do zlecania instytucjom zamawiającym zawieszenia ofert, uprawnień do zwracania się do administracyjnych organów dochodzeniowych o przeprowadzenie dochodzeń, uprawnień do zalecania wykluczenia określonych podmiotów gospodarczych z finansowania unijnego; prawa do wystąpienia o kontrolę sądową wszelkich decyzji podejmowanych przez organy dotyczące postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, które wiążą się z unijnym wsparciem (i które mogą podlegać kontroli sądowej) itp.; (iii) zasad powoływania zarządu Urzędu ds. Etyki oraz udziału "komitetu ds. kwalifikowal- ności", których celem jest zagwarantowanie pełnej niezależności Urzędu ds. Etyki. Ponadto Węgry zobowiązały się, że Urząd ds. Etyki będzie opierać się na faktach ustalonych w orzeczeniach sądowych, będzie mieć możliwość wnoszenia spraw do sądów, a jego decyzje będą podlegały kontroli sądowej.
Z tego powodu Węgry zobowiązały się również, że wszystkie węgierskie sądy rozpatrujące sprawy cywilne, administracyjne i karne, w tym sądy właściwe dla ochrony interesów finansowych Unii, będą spełniać wymogi niezależności i bezstronności oraz będą ustanowione na mocy prawa, zgodnie z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i odpowiednim dorobkiem prawnym Unii. Węgry zobowiązały się także, że zrealizują kluczowe etapy wdrażania dotyczące utworzenia Urzędu ds. Etyki do dnia 19 listopada 2022 r. W następstwie przedłożenia wniosku Komisji Węgry przyjęły w dniu 4 października 2022 r. ustawę ustanawiającą Urząd ds. Etyki (ustawa XXVII z 2022 r. o kontroli wykorzystywania środków budżetowych Unii Europejskiej - "ustawa o Urzędzie ds. Etyki"), która weszła w życie w dniu 11 października 2022 r. Kolejne zmiany do ustawy o Urzędzie ds. Etyki wprowadzono w ramach dwóch projektów ustaw wchodzących w skład "pakietu usługowego", przedłożonego Zgromadzeniu Narodowemu w dniu 15 listopada 2022 r. i przegłosowanego w dniach 22 listopada 2022 r. oraz 7 grudnia 2022 r. Jak przewidziano w środku zaradczym, Węgry podczas procedury prowadzącej do przyjęcia ustawy o Urzędzie ds. Etyki przeprowadziły konsultacje z Radą Europy i OECD i uwzględniły niektóre zalecenia. Jednocześnie z procedurami legislacyjnymi władze węgierskie uruchomiły w dniu 23 września 2022 r. procedurę wyboru i powołania członków "komitetu ds. kwalifikowalności", a w dniu 14 października 2022 r. - członków zarządu Urzędu ds. Etyki, zakończoną ostatecznie w dniu 4 listopada 2022 r. Urząd ds. Etyki odbył swoje pierwsze oficjalne posiedzenie w dniu 18 listopada 2022 r.
(36) Jednak jak stwierdziła - po przeprowadzeniu szczegółowej oceny - Komisja w komunikacie z dnia 30 listopada 2022 r. i potwierdziła w dniu 9 grudnia 2022 r., ramy regulacyjne Urzędu ds. Etyki, określone w ustawie o Urzędzie ds. Etyki, nie stanowią wypełnienia niektórych zobowiązań podjętych w ramach środka zaradczego i w związku z tym nie można ich uznać za w pełni skuteczne i adekwatne na podstawie rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092. Niedociągnięcia, zagrożenia i uchybienia tego środka zaradczego, które zmniejszają skuteczność i niezależność Urzędu ds. Etyki oraz jego zdolność do wyeliminowania problemów określonych w ustaleniach Komisji, to w szczególności: (i) brak jasnego przepisu stwierdzającego, że Urząd ds. Etyki zachowa swoje kompetencji po wycofaniu projektu z unijnego finansowania; (ii) niedociągnięcia w systemie w przypadku kontroli sądowej decyzji instytucji zamawiających, które działają niezgodnie z zaleceniami Urzędu ds. Etyki; (iii) niedociągnięcia w procedurze umorzeniowej; (iv) związek między bezpośrednimi uprawnieniami a uprawnieniami nadzorczymi Urzędu ds. Etyki w odniesieniu do różnych grup zgłaszających oraz brak przeniesienia uprawnień na Urząd ds. Etyki umożliwiających weryfikację oświadczeń majątkowych członków rządu; (v) ograniczony zasięg związany z niewłączeniem wszystkich "urzędników wysokiego ryzyka" w zakres uprawnień weryfikacyjnych Urzędu ds. Etyki w odniesieniu do oświadczeń majątkowych. Rada uważa, że z tych powodów, które przedstawiono dokładniej w komunikacie Komisji, stwierdzone niedociągnięcia, w szczególności niedociągnięcia ograniczające uprawnienia Urzędu ds. Etyki, są na tyle poważne, że istotnie zmniejszają zdolność tego Urzędu do zaradzenia systemowym naruszeniom zasad państwa prawnego w odniesieniu do zamówień publicznych zagrażającym interesom finansowym Unii.
b) Grupa Zadaniowa ds. Zwalczania Korupcji
(37) Węgry zobowiązały się do ustanowienia Grupy Zadaniowej ds. Zwalczania Korupcji, której zadaniem będzie m.in. analiza obowiązujących środków antykorupcyjnych i przygotowywanie propozycji usprawnienia zapobiegania praktykom korupcyjnym, wykrywania ich, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie oraz ścigania i karania takich praktyk. Kluczowym elementem tego środka zaradczego było zapewnienie pełnego, zorganizowanego i skutecznego udziału, obok przedstawicieli rządu, podmiotów niepaństwowych działających w obszarze walki z korupcją. Ponadto Węgry zobowiązały się do prowadzenia szeroko zakrojonych konsultacji z krajowymi i międzynarodowymi zainteresowanymi stronami, w tym z Komisją, podczas przygotowywania projektów ustaw. Węgry zobowiązały się, że zrealizują kluczowe etapy wdrażania, aby określić ramy regulacyjne nowej Grupy Zadaniowej ds. Zwalczania Korupcji do dnia 30 września 2022 r. Zgodnie ze środkiem zaradczym odpowiednie przepisy ustawy o Urzędzie ds. Etyki przewidują, że 50 % członków nowej Grupy Zadaniowej ds. Zwalczania Korupcji mają stanowić przedstawiciele podmiotów niepaństwowych wybierani w otwartej, przejrzystej, niedyskryminacyjnej procedurze wyboru na podstawie obiektywnych kryteriów dotyczących wiedzy fachowej i osiągnięć. Po przedstawieniu wniosku Komisji Węgry przeprowadziły konsultacje z OECD i Radą Europy i w ustawie o Urzędzie ds. Etyki przewidziały ustanowienie nowej Grupy Zadaniowej ds. Zwalczania Korupcji. Nowa Grupa Zadaniowa ds. Zwalczania Korupcji została ostatecznie ustanowiona w dniu 1 grudnia 2022 r.
(38) W tym kontekście Rada, opierając się na ocenie przeprowadzonej przez Komisję, uważa, że Węgry zrealizowały odnośne kluczowe etapy wdrażania i że ramy regulacyjne nowej Grupy Zadaniowej ds. Zwalczania Korupcji, określone w ustawie o Urzędzie ds. Etyki, stanowią wypełnienie zobowiązań podjętych w ramach środka zaradczego.
c) Wzmocnienie ram antykorupcyjnych
(39) Węgry zobowiązały się do przyjęcia do dnia 30 września 2022 r. strategii w zakresie zwalczania nadużyć finansowych oraz strategii antykorupcyjnej, określających zadania podmiotów zaangażowanych we wdrażanie unijnego wsparcia finansowego w odniesieniu do zapobiegania nadużyciom finansowym, konfliktom interesów i korupcji, ich wykrywania i korygowania. Ponadto Węgry zobowiązały się do poszerzenia podmiotowego i przedmiotowego zakresu oświadczeń majątkowych od dnia 1 listopada 2022 r. Ten środek zaradczy ma charakter horyzontalny i systemowy oraz służy zwalczaniu korupcji i zapewnieniu przejrzystości w sferze politycznej. Jest więc jednym z głównych środków zaradczych zaproponowanych przez Węgry.
(40) Po tym, jak przedłożony został wniosek Komisji, Węgry podjęły szereg kroków, by zrealizować kluczowe etapy wdrażania tego środka zaradczego. W dniu 30 września 2022 r. Węgry przyjęły strategię w zakresie zwalczania nadużyć finansowych oraz korupcji na okres programowania 2021-2027 i w odniesieniu do wdrażania krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności (decyzja rządu 1470/2022). Strategia ta została później zmieniona, a w dniu 15 listopada 2022 r. przyjęto i opublikowano jej nową wersję (decyzja rządu 1540/2022). W dniu 25 października 2022 r. Zgromadzenie Narodowe przyjęło ustawę o oświadczeniach majątkowych (ustawa XXXI z 2022 r.), która weszła w życie w dniu 1 listopada 2022 r., z pewnymi wyjątkami. W dniu 15 listopada 2022 r. Węgry przedłożyły Zgromadzeniu Narodowemu projekt ustawy zmieniającej ustawę o oświadczeniach majątkowych w ramach pakietu usługowego przyjętego w dniu 7 grudnia 2022 r.
(41) Jeżeli chodzi o strategię w zakresie zwalczania nadużyć finansowych oraz strategię antykorupcyjną, w swoim komunikacie z dnia 30 listopada 2022 r. Komisja stwierdziła, że pomimo wynikającego z przyjęcia zmian niedochowania uzgodnionego terminu Węgry wypełniły jednak zobowiązania określone w ramach środka zaradczego. W odniesieniu do oświadczeń majątkowych Komisja stwierdziła, że zgodnie ze środkiem zaradczym ustawa o oświadczeniach majątkowych rozszerza zakres podmiotowy oświadczeń majątkowych o osoby pełniące wyższe funkcje polityczne i członków Zgromadzenia Narodowego, a także osób z nimi spokrewnionych i zamieszkujących w tym samym gospodarstwie domowym. Ustawa rozszerza również zakres przedmiotowy oświadczeń majątkowych na wszystkie istotne składniki majątku. Jak wynika z oceny Komisji, w ustanowionych przez Węgry ramach regulacyjnych dotyczących oświadczeń majątkowych nadal występują jednak istotne niedociągnięcia, zagrożenia i uchybienia, a w szczególności: (i) brak jasności i pewności prawa w odniesieniu do obowiązków ujawniania informacji dotyczących nieruchomości, w tym nieruchomości znajdujących się poza jurysdykcją Węgier; (ii) brak jasności co do podmiotowego, przedmiotowego i czasowego zakresu oświadczenia o stanie majątkowym, dochodach i interesach ekonomicznych niektórych członków kadry kierowniczej, urzędników i członków Zgromadzenia Narodowego oraz osób, z którymi pozostają w związku małżeńskim lub nieformalnym, i dzieci zamieszkujących w tym samym gospodarstwie domowym; (iii) brak w ustawie o oświadczeniach majątkowych wyraźnego odniesienia do utworzenia systemu oświadczeń majątkowych składanych drogą elektroniczną w formacie cyfrowym, które mają być przechowywane w publicznej bazie danych z możliwością przeszukiwania bez uiszczania opłat ani konieczności rejestracji. Rada uważa, że z tych powodów, które przedstawiono dokładniej w komunikacie Komisji, stwierdzone niedociągnięcia tworzą możliwe luki prawne i w konsekwencji osłabiają skuteczność środka zaradczego.
d) Zapewnienie przejrzystości wykorzystywania unijnego wsparcia przez fundacje zarządzania aktywami interesu publicznego
(42) Węgry zobowiązały się do zapewnienia przejrzystości wykorzystania unijnego wsparcia przez fundacje zarządzania aktywami interesu publicznego poprzez zmianę odpowiednich ram regulacyjnych do dnia 30 września 2022 r. Po tym, jak przedłożony został wniosek Komisji, Zgromadzenie Narodowe przyjęło ustawę o zmianie niektórych ustaw dotyczących fundacji zarządzania aktywami interesu publicznego wykonujących zadania publiczne, krajowej administracji podatkowej i celnej oraz przeprowadzanych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych weryfikacji w kontekście kontroli wykorzystywania środków budżetowych Unii Europejskiej (ustawa XXIX z 2022 r.), która weszła w życie w dniu 13 października 2022 r.
(43) Zgodnie ze środkiem zaradczym w ustawie XXIX z 2022 r. wprowadzono zmiany, które rozszerzyły zakres przepisów dotyczących zamówień publicznych i konfliktu interesów, tak aby obejmowały one również fundacje zarządzania aktywami interesu publicznego wykonujące zadania publiczne. Ramy regulacyjne nadal nie uniemożliwiają jednak urzędnikom najwyższego szczebla - w tym urzędnikom wyższego szczebla pełniącym funkcje polityczne ze Zgromadzenia Narodowego i niezależnych organów Węgier - zasiadania w zarządach fundacji zarządzania aktywami interesu publicznego, o co Komisja zwracała się wielokrotnie. Ponadto od dnia 1 listopada 2022 r. Węgry przywróciły (w drodze wyjątku od ogólnego zakazu) możliwość wykonywania przez urzędników wyższego szczebla pełniących funkcje polityczne innej pracy za wynagrodzeniem, w tym w zarządach fundacji zarządzania aktywami interesu publicznego. Rada uważa, że z tych powodów, które przedstawiono dokładniej w komunikacie Komisji, niedociągnięcia w ramach regulacyjnych w połączeniu z nowymi zmianami legislacyjnymi pogłębiają potencjalny konflikt interesów, który miał zostać wyeliminowany dzięki środkowi zaradczemu, i w związku z tym sprawiają, że ramy te są niewystarczające, aby wyeliminować pierwotnie zgłoszone przez Komisję obawy.
e) Wprowadzenie specjalnej procedury w przypadku szczególnych przestępstw związanych z wykonywaniem władzy publicznej lub zarządzaniem majątkiem publicznym
(44) Węgry zobowiązały się ustanowić nową procedurę kontroli sądowej dotyczącą szczególnych przestępstw związanych z wykonywaniem władzy publicznej lub zarządzaniem majątkiem publicznym. Zgodnie ze środkiem zaradczym nowa procedura musi zapewniać kontrolę sądową decyzji prokuratury lub organów prowadzących postępowanie przygotowawcze o umorzeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa lub o zamknięciu postępowania karnego (tj. o zakończeniu postępowania przygotowawczego bez wniesienia aktu oskarżenia) w odniesieniu do praktyk korupcyjnych lub związanych z korupcją. Nowa procedura musi uprawniać sędziego śledczego do nakazania wszczęcia lub kontynuowania postępowania karnego. Każda osoba fizyczna i prawna, z wyłączeniem organów publicznych, ma mieć możliwość składania wniosków w ramach procedury, co może również prowadzić do wniesienia aktu oskarżenia do sądu. Ten środek zaradczy jest środkiem horyzontalnym, którego celem jest zaradzenie problemom strukturalnym związanych ze skutecznością działań prokuratorskich na Węgrzech oraz zapewnienie podejmowania skutecznych i odstraszających środków w celu ochrony interesów finansowych Unii, zgodnie z art. 325 TFUE. Jest to zatem jeden z głównych środków zaradczych zaproponowanych przez Węgry w celu wyeliminowania obaw zgłoszonych przez Komisję.
(45) W ramach proponowanego środka zaradczego Węgry zawarły wiele elementów, które w momencie przedstawiania wniosku Komisji były pozytywnie oceniane przez Komisję, takich jak możliwość wniesienia o wszczęcie procedury kontroli sądowej przez podmioty prawne, gwarantowana uprzywilejowana pozycja procesowa osoby zgłaszającej przestępstwo, odniesienie do faktu, że wyłączna kompetencja do rozpoznawania spraw w ramach nowej procedury zostanie przyznana wyspecjalizowanemu sądowi (tj. Centralnemu Sądowi Rejonowemu w Budzie), odniesienie do faktu, że wszystkie sądy i sędziowie śledczy uczestniczący w nowej procedurze będą przestrzegać art. 19 TUE i odpowiednich przepisów dorobku prawnego Unii, oraz ogólnie rozsądne ramy czasowe procedury. Węgry zobowiązały się również do zrealizowania kluczowych etapów wdrażania z myślą o przyjęciu i wejściu w życie niezbędnych zmian w kodeksie postępowania karnego i odpowiednich rozporządzeń wykonawczych do 15 listopada. Po tym, jak wniosek Komisji przedłożony został Radzie, w dniu 3 października 2022 r. Zgromadzenie Narodowe przyjęło ustawę zmieniającą ustawę XC z 2017 r. o kodeksie postępowania karnego ("ustawa o kontroli sądowej"), która weszła w życie w dniu 15 listopada, a następnie została dodatkowo zmieniona w następstwie kontaktów z Komisją i przyjęta w zmienionej wersji w dniu 22 listopada 2022 r. Węgry wszczęły kontrolę ex ante przed węgierskim Trybunałem Konstytucyjnym, który uznał ustawę o kontroli sądowej za zgodną z zasadą monopolu prokuratury określoną w ustawie zasadniczej Węgier. Węgry przedłożyły wreszcie Komisji projekty dekretów ustanawiających rozporządzenia wykonawcze niezbędne do stosowania nowej procedury kontroli i zobowiązały się do ich niezwłocznego przyjęcia, aby zapewnić ich wejście w życie w dniu 1 stycznia 2023 r.
(46) Poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian do kodeksu postępowania karnego ustawa o kontroli sądowej wdraża szereg zobowiązań zaproponowanych w ramach środków zaradczych. Komisja z zadowoleniem odnotowała także dodatkowe środki podjęte przez Węgry w ramach zmiany ustawy o kontroli sądowej, takie jak uprawnienie Urzędu ds. Etyki do wnoszenia o kontrolę lub ponowną kontrolę oraz odebranie Prokuratorowi Generalnemu uprawnienia do stosowania nadzwyczajnego środka zaskarżenia decyzji. Jednakże, jak wynika z oceny Komisji, szczegółowe przepisy ustawy o kontroli sądowej wprowadzają w procedurze margines swobody, który mógłby zostać wykorzystany w celu wywarcia wpływu na wynik procedury w następstwie wniosku o kontrolę lub o ściganie, co zagraża skuteczności i ogólnej adekwatności środka zaradczego. W szczególności (i) mające zastosowanie przepisy nie określają jasno skutków prawnych dla prokuratora wynikających z wydania orzeczenia sądowego uchylającego jego decyzję w następstwie wniosku o kontrolę. Ponieważ nie ma gwarancji, że decyzje o kontroli sądowej będą należycie wykonywane poprzez prawidłowe postępowanie prokuratorskie, zakres swobody przyznanej prokuratorowi poważnie osłabia skuteczność, a tym samym adekwatność środka zaradczego. Ponadto (ii) w sprawach, w których można złożyć wniosek o ściganie, ustawa o kontroli sądowej wymaga zbadania podstawy takiego wniosku przez sąd rozpoznający sprawę na posiedzeniu niejawnym i bez zapoznawania się z dowodami, co ma charakter dodatkowy względem ustanowionego w ramach nowej procedury wstępnego badania podstaw formalnych.
Jak wynika z oceny Komisji i przedstawionego w niej uzasadnienia, takie badanie przez sąd rozpoznający sprawę podstawy wniosku o ściganie stanowi istotne ograniczenie, które mogłoby przesądzać o orzeczeniu co do istoty sprawy lub uniemożliwiać wydanie takiego orzeczenia, bez możliwości poszukiwania dowodów w sprawie i zapoznania się z nimi. Jest to niepotrzebny krok, podważający skuteczność środka zaradczego. Ponadto w ustawie o kontroli sądowej nie sprecyzowano czasowego zakresu stosowania nowych przepisów, a w szczególności nie sprecyzowano, czy nowa procedura będzie miała również zastosowanie do (nieprzedawnionych) przestępstw popełnionych przed dniem 1 stycznia 2023 r. Rada uważa, że z tych powodów oraz ze względów, które przedstawiono dokładniej w komunikacie Komisji, stwierdzone niedociągnięcia są na tyle poważne, że istotnie zagrażają adekwatności środka zaradczego, który ma wyeliminować problem nieskuteczności postępowań przygotowawczych dotyczących przestępstw w dziedzinie majątku publicznego oraz nieskuteczności ścigania takich przestępstw i karania za nie.
f) Wzmocnienie mechanizmów audytu i kontroli w celu zagwarantowania należytego wykorzystania wsparcia unijnego
(47) Węgry zobowiązały się do wzmocnienia mechanizmów audytu i kontroli w celu zagwarantowania należytego wykorzystania unijnego wsparcia poprzez włączenie do odpowiednich regulacji krajowych przepisów zaostrzających zasady i procedury, tak by skuteczniej zapobiegać konfliktom interesów związanym z wykorzystywaniem unijnych środków zgodnie z art. 61 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 4 , wykrywać takie konflikty interesów i je eliminować, co obejmuje także skuteczny mechanizm kontroli ważności oświadczeń o braku konfliktu interesów. Po tym, jak przedłożony został wniosek Komisji, Węgry podjęły szereg kroków, by zrealizować kluczowe etapy wdrażania tego środka zaradczego. W szczególności Zgromadzenie Narodowe przyjęło i następnie zmieniło ustawę XXVIII z 2022 r., w której ustanowiono Departament ds. Audytu Wewnętrznego i Etyki w Kancelarii Premiera oraz zapewniono mu gwarancje niezależności i skuteczności. Pakiet usługowy obejmował również projekt ustawy zmieniającej ramy regulacyjne Dyrekcji Generalnej ds. Audytu Funduszy Europejskich (EUTAF). Węgry przyjęły ponadto dekret rządowy 373/2022, zmieniający dekret 374/2022, a także dekret rządowy 463/2022 wzmacniający zasady i procedury w celu skuteczniejszego zapobiegania konfliktom interesów oraz ich wykrywania i eliminowania. W oparciu o komunikat Komisji z dnia 30 listopada 2022 r. i przedstawione w nim uzasadnienie Rada uważa, że Węgry zrealizowały kluczowe etapy wdrażania i że odpowiednie teksty ustawodawcze stanowią wypełnienie zobowiązań określonych w ramach środka zaradczego.
g) Zmniejszenie odsetka postępowań o udzielenie zamówienia z jedną ofertą finansowanych z funduszy unijnych
(48) Węgry zobowiązały się do zmniejszenia do dnia 31 grudnia 2022 r. odsetka finansowanych z funduszy unijnych i zakończonych w 2022 r. postępowań o udzielenie zamówienia z jedną ofertą do odsetka niższego niż 15 %, obliczonego zgodnie z metodyką tabeli wyników rynku wewnętrznego. Kluczowym etapem wdrażania w odniesieniu do tego środka było przeprowadzenie przez EUTAF pierwszego audytu dotyczącego zgodności z metodyką tabeli wyników rynku wewnętrznego do dnia 30 września 2022 r. W dniu 7 października 2022 r. Węgry przedłożyły stosowne sprawozdanie, a po otrzymaniu uwag Komisji w dniu 3 listopada 2022 r. przedłożyły jego zmienioną wersję ostateczną. W wyniku audytu stwierdzono, że zastosowana metodyka była odpowiednia i zgodna z metodyką stosowaną w tabeli wyników rynku wewnętrznego, z jednym wyjątkiem, w odniesieniu do którego EUTAF sformułował zalecenie. W oparciu o komunikat Komisji z dnia 30 listopada i przedstawione w nim uzasadnienie Rada uważa, że Węgry zrealizowały kluczowe etapy wdrażania wymagane w ramach środka zaradczego.
i) Opracowanie narzędzia do zgłaszania przetargów z jedną ofertą służącego monitorowaniu i zgłaszaniu postępowań o udzielanie zamówienia publicznego z jedną ofertą
(49) Węgry zobowiązały się opracować, do dnia 30 września 2022 r., nowe narzędzie monitorowania i zgłaszania służące badaniu, jaki odsetek postępowań o udzielenie zamówienia, w ramach których złożono tylko jedną ofertę, jest finansowany z zasobów krajowych lub przy unijnym wsparciu lub z obu tych źródeł. Po tym, jak przedłożony został wniosek Komisji, Węgry podjęły szereg środków, by zrealizować kluczowe etapy wdrażania tego środka zaradczego. W szczególności Węgry opracowały nowe narzędzie monitorowania i zgłaszania, które zostało ocenione jako operacyjne, funkcjonalne i dające możliwość monitorowania odsetka postępowań o udzielenie zamówienia z jedną ofertą. Zgodnie ze środkiem zaradczym narzędzie zgłaszania zostanie dopracowane do dnia 31 grudnia 2022 r., by uwzględnić dane o oznaczeniach geograficznych. W oparciu o komunikat Komisji z dnia 30 listopada 2022 r. i przedstawione w nim uzasadnienie Rada jest zdania, że Węgry zrealizowały kluczowe etapy wdrażania i opracowano narzędzie do zgłaszania przetargów z jedną ofertą, które jest operacyjne zgodnie z wymogami środka zaradczego.
j) Opracowanie elektronicznego systemu zamówień publicznych w celu zwiększenia przejrzystości
(50) Aby zwiększyć przejrzystość zamówień publicznych, Węgry zobowiązały się stworzyć i opublikować na stronie internetowej elektronicznego systemu zamówień publicznych bazę danych zawierającą, w ustrukturyzowanej formie, informacje na temat wszystkich ogłoszeń o udzieleniu zamówienia w ramach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w tym numery identyfikacyjne przedsiębiorstw i nazwy każdego z członków konsorcjów i podwykonawców. Ta baza danych ma być regularnie aktualizowana i publicznie dostępna bez opłaty. Po tym, jak przedłożony został wniosek Komisji, Węgry poinformowały Komisję, że rozwój bazy danych z wymaganymi funkcjami zakończono do dnia 30 września 2022 r. W oparciu o dokonaną przez Komisję ocenę funkcji nowej bazy danych Rada stwierdza, że Węgry podjęły prace w odniesieniu do odpowiedniego kluczowego etapu wdrażania w ramach tego środka i zrealizowały go.
k) Opracowanie ram pomiaru efektywności służących ocenie skuteczności i opłacalności zamówień publicznych
(51) Aby wywiązać się z zobowiązania dotyczącego opracowania ram pomiaru efektywności służących ocenie skuteczności i opłacalności zamówień publicznych do dnia 30 września 2022 r., które to ramy miały być operacyjne przed dniem 30 listopada 2022 r., Węgry przyjęły w dniu 5 września 2022 r. decyzję rządu 1425/2022. W dniu 30 listopada 2022 r. Węgry opublikowały na stronie internetowej elektronicznego systemu zamówień publicznych dokument ustanawiający ramy pomiaru efektywności. W oparciu o dokonaną przez Komisję ocenę ram ustanowionych decyzją rządu 1425/2022 Rada stwierdza, że Węgry zrealizowały odpowiedni kluczowy etap wdrażania i wypełniły swoje zobowiązania dotyczące tego środka.
o) Stosowanie ARACHNE, narzędzia Komisji do punktowej oceny ryzyka
(52) Jeżeli chodzi o zgłoszone obawy dotyczące zdolności Węgier do usprawnienia weryfikacji konfliktów interesów w odniesieniu do wykorzystania funduszy unijnych, Węgry zobowiązały się stosować procedury polegające na systematycznym i rozszerzonym korzystaniu ze wszystkich funkcji jednolitego narzędzia do eksploracji danych i punktowej oceny ryzyka (ARACHNE), które to narzędzie Komisja udostępnia państwom członkowskim, w odniesieniu do wszelkiego unijnego wsparcia i wszystkich okresów programowania, tak by skutecznie zapobiegać konfliktom interesów, nadużyciom finansowym, korupcji, podwójnemu finansowaniu i innym nieprawidłowościom i by je wykrywać. W dniu 30 września 2022 r. rząd Węgier przyjął dekret rządu 373/2022 oraz dekret zmieniający 374/2022, które weszły w życie tego samego dnia i które ustanawiają przepisy służące zapewnieniu regularnego przekazywania niektórych danych do ARACHNE. Tego samego dnia do ARACHNE przekazano pierwszy pakiet danych. W oparciu o dokonaną przez Komisję ocenę, zgodnie z którą dekret rządu 373/2022 i dekret zmieniający 374/2022 ustanawiają szczegółowe przepisy dotyczące systematycznego i skutecznego korzystania z ARACHNE, Rada stwierdza, że Węgry zrealizowały odpowiedni kluczowy etap wdrażania i wypełniły swoje zobowiązania dotyczące tego środka.
p) Zacieśnienie współpracy z OLAF-em
(53) Węgry zobowiązały się wzmocnić współpracę z OLAF-em poprzez wyznaczenie właściwego organu krajowego, który będzie wspierał OLAF w przeprowadzaniu kontroli na miejscu na Węgrzech, jeżeli podmiot gospodarczy podlegający tym kontrolom odmówi współpracy. Węgry zobowiązały się również wprowadzić odstraszające sankcje finansowe, które mają być nakładane, gdy podmiot gospodarczy odmawia współpracy z OLAF-em w ramach prowadzonych przez ten organ kontroli i inspekcji na miejscu. Po tym, jak przedłożony został wniosek Komisji, Zgromadzenie Narodowe 4 października 2022 r. przyjęło ustawę XXIX z 2022 r., która wprowadza zmiany w obowiązujących przepisach w celu wyznaczenia krajowej administracji podatkowej i celnej jako właściwego organu krajowego do wspierania OLAF-u oraz w celu wprowadzenia odstraszających sankcji finansowych, które mają być nakładane, gdy podmiot gospodarczy odmawia współpracy z OLAF-em. W oparciu o dokonaną przez Komisję ocenę ram Rada stwierdza, że Węgry podjęły prace w odniesieniu do odpowiednich kluczowych etapów wdrażania i zrealizowały swoje zobowiązania dotyczące tego środka.
q) Przyjęcie aktu ustawodawczego zapewniającego większą przejrzystość wydatków publicznych
(54) W ramach zestawu środków zaradczych Węgry zobowiązały się, że do dnia 31 października 2022 r. przyjmą akt ustawodawczy zapewniający zwiększoną przejrzystość wydatków publicznych dzięki nałożeniu na wszystkie organy publiczne obowiązku proaktywnego publikowania w centralnym rejestrze określonego zestawu informacji dotyczących wykorzystania środków publicznych. Po tym, jak przedłożony został wniosek Komisji, Zgromadzenie Narodowe w dniu 8 listopada 2022 r. przyjęło ustawę XL z 2022 r., która następnie, w dniu 22 listopada 2022 r., została zmieniona jako część pakietu usługowego. W dniu 7 grudnia 2022 r. przyjęta została kolejna zmiana w przepisach w odniesieniu do ustanowienia dodatkowej procedury administracyjnej w zakresie przejrzystości. Dokonana przez Komisję ocena pozwoliła stwierdzić, że Węgry podjęły prace w odniesieniu do wymaganych kluczowych etapów wdrażania mimo opóźnień w ich realizacji. Jednak z oceny Komisji zaktualizowanej w dniu 9 grudnia 2022 r. wynika, że w ramach regulacyjnych nadal istnieje niedociągnięcie, które osłabia ich skuteczność, a mianowicie brak obowiązku, by wszystkie instytucje zamawiające publikowały informacje w przypadku braku danych na temat "organu odpowiedzialnego" za wydatki publiczne, instytucji zamawiającej lub usługodawców, dostawców i dostawców zdolności wytwórczych w minimalnym zestawie danych, które mają być wysyłane do centralnego rejestru.
(55) Podsumowując - Węgry podjęły szereg kroków (ustawodawczych i pozaustawodawczych) w celu realizacji kluczowych etapów wdrażania wymienionych w załączniku do uzasadnienia dołączonego do wniosku Komisji, a wiele zobowiązań podjętych przez Węgry w ramach środków zaradczych można uznać za zrealizowane, jak przedstawiono powyżej. Te pozytywne wnioski pozostają bez uszczerbku dla dalszego rozwoju sytuacji w zakresie tych środków zaradczych, które wymagają skonkretyzowania lub wymagają dłuższego okresu wdrażania zgodnie z zobowiązaniami podjętymi przez Węgry.
(56) Niemniej w ramach pewnych środków zaradczych nadal obserwuje się poważne niedociągnięcia, zagrożenia i uchybienia. W szczególności poważne niedociągnięcia nadal poważnie osłabiają adekwatność środków zaradczych, które mają charakter horyzontalny, strukturalny i systemowy i mają centralne znaczenie dla zaradzenia systemowym naruszeniom zasad państwa prawnego w odniesieniu do zamówień publicznych, skuteczności ścigania przestępstw i zwalczania korupcji na Węgrzech. Te niedociągnięcia zagrażają skuteczności wszystkich środków zaradczych.
(57) Z uwagi na horyzontalny, strukturalny i systemowy charakter środków, które należy jeszcze zrealizować, fakt, że Węgry zadowalająco wywiązały się z szeregu zobowiązań w odniesieniu do innych środków zaradczych dotyczących poszczególnych punktów, nie wystarczy do wyeliminowania stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego i wpływu, jaki te naruszenia mają lub mogą mieć na budżet Unii. Jak wyjaśniła Komisja w swojej zaktualizowanej ocenie z 9 grudnia 2022 r., środki zaradcze - z jedynym wyjątkiem, jakim jest środek dotyczący fundacji zarządzania aktywami interesu publicznego - muszą być oceniane w całości jako globalny pakiet pod kątem ich ogólnej adekwatności do położenia kresu przedmiotowej sytuacji, na podstawie kryteriów jakościowych, a nie tylko ilościowych.
(58) W związku z tym, w świetle analizy przeprowadzonej powyżej, należy stwierdzić, że środki zaradcze, o których powiadomiły Węgry, brane pod uwagę jako całość, w przyjętej formie i z uwzględnieniem ich szczegółów, oraz z uwagi na wynikającą stąd niepewność co do ich stosowania w praktyce, nie eliminują stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego. Jako że stwierdzone przypadki niezgodności odnoszą się do naruszeń o charakterze systemowym, w dużej mierze wpływają one - w sposób wystarczająco bezpośredni - na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii i na ochronę interesów finansowych Unii.
(59) W przypadku ustalenia przez Radę, że warunki określone w rozporządzeniu (UE, Euratom) 2020/2092 zostały spełnione, ma ona przyjąć środki na odpowiednim poziomie, by zapewnić ochronę budżetu Unii przed faktycznym lub potencjalnym wpływem stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego.
(60) Z uwagi na stwierdzone w niniejszej decyzji naruszenia zasad państwa prawnego oraz na ich znaczący wpływ na budżet Unii oraz ze względu na to, że w przyjętych dotąd przez Węgry środkach zaradczych obserwuje się znaczne niedociągnięcia, które poważnie zagrażają adekwatności tych środków do zaradzenia wspomnianym naruszeniom, Rada uznaje, że wynikające stąd ryzyko dla budżetu Unii pozostaje wysokie. Ponadto zgodnie z motywem 18 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 przy określaniu środków, które należy przyjąć, powinno się należycie uwzględnić stopień współpracy danego państwa członkowskiego. Pierwotnie Komisja uznała, że rozsądne przybliżenie ryzyka dla budżetu odpowiada 65 % środków finansowych przedmiotowych programów. Jednak w świetle liczby i znaczenia środków zaradczych, które zadowalająco zostały wdrożone przez Węgry w celu zaradzenia stwierdzonym naruszeniom zasad państwa prawnego, rozsądnym przybliżeniem byłoby ustalenie, że ryzyko dla budżetu istnieje w 55 % przedmiotowych programów. W związku z powyższym należy zawiesić 55 % zobowiązań w odnośnych programach, po ich zatwierdzeniu. Ten poziom można uznać za racjonalne przybliżenie wpływu stwierdzonych naruszeń zasad państwa prawnego na budżet Unii lub poważnego ryzyka dla budżetu Unii, z uwzględnieniem stopnia współpracy Węgier w trakcie procedury wynikającego z wdrożenia środków zaradczych, a zatem poziom ten jest proporcjonalny z uwagi na cel, jakim jest ochrona budżetu Unii określony w rozporządzeniu (UE, Euratom) 2020/2092.
(61) Jeżeli chodzi o wybór między różnymi rodzajami środków przewidzianych w art. 5 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092, Rada uznaje, że zawieszenie zobowiązań budżetowych w ramach przedmiotowych programów, po ich zatwierdzeniu, zapewnia skuteczną i terminową ochronę budżetu Unii w drodze zapobieżenia temu, aby naruszenia zasad państwa prawnego stwierdzone w niniejszej decyzji nie wpłynęły na budżet przydzielony na przedmiotowe programy. Jednocześnie zawieszenie zobowiązań budżetowych nie uniemożliwia Węgrom rozpoczęcia wdrażania tych programów zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami, a zatem nie zagraża celom polityki spójności ani pozycji beneficjentów końcowych. Ponadto, inaczej niż inne ewentualne środki, zawieszenie zobowiązań budżetowych ma charakter tymczasowy i nie ma definitywnych skutków, co przewiduje art. 7 ust. 3 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092. Środek ten może zatem zostać uchylony zgodnie z procedurą przewidzianą w tym artykule, co nie będzie skutkować utratą finansowania unijnego, o ile przedmiotowa sytuacja zostanie w pełni wyeliminowana w terminie dwóch lat. Zgodnie z zasadą proporcjonalności wybrany środek jest zatem wystarczający do zapewnienia ochrony budżetu Unii, a zarazem jest najmniej uciążliwy, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy.
(62) Jeżeli chodzi o stwierdzone naruszenia dotyczące trustów interesu publicznego, w węgierskich ramach regulacyjnych występują niedociągnięcia określone powyżej i ramy te nie eliminują ryzyka wystąpienia konfliktu interesów, które miał wyeliminować środek zaradczy. Ze względu na nieadekwatność środka zaradczego poważne ryzyko dla budżetu Unii utrzymuje się i najlepszym sposobem wyeliminowania go jest zakaz zaciągania nowych zobowiązań prawnych wobec trustów interesu publicznego oraz podmiotów utrzymywanych przez taki trust w ramach jakiegokolwiek programu objętego zarządzaniem bezpośrednim lub pośrednim. Taki środek nie wpływa na ogólne przydziały środków finansowych z programów Unii objętych zarządzaniem bezpośrednim i pośrednim, które mogą być nadal wykorzystywane na rzecz innych podmiotów, jest zatem wystarczający, aby zapewnić ochronę budżetu Unii, a zarazem jest proporcjonalny do tego, co jest ściśle konieczne do osiągnięcia tego celu.
(63) Na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 niniejsza decyzja nie wpływa na obowiązki Węgier w zakresie wdrażania programów i funduszy, których dotyczy niniejsza decyzja, a w szczególności na obowiązki, jakie Węgry mają wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów, w tym na obowiązek dokonania płatności na mocy mających zastosowanie przepisów sektorowych lub finansowych. Węgry mają co trzy miesiące od przyjęcia niniejszej decyzji składać Komisji sprawozdania na temat wywiązywania się z tych obowiązków.
(64) Węgry powinny regularnie informować Komisję o wdrażaniu środków zaradczych, do których wdrożenia się zobowiązały, w szczególności środków, które wymagają skonkretyzowania lub wymagają dłuższego okresu wdrażania.
(65) Komisja powinna nadal monitorować sytuację na Węgrzech i w stosownych przypadkach korzystać ze swoich prerogatyw na mocy rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092. W szczególności Komisja powinna szybko ocenić wszelkie zmiany we wdrażaniu środków zaradczych zaproponowanych przez Węgry, by niezwłocznie przedłożyć Radzie niezbędne wnioski dotyczące uchylenia środków na mocy art. 7 rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092, gdy warunki ich przyjęcia przestaną być spełniane. Komisja powinna przedstawiać Radzie okresowe sprawozdania,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
