[COM(2023) 416 final - 2023/0232 (COD)](C/2024/887)
(Dz.U.UE C z dnia 6 lutego 2024 r.)
Sprawozdawca: Arnold PUECH d'ALISSAC
| Wniosek o konsultację |
Rada, 21.9.2023 Parlament, 16.10.2023
|
| Podstawa prawna |
Art. 192 ust. 1 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego |
| Data przyjęcia przez sekcję |
2.10.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
25.10.2023 |
|
Sesja plenarna nr Wynik głosowania
|
582 |
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
171/2/11 |
1. Wnioski i zalecenia 1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) podziela stanowisko Komisji, że potrzebne jest lepsze monitorowanie stanu gleb w Europie, aby podejmować działania mające zapewnić i utrzymać zdrowie gleb. Jest ono fundamentem zdrowia ekosystemów lądowych i ma zasadnicze znaczenie dla niektórych rodzajów działalności, zwłaszcza dla działalności rolniczej i leśnej. Dlatego z zadowoleniem przyjmuje ogólny cel proponowanej dyrektywy, jakim jest ustanowienie solidnych i spójnych ram monitorowania gleby dla wszystkich ziem w UE, co ma wyeliminować obecne braki w tej dziedzinie. Komitet zauważa, że ustanowienie kompleksowych ram wiedzy na temat zdrowia gleb europejskich jest koniecznym, lecz niewystarczającym warunkiem osiągnięcia celu 100 % zdrowych gleb europejskich do 2050 r. Aby osiągnąć ten cel, dyrektywie muszą towarzyszyć odpowiednie środki finansowe z funduszy przeznaczonych na ochronę środowiska.
1.2. EKES ma jednak szereg uwag i obaw dotyczących metodologii i kryteriów, za pomocą których ma być oceniany stan gleby. Zgodnie z definicją przyjętą przez Komisję, zdrowe gleby są "w dobrym stanie chemicznym, biologicznym i fizycznym, tak że mogą zapewniać usługi ekosystemowe, które są niezbędne dla ludzi i środowiska, takie jak bezpieczna, bogata w składniki odżywcze żywność w wystarczającej ilości, biomasa, czysta woda, obieg składników odżywczych, składowanie dwutlenku węgla i siedliska na potrzeby różnorodności biologicznej". Kryteria wybrane do określenia stanu gleby dzielą się na trzy kategorie - kryteria określone na szczeblu europejskim, kryteria określone przez państwa członkowskie oraz nieilościowe wskaźniki dotyczące gleby. Kryteria pozostawione uznaniowości decyzji państw członkowskich mogą zakłócać konkurencję.
1.3. Odnośnie do aspektów finansowych Komisja wskazuje, że działania poprawiające stan gleby mogą przynieść korzyści netto w porównaniu z kosztami ich wdrożenia, mimo iż pierwszą pozycją wydatków jest wynagrodzenie za zrównoważone praktyki gospodarowania glebą. EKES stwierdza, że nie przewidziano żadnych nowych źródeł finansowania, a Komisja proponuje finansowanie działań poprzez krajowe plany strategiczne państw członkowskich w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR). Zdaniem Komitetu jest to nie do zaakceptowania.
1.4. Choć monitorowanie i utrzymanie zdrowia gleb są niezbędne, to wdrożenie zrównoważonych praktyk gospodarowania glebą, do których Komisja chce zachęcać, wymaga określenia wspólnych zasad gry, zgodnych z właściwościami różnych gleb. Należy przy tym w jak największym stopniu ograniczyć pole manewru państw członkowskich. To zapewni nie tylko spójność danych dotyczących zdrowia gleb, ale również ograniczy zakłócenia konkurencji w użytkowaniu gruntów, zarówno rolnych, naturalnych, jak i miejskich, oraz pozwali uniknąć dumpingu środowiskowego z korzyścią dla tych państw członkowskich, w których obowiązują mniej rygorystyczne przepisy. Dlatego w kontekście międzynarodowych kryzysów mających wpływ na światowy rynek żywności oraz skutków zmiany klimatu, które zagrażają różnorodności biologicznej i bezpieczeństwu żywnościowemu, Komitet podkreśla znaczenie zapewnienia zdrowia ludzi i ekosystemów, jak również bezpiecznej, niezawodnej i zrównoważonej produkcji żywności na europejskich gruntach rolnych. Ponadto uważa, że ochrona gleby jest najcenniejszą inwestycją, jaką należy przeprowadzić na szczeblu UE w celu zapewnienia naszego przystosowania do zmiany klimatu i bezpieczeństwa żywnościowego obecnych i przyszłych pokoleń obywatelek i obywateli europejskich.
1.5. EKES popiera zaproponowany przez Komisję harmonogram, który zakłada wdrożenie w dwóch etapach: pierwszy etap monitorowania i analizy zdrowia gleby oraz drugi etap, w ramach którego wdrażanie środków zrównoważonego gospodarowania glebą zostanie rozszerzone na obszary z gruntami, których stan oceniono jako niedobry. Ostrzega jednak, że potrzebne będzie wsparcie finansowe i techniczne dla rolników, którzy już teraz odgrywają ważną rolę w utrzymaniu zdrowia gleb, stosując różne praktyki, takie jak płodozmian, ściółkowanie i niektóre sposoby uprawy, które zapobiegają degradacji gleby, erozji i utracie żyzności na niektórych obszarach.
1.6. Zdaniem EKES-u, wniosek dotyczący dyrektywy jest rozczarowujący, jeśli chodzi o cel ograniczenia przejmowania gruntów. W art. 11 określono zasady łagodzenia skutków przejmowania gruntów, ale zasady te pozostają dość ogólne (unikanie lub ograniczenie do minimum utraty zdolności gleby do świadczenia różnych usług ekosystemowych, w tym produkcji żywności, oraz w jak największym stopniu kompensowanie tej utraty). Komitet wzywa do wzmocnienia celu "zero przejmowania gruntów netto" do 2050 r. poprzez priorytetowe traktowanie ponownego wykorzystania i recyklingu gruntów, ograniczenie do minimum rozwoju zabudowy miejskiej na gruntach ornych i rekompensowanie jej rekultywacją równoważnych obszarów gleb.
1.7. Z myślą o zminimalizowaniu ewentualnych zakłóceń konkurencji EKES zaleca harmonizację wskaźników zdrowia gleb związanych z nadmiarem składników odżywczych w glebie, zanieczyszczeniem metalami ciężkimi i zanieczyszczeniami organicznymi oraz z ograniczoną zdolnością gleby do zatrzymywania wody (wskaźniki wymienione w części B załącznika I). Obecnie wskaźniki te pozostają w gestii państw członkowskich.
1.8. EKES popiera cel, jakim jest osiągnięcie do 2050 r. 100 % zdrowych gleb, uważa jednak, że definicja dobrego stanu zdrowia zaproponowana przez Komisję Europejską jest zbyt restrykcyjna. W załączniku I w częściach A i B Komisja wymienia szereg kryteriów, które należy monitorować pod kątem analizy stanu zdrowia gleby. Kryteria te są następujące: zasolenie, erozja, utrata węgla organicznego, kompakcja, nadmierna zawartość składników odżywczych (fosfor), zanieczyszczenie (metalami ciężkimi) oraz zdolność do zatrzymywania wody. Komisja uważa, że jeżeli jedno z tych kryteriów nie jest spełnione, uznaje się, że stan zdrowia gleby zły. Tymczasem EKES zaleca, by nie uznawać zdrowia gleby za złe tylko dlatego, że nie spełnia ona wszystkich kryteriów wymienionych w częściach A i B załącznika I. Proponuje zamiast tego wprowadzenie wielokryteriowego systemu punktacji, który umożliwiłby dokładniej ocenić zdrowie gleby i zmierzyć postępy poczynione po wdrożeniu zrównoważonych metod gospodarowania.
2. Kontekst
2.1. Komisja Europejska przedstawia wniosek legislacyjny po tym, jak w 2006 r. przedłożyła już pierwszy wniosek w sprawie gleby, ale wówczas nie został on sfinalizowany. Unia wciąż nie posiada zharmonizowanych przepisów dotyczących gleby, mimo iż według Komisji 60-70 % gleb w UE jest niezdrowych 1 , a podobne przepisy istnieją już w odniesieniu do powietrza i wody 2 i w 2021 r. opracowano komunikat "Droga do zdrowej planety dla wszystkich" 3 . Wprawdzie niektóre państwa członkowskie prowadzą już krajowe działania w zakresie monitorowania zdrowia gleb i mogą wdrażać środki zarządzania (zwłaszcza za pośrednictwem krajowych planów strategicznych w ramach WPR), jednak ani te metody monitorowania, ani środki zarządzania nie są zharmonizowane i nie umożliwiają osiągnięcia celu 100 % zdrowych gleb do 2050 r.
2.2. Według szacunków Komisji ten powszechny zły stan gleb w Europie generuje koszty dla państw członkowskich oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzkiego. Gleba świadczy ważne usługi ekosystemowe, ale tylko wtedy, gdy jest w dobrym stanie. Zatem zdrowie gleby może wpływać na niektóre dochodowe rodzaje działalności, w szczególności na rolnictwo.
2.3. Jednocześnie Komisja określa ryzyko związane z zanieczyszczeniem gleby. Trzeba przy tym podkreślić zwłaszcza to, że takie zanieczyszczenie może mieć wpływ na bezpieczeństwo zdrowotne produkowanej żywności, a tym samym na bezpieczeństwo żywnościowe. W skali globalnej rynki są coraz bardziej narażone na kryzysy międzynarodowe i skutki zmiany klimatu - intensywniejsze i częstsze zdarzenia ekstremalne, takie jak susze, pożary lasów, powodzie i burze na nowo uczyniły te kwestie problemami bieżącej polityki. Zdrowie gleby i żyzność gleby stają się zagadnieniem geostrategicznym.
2.4. Przedstawiony wniosek ustawodawczy wpisuje się również w kontekst rosnącej presji na glebę w UE, w szczególności z powodu przejmowania gruntów rolnych i leśnych na działalność gospodarczą i rozwój infrastruktury. Komisja szacuje na przykład, że 4,2 % terytorium UE zostało obecnie zajęte na te cele, a to zagraża gospodarce zasobami wodnymi i zmniejsza powierzchnię dostępnych gruntów rolnych.
2.5. EKES wspominał już w swoich wcześniejszych opiniach 4 , że degradacja gleby jest coraz poważniejszym problemem w połączeniu ze zwiększonymi szkodami spowodowanymi zdarzeniami ekstremalnymi, utratą różnorodności biologicznej na lądzie, zakłóceniami cykli biochemicznych mającymi wpływ na emisje gazów cieplarnianych, zanieczyszczeniem powietrza i wody oraz związanymi z tym zagrożeniami dla zdrowia ludzi i zwierząt. Działania, których przede wszystkim dotyczy omawiana dyrektywa, obejmują rolnictwo i leśnictwo, w przypadku których użytkowanie gleb ma pierwszorzędne znaczenie. Komisja Europejska szacuje, że erozja gleby może prowadzić do rocznej utraty wydajności unijnego rolnictwa na kwotę 1,25 mld EUR.
2.6. Państwa członkowskie mają już do dyspozycji wiele środków i zasobów finansowych służących utrzymaniu gleb i ich zdrowia. Komisja wymienia osiem programów, które stwarzają możliwości powiązane z proponowanym tekstem. Są to: misja programu "Horyzont Europa" "Pakt na rzecz zdrowych gleb w Europie", której celem jest ochrona i przywrócenie zdrowia gleb do 2030 r.; pierwsze trzy filary programu "Horyzont Europa", którego celem jest ułatwienie współpracy między państwami członkowskimi w dziedzinie badań naukowych i innowacji; WPR, szczególnie poprzez warunkowość, ekoschematy i pomoc w ramach drugiego filaru; fundusze polityki spójności; Program działań na rzecz środowiska i klimatu (LIFE); Instrument Wsparcia Technicznego (TSI); Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz InvestEU. Wniosek dotyczący dyrektywy opiera się zatem na już stosowanych praktykach i proponuje ujednolicone ramy monitorowania, by umożliwić ocenę wpływu tych praktyk.
2.7. Jako że Komisja stwierdza brak danych i wskaźników do monitorowania zdrowia i jakości gleb na szczeblu UE, pierwszym celem wniosku jest ustanowienie zharmonizowanego systemu monitorowania wszystkich gleb między państwami członkowskimi. Artykuły 1-9 precyzują zatem ramy tego systemu monitorowania oraz wskaźniki służące określeniu zdrowia gleby. Zgodnie z definicją przyjętą przez Komisję, "zdrowe gleby są w dobrym stanie chemicznym, biologicznym i fizycznym, tak że mogą zapewniać usługi ekosystemowe, które są niezbędne dla ludzi i środowiska, takie jak bezpieczna, bogata w składniki odżywcze żywność w wystarczającej ilości, biomasa, czysta woda, obieg składników odżywczych, składowanie dwutlenku węgla i siedliska na potrzeby różnorodności biologicznej". W załączniku I określono szereg kryteriów, których monitorowanie będzie zadaniem państw członkowskich. Cztery z tych kryteriów zostały ustanowione na szczeblu UE, cztery nie zostały określone ilościowo, a dla trzech ostatnich Komisja proponuje przedziały dla państw członkowskich, które mają swobodę w ustalaniu progu krajowego.
2.8. Dla drugiego celu, jakim jest ciągła poprawa zdrowia gleb w Unii aż do osiągnięcia zdrowych gleb do 2050 r., Komisja określa zasady zrównoważonego gospodarowania glebami. W związku z tym, na podstawie tych zasad, państwa członkowskie muszą określić praktyki zrównoważonego gospodarowania glebami, które na tym etapie nie są obowiązkowe, ale które muszą być promowane przez państwa członkowskie, w szczególności poprzez uruchomienie finansowania w ramach WPR. Ponadto dobry stan gleby wynikający z tych praktyk zostanie potwierdzony świadectwem zdrowia gleby, co powinno zwiększyć wartość gruntów i umożliwić lepszą produkcję żywności o wysokiej jakości. Zdaniem Komisji tego typu lepsza produkcja będzie wynagradzana przez rynek.
2.9. W kontekście drugiego celu wniosku Komisja postuluje, by zidentyfikować i ocenić potencjalnie zanieczyszczone tereny w celu wdrożenia takich środków zarządzania, które ograniczą zakres zagrożeń do poziomu akceptowalnego z punktu widzenia zdrowia ludzkiego i środowiska. W art. 12-16 przewidziano zatem, że w ciągu czterech lat od wejścia w życie tych przepisów państwa członkowskie ustanowią podejście oparte na analizie ryzyka, aby móc identyfikować i badać potencjalnie zanieczyszczone tereny oraz nimi zarządzać. Na podstawie aktualnej wiedzy naukowej i zgodnie z zasadą ostrożności, lokalną specyfiką oraz obecnym i przyszłym użytkowaniem gruntów państwa członkowskie muszą również określić, co stanowi niedopuszczalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Po wejściu w życie proponowanej dyrektywy państwa członkowskie będą miały siedem lat na zidentyfikowanie wszystkich potencjalnie zanieczyszczonych terenów i zarejestrowanie ich w rejestrze publicznym, o którym mowa w art. 16.
2.10. Ponadto wniosek dotyczący dyrektywy zawiera przepisy mające na celu ograniczenie przejmowania gruntów na potrzeby rozwoju infrastruktury. Zasady ograniczania przejmowania gruntów są określone w art. 11. Nakazuje się w nim unikanie lub ograniczanie, w miarę możliwości technicznych i ekonomicznych, przejmowania gruntów prowadzącego do utraty zdolności gleby do świadczenia różnych usług ekosystemowych, w tym produkcji żywności, i w miarę możliwości kompensowanie tej utraty.
2.11. Komisja Europejska planuje przeprowadzenie oceny dyrektywy sześć lat po jej wejściu w życie, aby ocenić postępy w realizacji jej celów. Następnie będzie mogła ewentualnie przedstawić nowy wniosek zawierający wiążące wymogi, aby do 2050 r. zapewnić regenerację gleb i osiągnąć cel 100 % zdrowych gleb.
3. Uwagi ogólne
3.1. W gestii państw członkowskich pozostawiono trzy wskaźniki zdrowia gleb. Państwa mają dostosować do specyfiki lokalnej poziom: nadmiaru składników odżywczych w glebie (fosfor), zanieczyszczenia gleby (stężenia metali ciężkich i selekcja zanieczyszczeń organicznych) oraz ograniczonej zdolności gleby do zatrzymywania wody. Takie pole manewru stwarza jednak ryzyko zakłócenia konkurencji, które może pojawić się przy wycenie gruntów (rolnych) w przypadku gleb, które oceniono jako zdrowe, ale same oceny przeprowadzano według różnych kryteriów w różnych państwach członkowskich.
3.2. Istnieje również ryzyko zakłócenia konkurencji w zakresie zrównoważonych praktyk gospodarowania glebą ze względu na pozostawioną państwom członkowskim elastyczność w definiowaniu i wynagradzaniu takich praktyk.
3.3. EKES podkreśla potrzebę zachowania czujności w odniesieniu do środków przewidzianych w celu dekontaminacji terenów zanieczyszczonych i pokrycia kosztów tych środków. Zanieczyszczenie gleby może mieć wpływ na całą społeczność lub na pojedyncze osoby fizyczne i właścicieli gruntów, którzy nie są odpowiedzialni za zanieczyszczenie. Dotyczy to zwłaszcza tych rolników, którzy przejmują po kimś gospodarstwa i nie są w stanie przed rozpoczęciem działalności wykryć wszystkich źródeł zanieczyszczenia. Dlatego trzeba doprecyzować zakres odpowiedzialności poszczególnych podmiotów i ponoszenia kosztów. W miarę możliwości powinno się to odbywać zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", aby nie nakładać na organ publiczny ani na nowego właściciela konsekwencji wcześniejszych działań, przy jednoczesnym uwzględnieniu warunków i ram prawnych, w jakich te działania zostały przeprowadzone, zwłaszcza w sektorze rolnym.
3.4. W ramach prawa do zdrowego środowiska 5 EKES podkreśla zasadniczą funkcję gleby związaną z różnorodnością biologiczną, przystosowaniem się do zmiany klimatu i łagodzeniem jej skutków, a zwłaszcza z retencją wody, zgodnie ze swoim apelem o Europejski Niebieski Ład 6 .
4. Uwagi szczegółowe
4.1. W art. 13 Komisja zaproponowała kryteria identyfikacji potencjalnie zanieczyszczonych terenów. Pierwszym z tych kryteriów jest prowadzenie aktywnej lub nieaktywnej działalności stwarzającej ryzyko potencjalnego zanieczyszczenia. By określić to kryterium, państwa członkowskie będą musiały sporządzić wykaz działalności stwarzającej ryzyko potencjalnego zanieczyszczenia. EKES ostrzega przed ryzykiem włączeniem do tego wykazu niektórych rodzajów działalności rolniczej. Rozwiązaniem muszą być alternatywne możliwości niezwiązane z żywnością.
4.2. Wszyscy rolnicy muszą mieć dostęp do zrównoważonych praktyk gospodarowania glebami, a także do świadectw zdrowia gleb, aby uniknąć zakłóceń konkurencji. Należy zatem czuwać nad opracowywaniem przez państwa członkowskie kryteriów, za które są odpowiedzialne.
4.3. Komisja nie proponuje wiążących celów dla ograniczenia przejmowania gruntów, a bez tego nie da się odwrócić tej tendencji, choć przecież dostępność gruntów rolnych i leśnych w całej Europie stale się zmniejsza. W ramach 7. europejskiego programu działań należy wzmocnić cel "zero przejmowania gruntów netto" do 2050 r., określony w 2013 r.
4.4. Szacuje się, że koszt identyfikacji zanieczyszczonych gruntów (29 mld EUR w ciągu 15 lat) jest wyższy niż w koszty rekultywacji czy izolacji tych gleb (24,9 mld EUR w ciągu 25 lat). Biorąc pod uwagę wysokość tych kosztów i niepewność co do ich oszacowania, co zauważono w przeprowadzonej przez Komisję analizie skutków, EKES uważa, że należy pogłębić ocenę skutków w tym zakresie. Trzeba zatem zatroszczyć się o wystarczające źródła finansowania, aby właściciele gruntów i rolnicy nie ponosili kosztów nie do udźwignięcia oraz by zapewnić im widoczność. Wymaga to identyfikacji podmiotów odpowiedzialnych za zanieczyszczenie oraz sprawiedliwego podziału kosztów.
4.5. Jeśli chodzi o wskaźniki zdrowia gleby, należy zachować ostrożność wobec kryteriów opisowych. Niosą one ryzyko zakłócenia konkurencji między państwami członkowskimi, zwłaszcza pod kątem utraty różnorodności biologicznej gleby, ponieważ państwa członkowskie mogą wybrać różne kryteria, np. metabarkodowanie bakterii, grzybów, protistów i zwierząt, liczebność i różnorodność nicieni, biomasa mikroorganizmów, liczebność i różnorodność dżdżownic (w przypadku gruntów uprawnych) lub obecność inwazyjnych gatunków obcych i agrofagów roślin.
4.6. EKES popiera podejście Komisji polegające na wprowadzeniu certyfikacji zdrowych gleb w celu podniesienia wartości tych gruntów, którym certyfikat przyznano na podstawie przeprowadzonych na tych gruntach praktyk zrównoważonego gospodarowania. Niemniej praktyki te powinny pozostać dobrowolne. Komitet ma jednak wątpliwości, czy certyfikat pozwoli na uzyskanie korzyści w postaci wyższej wartości gruntu lub ceny produkowanej tam żywności. Dlatego EKES zaleca, by w przedstawionym wniosku dotyczącym dyrektywy precyzyjniej uregulowano kwestię wyceniania zdrowia gleby.
4.7. Problematyczna jest definicja "gruntów naturalnych" i "gruntów półnaturalnych" przeciwstawianych "gruntom sztucznym", którą to definicję wykorzystuje się do określenia przejmowania gruntów. Proponuje się zatem usunięcie definicji "gruntów naturalnych" i "gruntów półnaturalnych" i pozostawienie samej tylko definicji "przejmowania gruntów" jako "przekształcenia gruntów w obszary sztuczne" w celu zwiększania zabudowy, tworzenia infrastruktury, kamieniołomów itp. Ponadto przydatne byłoby stworzenie zestawu przykładów określających formy pokrywy lądowej, tak aby wszystkie państwa członkowskie mogły stosować te same kryteria monitorowania pokrywy lądowej, gdyż niejednokrotnie mogą pojawić się wątpliwości co do klasyfikacji sztucznych gleb.
Bruksela, 25 października 2023 r.
Oliver RÖPKE
Przewodniczący
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
