(C/2024/6813)(Dz.U.UE C z dnia 29 listopada 2024 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 1 , w szczególności jego art. 3 ust. 3,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 2 , którym ustanowiono Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwany dalej "Instrumentem"), weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument zapewnia państwom członkowskim wsparcie finansowe służące realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Zgodnie z priorytetami europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej Instrument przyczynia się do osiągnięcia odbudowy gospodarczej i społecznej oraz do wdrażania zrównoważonych reform i inwestycji, w szczególności reform i inwestycji, których celem jest promowanie zielonej i cyfrowej transformacji oraz zwiększenie odporności gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić finanse publiczne oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie, a także zwiększyć spójność terytorialną wewnątrz Unii i wspierać dalsze wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych.
(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/435 3 (zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie REPowerEU"), które zostało przyjęte w dniu 27 lutego 2023 r., ma na celu stopniowe redukowanie zależności Unii od importu paliw kopalnych z Rosji. Pomogłoby to w osiągnięciu bezpieczeństwa energetycznego i dywersyfikacji dostaw energii w Unii przy jednoczesnym zwiększeniu wykorzystania odnawialnych źródeł energii, zdolności magazynowania energii oraz efektywności energetycznej. Estonia dodała do swojego krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności nowy rozdział REPowerEU w celu finansowania kluczowych reform i inwestycji, które pomogą w osiągnięciu celów REPowerEU.
(3) W dniu 16 marca 2023 r. Komisja wydała komunikat zatytułowany "Długoterminowa konkurencyjność UE: perspektywa na przyszłość po 2030 r.", aby wnieść wkład w podejmowanie decyzji politycznych i stworzyć warunki ramowe dla zwiększenia wzrostu. W komunikacie tym określono ramy konkurencyjności oparte na dziewięciu wzajemnie potęgujących się czynnikach. Wśród tych czynników na pierwszy plan wysuwają się: dostęp do kapitału prywatnego, badania naukowe i innowacje, edukacja i umiejętności oraz funkcjonujący jednolity rynek jako najważniejsze obszary polityki, których powinny dotyczyć reformy i inwestycje mające sprostać obecnym wyzwaniom związanym z produktywnością, a także wzmocnić długoterminową konkurencyjność Unii i jej państw członkowskich. W dniu 14 lutego 2024 r. Komisja wydała komunikat zatytułowany "Roczne sprawozdanie dotyczące jednolitego rynku i konkurencyjności za 2024 r.". W komunikacie tym wyszczególniono mocne i słabe strony europejskiego jednolitego rynku pod względem konkurencyjności i prześledzono rozwój sytuacji w skali roku pod kątem wskazanych dziewięciu czynników konkurencyjności.
(4) W dniu 21 listopada 2023 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego (2024), rozpoczynając tym samym europejski semestr w 2024 r. W dniu 22 marca 2024 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego (2024) skupione wokół czterech wymiarów konkurencyjnej zrównoważoności. W dniu 21 listopada 2023 r., działając na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 4 , Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania (2024), w którym nie wskazano Estonii jako jednego z państw członkowskich, w których mogą występować zakłócenia równowagi lub które są narażone na takie zakłócenia i w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również opinię w sprawie projektu planu budżetowego Estonii na 2024 r. Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro oraz wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu (2024), w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 5 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro (2024)") w dniu 12 kwietnia 2024 r. oraz wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu w dniu 11 marca 2024 r.
(5) W dniu 30 kwietnia 2024 r. weszły w życie nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego. Ramy te obejmują nowe rozporządzenie (UE) 2024/1263 w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego, zmienione rozporządzenie (WE) nr 1467/97 6 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu i zmienioną dyrektywę Rady 2011/85/UE 7 w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego mają na celu wspieranie zdrowych i stabilnych finansów publicznych, zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu i odporności poprzez reformy i inwestycje, a także zapobieganie nadmiernym deficytom publicznym. Nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego promują także poczucie odpowiedzialności na poziomie krajowym i koncentrują się w większym stopniu na perspektywie średniookresowej, a jednocześnie na skuteczniejszym i spójniejszym egzekwowaniu przepisów. Każde państwo członkowskie musi przedłożyć Radzie i Komisji krajowy średniookresowy plan budżetowo-strukturalny. Krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne zawierają zobowiązania państwa członkowskiego dotyczące polityki budżetowej, reform i inwestycji zaplanowane na okres najbliższych 4 lub 5 lat, w zależności od zwykłej długości kadencji ustawodawcy krajowego. Ścieżka wydatków netto 8 w ramach krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, w tym wymogi dotyczące wprowadzenia lub utrzymania prawdopodobnej tendencji spadkowej długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do końca okresu dostosowawczego lub utrzymania długu na ostrożnym poziomie poniżej 60 % produktu krajowego brutto (PKB) oraz sprowadzenia lub utrzymania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej określonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB, w średnim okresie. W przypadku gdy państwo członkowskie zobowiąże się do wdrożenia odpowiedniego pakietu reform i inwestycji zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, okres dostosowawczy może zostać przedłużony o maksymalnie 3 lata. Aby pomóc w przygotowaniu tych krajowych średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych, w dniu 21 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała wytyczne dotyczące informacji, jakie państwa członkowskie mają przedstawiać w swoich krajowych średniookresowych planach budżetowo-strukturalnych i rocznych sprawozdaniach z postępów. Zgodnie z art. 5 i 36 rozporządzenia (UE) 2024/1263 Komisja w stosownych przypadkach przekazała państwom członkowskim trajektorie referencyjne i informacje techniczne. Państwa członkowskie muszą przedłożyć swoje krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne do dnia 20 września 2024 r., chyba że dane państwo członkowskie i Komisja uzgodnią przedłużenie tego terminu o rozsądny okres. Państwa członkowskie - zgodnie ze swoimi krajowymi ramami prawnymi - mogą poddać projekt krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego pod dyskusję na forum parlamentu krajowego, zwrócić się do niezależnej instytucji fiskalnej o wydanie opinii oraz przeprowadzić konsultacje z partnerami społecznymi i innymi zainteresowanymi podmiotami krajowymi.
(6) W 2024 r. europejski semestr nadal przebiega w sposób zgodny z wdrażaniem Instrumentu. Pełne wdrożenie planów odbudowy i zwiększania odporności pozostaje nieodzowne do realizacji priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te przyczyniają się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom wskazanym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych w ostatnich latach lub znacznej części tych wyzwań. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019, 2020, 2022 i 2023 pozostają równie aktualne w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które zostały uzupełnione, zaktualizowane lub zmienione zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(7) W dniu 18 czerwca 2021 r. Estonia przedstawiła Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny określonymi w załączniku V do tego rozporządzenia. W dniu 29 października 2021 r. Rada przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Estonii 9 , którą to decyzję zmieniono dnia 16 czerwca 2023 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241 w celu zaktualizowania maksymalnego wkładu finansowego z tytułu bezzwrotnego wsparcia finansowego, a także w celu włączenia rozdziału REPowerEU 10 . Uruchomienie transz jest uzależnione od przyjęcia przez Komisję decyzji zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241, stwierdzającej, że Estonia osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(8) W dniu 25 kwietnia 2024 r. Estonia przedłożyła swój krajowy program reform na 2024 r., a w dniu 30 kwietnia 2024 r. program stabilności na 2024 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 11 . Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2024 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Estonii z postępów w realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności.
(9) W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe na 2024 r. dotyczące Estonii. Oceniono w nim postępy Estonii we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 2019-2023 oraz podsumowano realizację planu odbudowy i zwiększania odporności przez Estonię. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki w odniesieniu do wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowe i pojawiające się wyzwania. Oceniono w nim również postępy Estonii we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów Unii dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(10) Zgodnie z danymi zweryfikowanymi przez Eurostat deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Estonii, który w 2022 r. wynosił 1,0 % PKB, wzrósł do 3,4 % w 2023 r., a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł z poziomu 18,5 % PKB na koniec 2022 r. do 19,6 % na koniec 2023 r. Jak zapowiedziano w komunikacie Komisji z dnia 8 marca 2023 r. zatytułowanym "Wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na 2024 r.", Komisja wykonuje pierwszy krok na drodze do wszczęcia - zgodnie z obowiązującymi przepisami - procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu, na podstawie danych dotyczących wyników za 2023 r. W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu. W sprawozdaniu tym oceniono sytuację budżetową Estonii, ponieważ jej deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył w 2023 r. określoną w Traktacie wartość odniesienia wynoszącą 3 % PKB. W sprawozdaniu stwierdzono, że w świetle powyższej oceny i zważywszy na opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego sformułowaną na podstawie art. 126 ust. 4 Traktatu, Komisja nie zaproponuje w lipcu 2024 r. wszczęcia wobec Estonii procedury nadmiernego deficytu.
(11) Dnia 12 lipca 2022 r. Rada zaleciła 12 Estonii podjęcie działań w celu zapewnienia, aby w 2023 r. wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych był zgodny z ogólnie neutralnym kursem polityki fiskalnej, przy uwzględnieniu dalszego tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Estonii zalecono gotowość do dostosowania wydatków bieżących do zmieniającej się sytuacji. Estonii zalecono również zwiększenie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, przy uwzględnieniu inicjatywy REPowerEU, m.in. poprzez wykorzystanie Instrumentu oraz innych funduszy unijnych. Według szacunków Komisji kurs polityki fiskalnej 13 w 2023 r. był ekspansywny, na poziomie 1,6 % PKB, w kontekście wysokiej inflacji. Wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) w 2023 r. miał ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, wynoszący 1,0 % PKB. Obejmuje to obniżenie o 0,1 % PKB kosztów nadzwyczajnych ukierunkowanych środków wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz obniżenie o 0,2 % PKB kosztów zapewnienia tymczasowej ochrony osobom przesiedlonym z Ukrainy. Wsparcie dla osób uciekających z Ukrainy było zatem jedynie częściowo przyczyną ekspansywnego wpływu bieżących wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych w 2023 r. Przyczyną ekspansywnego wzrostu bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) były wyższe wydatki publiczne na wynagrodzenia i emerytury i jednocześnie wprowadzane kolejne nowe stałe programy wydatków na obronność, edukację i świadczenia na dzieci, którym nie towarzyszył proporcjonalny wzrost po stronie dochodów. Podsumowując, wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych w 2023 r. nie był zgodny z zaleceniem Rady z dnia 12 lipca 2022 r. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych wyniosły w 2023 r. 1,4 % PKB. Inwestycje finansowane z zasobów krajowych wyniosły w 2023 r. 5,8 % PKB, co oznacza wzrost o 1,4 pp. w porównaniu z 2022 r. Estonia sfinansowała dodatkowe inwestycje ze środków Instrumentu oraz innych funduszy unijnych. Estonia sfinansowała inwestycje publiczne na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, takie jak rozwój usług w zakresie imprez i portal cyfrowy dla przedsiębiorców, kapitalizacja Zielonego Funduszu (który dokonuje inwestycji w fundusze venture capital i inwestycji kapitałowych w przedsiębiorstwa) oraz wzmocnienie sieci elektroenergetycznej w celu zwiększenia mocy produkcyjnych w zakresie energii ze źródeł odnawialnych i przystosowanie się do zmiany klimatu. Te inwestycje publiczne są finansowane z Instrumentu.
(12) W programie stabilności na 2024 r. scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, przewiduje wzrost realnego PKB na poziomie 0,0 % w 2024 r. i 2,0 % w 2025 r. oraz inflację mierzoną przez zharmonizowany indeks cen konsumpcyjnych (HICP) na poziomie 3,6 % w 2024 r. i 2,7 % w 2025 r. Oczekuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie do 3,5 % PKB w 2024 r. 14 i 3,0 % PKB w 2025 r., a relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma wzrosnąć do 22,6 % do końca 2024 r. i do 24,9 % do końca 2025 r. Prognozuje się, że po 2025 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie stopniowo maleć i w latach 2026, 2027 i 2028 wyniesie, odpowiednio, 2,2 %, 1,4 % i 0,8 % PKB. W związku z tym planuje się, że od 2025 r. saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych nie będzie przekraczać określonej w Traktacie wartości odniesienia deficytu wynoszącej 3 % PKB. Z kolei prognozuje się, że po 2025 r. relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie do 26,2 % w 2026 r., a następnie będzie stopniowo maleć i w latach 2027 i 2028 wyniesie, odpowiednio, 26,0 % i 25,0 %.
(13) Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. realny PKB zmaleje o 0,5 % w 2024 r. i wzrośnie o 3,1 % w 2025 r., a inflacja mierzona przez HICP wyniesie 3,4 % w 2024 r. i 2,1 % w 2025 r.
(14) W prognozie Komisji z wiosny 2024 r. przewiduje się deficyt publiczny w wysokości 3,4 % PKB w 2024 r., natomiast relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma wzrosnąć do 21,4 % do końca 2024 r. Wzrost relacji długu do PKB w 2024 r. wynika głównie z wpływu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Zgodnie z szacunkami Komisji prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2024 r. będzie zasadniczo neutralny, na poziomie 0,1 % PKB.
(15) Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. wydatki mające zostać sfinansowane za pomocą bezzwrotnego wsparcia (zwanego dalej "dotacjami") z Instrumentu wyniosą w 2024 r. 0,9 % PKB, podczas gdy w 2023 r. finansowane w ten sposób wydatki wynosiły 0,3 % PKB. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu umożliwią wysokiej jakości inwestycje i reformy zwiększające produktywność bez wywierania bezpośredniego wpływu na saldo lub dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Estonii.
(16) W dniu 14 lipca 2023 r. Rada zaleciła 15 Estonii zapewnienie rozważnej polityki fiskalnej, w szczególności poprzez ograniczenie nominalnego wzrostu wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych do nie więcej niż 4,9 % w 2024 r. Państwa członkowskie zostały poproszone, aby przy wykonywaniu swoich budżetów na 2023 r. i przygotowywaniu projektów planów budżetowych na 2024 r. uwzględniły fakt, że Komisja zaproponuje Radzie wszczęcie procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu, na podstawie danych dotyczących wyników za 2023 r. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. wynik strukturalny Estonii wyniesie - 0,7 % PKB w 2024 r. (podczas gdy w 2023 r. wynosił - 1,3 % PKB), czyli będzie równy średniookresowemu celowi budżetowemu tego państwa, którym jest saldo strukturalne na poziomie - 0,75 % PKB. Ocenia się zatem, że Estonia przestrzega zaleceń Rady.
(17) Rada zaleciła ponadto Estonii, aby w latach 2023 i 2024 podjęła działania w celu jak najszybszego wycofania obowiązujących nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii i wykorzystała uzyskane w ten sposób oszczędności do zmniejszenia deficytu publicznego. Rada zaleciła ponadto, aby w przypadku gdyby ponowne podwyżki cen energii wymagały wdrożenia nowych lub dalszego stosowania dotychczasowych środków wsparcia, Estonia zapewniła, by takie środki wsparcia były ukierunkowane na ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, były możliwe do udźwignięcia przez budżet i utrzymywały zachęty do oszczędzania energii. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2024 r. koszt budżetowy netto 16 nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii szacowany jest na poziomie 0,2 % PKB w 2023 r. i ma wynieść 0,0 % w 2024 r. i w 2025 r. Nadzwyczajne środki wsparcia w dziedzinie energii zostały wycofane w latach 2023 i 2024. Jest to zgodne z zaleceniem Rady.
(18) Oprócz tego Rada zaleciła też Estonii utrzymanie inwestycji publicznych finansowanych z zasobów krajowych i zapewnienie skutecznej absorpcji dotacji w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych, w szczególności w celu wspierania zielonej i cyfrowej transformacji. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. inwestycje publiczne finansowane z zasobów krajowych wzrosną z 5,8 % PKB w 2023 r. do 6,3 % PKB w 2024 r. Jest to zgodne z zaleceniami Rady.
(19) Na podstawie środków z zakresu polityki znanych w dacie granicznej prognozy i przy założeniu niezmiennego kursu polityki deficyt publiczny w 2025 r. przewidziany w prognozie Komisji z wiosny 2024 r. ma wynieść 4,3 % PKB. Wzrost deficytu w 2025 r. wynika głównie z wpływu netto reformy podatku dochodowego od osób fizycznych, która, według oczekiwań, zmniejszy dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma wzrosnąć do 24,6 % do końca 2025 r. Wzrost relacji długu do PKB w 2025 r. wynika głównie z wpływu deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych.
(20) Dochody podatkowe Estonii wyrażone jako udział w PKB wzrosły w 2023 r., ale są znacznie niższe od średniej unijnej, co ogranicza dostępność środków finansowych na wydatki publiczne w dziedzinie opieki zdrowotnej, opieki długoterminowej i ochrony socjalnej. W 2022 r. dochody z podatków od nieruchomości, które należą do podatków najmniej niekorzystnych dla wzrostu, wyniosły zaledwie 0,3 % PKB, czyli w przybliżeniu siedmiokrotnie mniej niż średnia unijna. Pobór podatków od kapitału przez Estonię wyniósł mniej niż jedną trzecią średniej unijnej (2,7 % PKB), jej podatki od transportu należały do najniższych w Unii i Estonia jest jednym z niewielu państw członkowskich, w których nie płaci się rocznego podatku od środków transportowych. Obciążenie podatkowe jest ponadto nierównomiernie rozłożone, a przyszłe reformy podatkowe mają jeszcze bardziej pogłębić nierówności. W szczególności przewiduje się, że w 2025 r. wzrost stawki podatku dochodowego z 20 % do 22 % oraz zwiększenie podstawowego zwolnienia z podatku i rozszerzenie jego zakresu na wszystkich podatników podatku dochodowego będą regresywne. Także estoński podatek od dochodu z pracy, nawet jeśli jest zbliżony do średniej unijnej wynoszącej 17,2 % PKB, jest regresywny, przez co wyższe poziomy dochodów są opodatkowane według niższej efektywnej stawki. Wydatki publiczne na ochronę socjalną zmniejszyły się w 2022 r. i wciąż są znacznie niższe od średniej unijnej. Przekłada się to na stosunkowo niski poziom i ograniczony zakres świadczeń społecznych, m.in. emerytur, które należą do najniższych w Unii. Wydatki na ogólne usługi użyteczności publicznej wynoszą 3,7 % PKB i są prawie o dwie trzecie niższe od średniej unijnej.
(21) Estonia przyjęła szereg reform, aby poprawić dostępność i przystępność cenową opieki długoterminowej i opieki zdrowotnej. Chociaż reformy zmierzają we właściwym kierunku, nie zapewniono jeszcze trwałego finansowania opieki zdrowotnej ani opieki długoterminowej. W rezultacie udział opłat własnych pozostaje wysoki i wzrosły niezaspokojone potrzeby w zakresie opieki medycznej. Dostęp do opieki medycznej na terenie kraju jest nierównomierny, zwłaszcza ze względu na brak zdolności i zasobów w gminach, aby zapewnić wystarczającą ilość usług pozwalających zaspokoić zapotrzebowanie. Chociaż zapotrzebowanie nie zostało w pełni zaspokojone, wydatki publiczne na opiekę długoterminową i opiekę zdrowotną nadal należą do najniższych w Unii. Towarzyszy temu niedobór siły roboczej w tych sektorach. Oczekuje się, że ze względu na zmiany demograficzne wzrośnie zapotrzebowanie na dostęp do opieki długoterminowej i opieki zdrowotnej. W związku z tym należy zapewnić odpowiednie finansowanie obu rodzajów opieki.
(22) Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 załącznika V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Oczekuje się, że te reformy i inwestycje przyczynią się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom wskazanym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów lub znacznej części tych wyzwań. Ze względu na te krótkie ramy czasowe szybkie przystąpienie do skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziału REPowerEU, jest nieodzowne dla zwiększenia długoterminowej konkurencyjności Estonii dzięki zielonej i cyfrowej transformacji, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwości społecznej. Aby zrealizować do sierpnia 2026 r. zobowiązania przewidziane w planie odbudowy i zwiększania odporności, Estonia musi kontynuować wdrażanie reform i inwestycji. Systematyczne angażowanie władz lokalnych i regionalnych, partnerów społecznych, społeczeństwa obywatelskiego i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje nieodzowne dla celu zapewnienia szerokiego poczucia odpowiedzialności za pomyślną realizację planu odbudowy i zwiększania odporności.
(23) W ramach przeglądu śródokresowego programów polityki spójności Estonia ma obowiązek, zgodnie z art. 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 17 , dokonać przeglądu poszczególnych programów wspieranych przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+), Fundusz Spójności oraz Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST) do marca 2025 r., biorąc pod uwagę m.in. wyzwania wskazane w zaleceniach dla poszczególnych krajów na 2024 r. oraz krajowy plan w dziedzinie energii i klimatu. Przegląd ten stanowi podstawę ostatecznej alokacji finansowania unijnego w ramach poszczególnych programów. Estonia poczyniła postępy we wdrażaniu programów polityki spójności i Europejskiego filaru praw socjalnych, ale pozostają pewne wyzwania i utrzymują się dysproporcje między stolicą a resztą terytorium Estonii. Przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności jest niezwykle istotne. Priorytety uzgodnione w ramach programów polityki spójności pozostają aktualne. Szczególnie ważne jest podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw, zwłaszcza tych znajdujących się poza obszarem metropolitalnym, oraz zwiększenie ich zdolności do innowacji. Jednym z priorytetów jest poprawa efektywności energetycznej budynków prywatnych i publicznych, a także przedsiębiorstw. Nadal ważną kwestią jest dostęp do zatrudnienia dzięki aktywnym i zapobiegawczym środkom rynku pracy oraz promowanie zdrowego środowiska pracy. Priorytetowo należy traktować również kwestię poprawy jakości, skuteczności i dopasowywania kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy; wspieranie uczenia się przez całe życie, w szczególności elastycznego podnoszenia kwalifikacji i zmiany kwalifikacji, a także aktywnego włączenia oraz zwiększenie dostępności, skuteczności i odporności usług opieki długoterminowej. W ramach przeglądu śródokresowego programów polityki spójności na większą uwagę zasługują potrzeby związane z dostępnością i jakością opieki długoterminowej, w ramach której nadaje się priorytet umożliwianiu niezależnego życia. Estonia może również wykorzystać jako dźwignię Platformę na rzecz Technologii Strategicznych dla Europy ustanowioną rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/795 18 , szczególnie w odniesieniu do inwestycji w wytwarzanie technologii neutralnych emisyjnie i we wspieranie transformacji przemysłu, na przykład w obszarach innowacji typu "deep tech", zielonych i cyfrowych technologii oraz biomedycyny. Estonia może również zwiększyć swoje zdolności w zakresie przetwarzania metali ziem rzadkich oraz w zakresie zaangażowania w badania i rozwój wspierające tę działalność.
(24) Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności oraz w ramach innych funduszy unijnych Estonia stoi w obliczu kilku dodatkowych wyzwań, które dotyczą ochrony socjalnej, oszczędnego gospodarowania zasobami i umiejętności.
(25) Nadal słaba jest ochrona socjalna służąca wspieraniu osób starszych, osób z niepełnosprawnościami i osób objętych niestandardowymi formami zatrudnienia i osób, u których krótkie okresy pracy przeplatają się z okresami bezrobocia. W rezultacie odsetek osób z niepełnosprawnościami zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym w 2022 r. nie tylko wzrósł, ale był drugim co do wielkości w Unii. Ubóstwo wśród osób starszych rośnie i w 2022 r. było jednym z najwyższych w Unii, głównie dlatego, że emerytury są nadal niskie w porównaniu do dochodów z pracy. Niska adekwatność siatki bezpieczeństwa socjalnego skutkuje wysokimi i rosnącymi nierównościami dochodowymi pomimo niewielkiej poprawy w poprzednich latach. Niski poziom świadczeń dla bezrobotnych, zwłaszcza w przypadku osób objętych niestandardowymi formami zatrudnienia i osób, u których krótkie okresy pracy przeplatają się z okresami bezrobocia, pogłębia nierówności dochodowe i ubóstwo. Chociaż okres wypłacania świadczeń dla bezrobotnych został dostosowany w ramach estońskiego planu odbudowy i zwiększania odporności, rozszerzenia zakresu jeszcze nie wdrożono. Rosnące nierówności są związane ze znacznym wzrostem cen i kosztów utrzymania, któremu nie towarzyszy odpowiedni wzrost świadczeń społecznych i wynagrodzeń minimalnych. Sytuacja gospodarstw domowych o niskich dochodach pogorszyła się ze względu na utrzymującą się w przeszłości wysoką inflację; sytuacja ta ma ulec dalszemu pogorszeniu w wyniku reform podatkowych w latach 2024-2025. Zapewnienie odpowiednich środków łagodzących, m.in. w odniesieniu do rent i emerytur, a także zwiększenie adekwatności systemu ochrony socjalnej mogłoby zmniejszyć ubóstwo i nierówności. Wszystkie te środki przyczyniłyby się także do wsparcia pozytywnej konwergencji społecznej zgodnie z analizą dotyczącą poszczególnych państw, przeprowadzoną na drugim etapie przez służby Komisji w oparciu o cechy ram konwergencji społecznej; analizę tę przeprowadzono pilotażowo w 2024 r. Zgodnie z art. 3 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2024/1263 europejski semestr ma obejmować sprawowany przez Komisję nadzór nad wdrażaniem wytycznych dotyczących zatrudnienia, dokonywany między innymi na podstawie ram służących identyfikacji zagrożeń dla konwergencji społecznej.
(26) Udział łupków bitumicznych w koszyku energetycznym Estonii pozostaje znaczny i utrudnia zieloną transformację. Aby pomóc w stopniowym wycofywaniu stosowania łupków bitumicznych, przy jednoczesnym utrzymaniu wysokiego stopnia niezależności energetycznej, konieczne jest dalsze wdrażanie produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Sektor łupków bitumicznych nie tylko wyrządza szkody środowisku naturalnemu, lecz także jest źródłem 90 % estońskich odpadów niebezpiecznych. Estonia ma jeden z najniższych wskaźników efektywności wykorzystania zasobów wśród państw członkowskich, co może częściowo wynikać z zasobochłonnego sektora łupków bitumicznych działającego w tym kraju, a także z ogólnie zasobochłonnego systemu przemysłowego. Efektywność wykorzystania zasobów nieznacznie wzrosła - z 1 EUR/kg wykorzystanych zasobów do 1,1 EUR/kg, utrzymując się w 2022 r. na poziomie poniżej połowy średniej unijnej. Sektor użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów i leśnictwa stał się emitentem dwutlenku węgla (CO2) zamiast go pochłaniać. Sektor leśny charakteryzuje się dużą ilością ścinki oraz niskim odzyskiem zasobów. Estonia odniosłaby korzyści ze zwiększenia efektywności zrównoważonej gospodarki leśnej, przyspieszenia przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym i poprawy gospodarowania odpadami. Ponadto jeśli chodzi o potencjał innowacyjny Estonii, efektywność wykorzystania zasobów jest jedną ze słabych stron tego kraju. Estonia zajęła 13. miejsce w rankingu ekoinnowacji z 2022 r. (115,5 w porównaniu ze średnią unijną wynoszącą 121,5, w relacji do unijnej średniej wynoszącej 100 w 2013 r.). Pobudzenie ekoinnowacji i innowacji opartych na biotechnologii na rzecz zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych przyczyni się do poprawy efektywności wykorzystania zasobów i konkurencyjności Estonii.
(27) Niedobory wykwalifikowanej siły roboczej i niedopasowanie umiejętności występujące w wielu sektorach zmniejszają konkurencyjność Estonii. Przedsiębiorstwa wskazały brak wykwalifikowanych pracowników jako barierę dla inwestycji i swojego potencjału eksportowego. Niedobory wykwalifikowanej siły roboczej i duże niedopasowanie umiejętności zbiegają się z szybkim wzrostem płac i zwiększonym jednostkowym kosztem pracy. Zarówno zielona, jak i cyfrowa transformacja zwiększyły zapotrzebowanie na pracowników o specjalistycznych umiejętnościach, a niedobory pracowników w opiece zdrowotnej i edukacji są nadal poważne i zaostrzają się wskutek starzenia się siły roboczej. Jednocześnie stosunkowo wysokie wskaźniki zarówno wczesnego kończenia, jak i wczesnego przerywania nauki w szkolnictwie wyższym skutkują niewystarczającą liczbą wykwalifikowanych absolwentów. Problem ten ma szczególny wymiar regionalny, ponieważ obszary wiejskie i oddalone mają większe trudności z przyciągnięciem wykwalifikowanych specjalistów. Niedopasowanie umiejętności można ograniczyć przez dalszą poprawę dopasowania systemu kształcenia i szkolenia do potrzeb rynku pracy, inwestowanie w poradnictwo zawodowe, rozwiązanie problemu zróżnicowania wynagrodzenia ze względu na płeć, zwiększenie możliwości zmiany kwalifikacji i podnoszenia kwalifikacji oraz lepsze przewidywanie potrzeb w zakresie umiejętności. Biorąc pod uwagę konieczność zdywersyfikowania gospodarki pod kątem działalności o wysokiej wartości dodanej, przydatne byłyby również lepsze sposoby zatrzymywania i przyciągania talentów.
(28) W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła w 2024 r. państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania odporności, w celu wdrożenia zalecenia dla strefy euro (2024). W przypadku Estonii zalecenia 1, 2, 3 i 4 przyczyniają się do realizacji pierwszego, drugiego, trzeciego i czwartego zalecenia, przedstawionych w zaleceniu dla strefy euro na 2024 r.,
NINIEJSZYM ZALECA Estonii podjęcie w latach 2024 i 2025 działań mających na celu:
1. Terminowe przedłożenie średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego. Ograniczenie - zgodnie z wymogami zreformowanego paktu stabilności i wzrostu - wzrostu wydatków netto 19 w 2025 r. do wskaźnika umożliwiającego, między innymi, obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej określonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB oraz utrzymanie długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na ostrożnym poziomie w średnim okresie. Poszerzenie bazy podatkowej, a także poprawę dostępu do opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej oraz ich finansowania.
2. Kontynuowanie szybkiej i skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziału REPowerEU, aby zapewnić zakończenie reform i inwestycji do sierpnia 2026 r. Przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności. W kontekście przeglądu śródokresowego tych programów - dalsze koncentrowanie się na uzgodnionych priorytetach, podjęcie działań w celu lepszego zaspokojenia potrzeb w sektorze opieki długoterminowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości oferowanych przez Platformę na rzecz Technologii Strategicznych dla Europy w celu poprawy konkurencyjności.
3. Wzmocnienie ochrony socjalnej, m.in. w celu rozwiązania problemu ubóstwa wśród osób starszych, oraz przez rozszerzenie zakresu świadczeń dla bezrobotnych, w szczególności w celu objęcia nimi osób, u których krótkie okresy pracy przeplatają się z okresami bezrobocia, oraz osób objętych niestandardowymi formami zatrudnienia.
4. Zmniejszenie udziału łupków bitumicznych w koszyku energetycznym i zwiększenie efektywności wykorzystania zasobów dzięki innowacjom opartym na biotechnologii. Zwiększenie wydajności pracy i podaży umiejętności przez zmianę kwalifikacji i podnoszenie kwalifikacji oraz lepsze przyciąganie i zatrzymywanie talentów.
Sporządzono w Luksemburgu dnia 21 października 2024 r.
