Sprawozdawca: Giuseppe GUERINI
| Doradczyni i doradcy |
Samuel CORNELLA (z ramienia sprawozdawcy) |
| Decyzja Zgromadzenia Plenarnego |
18.1.2024 |
| Podstawa prawna |
Art. 52 ust. 2 regulaminu wewnętrznego |
| Organ odpowiedzialny |
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej |
| Data przyjęcia przez sekcję |
27.6.2024 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
10.7.2024 |
| Sesja plenarna nr |
589 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/ wstrzymało się) |
199/0/4 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES podkreśla, że systemy podatkowe państw członkowskich nie mogą utrudniać rozwoju gospodarki społecznej i z zadowoleniem przyjmuje cel Komisji Europejskiej, którym jest zapewnienie państwom członkowskim wsparcia przez publikowanie wytycznych dotyczących odpowiednich ram podatkowych dla podmiotów gospodarki społecznej na podstawie dostępnych analiz i informacji przekazanych przez organy państw członkowskich i zainteresowane podmioty gospodarki społecznej.
1.2. Komitet odnotowuje, że znajomość podejść stosowanych w poszczególnych państwach członkowskich może być ważnym punktem wyjścia do pogłębienia i poprawy ogólnych ram opodatkowania podmiotów gospodarki społecznej na rynku wewnętrznym.
1.3. EKES ma świadomość poważnych trudności związanych z koniecznością osiągnięcia jednomyślności w Radzie i wyraża nadzieję, że w przyszłości możliwe będzie dalsze ujednolicanie podejścia do opodatkowania podmiotów gospodarki społecznej z myślą o konsolidacji rynku wewnętrznego. W związku z tym apeluje o podjęcie zaawansowanych rozważań nad możliwymi formami przyszłej harmonizacji opodatkowania gospodarki społecznej w UE.
1.4. EKES popiera szczególnie krajowe środki podatkowe mające na celu odmienne opodatkowanie zysków reinwestowanych w realizację celów statutowych lub przeznaczonych na niepodzielne rezerwy podmiotów gospodarki społecznej i zauważa, że te rezerwy często nie mogą zostać wypłacone wspólnikom ani w okresie działalności podmiotu, ani tym bardziej po jego rozwiązaniu. Takie zyski reinwestowane lub przeznaczone na niepodzielne rezerwy są bowiem podstawowym narzędziem wspierania kapitalizacji i zwiększenia kapitału majątkowego podmiotów gospodarki społecznej.
1.5. Komitet z zadowoleniem zauważa, że w niektórych państwach członkowskich podmioty gospodarki społecznej podlegają szczególnej stawce VAT (5 %/10 %) zgodnej z unijnymi ramami prawnymi dotyczącymi VAT, oraz zachęca Komisję Europejską i państwa członkowskie do rozważenia również specyficznych stawek VAT-u od działalności pożytku publicznego prowadzonej przez podmioty gospodarki społecznej i od usług społecznych, zwłaszcza w sektorze opieki zdrowotnej i społecznej przeznaczonej dla osób starszych, a także usług na rzecz osób, opieki długoterminowej i kształcenia.
1.6. EKES odnotowuje, że wskazane byłoby rozważenie wprowadzenia definicji podmiotów gospodarki społecznej do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń w dziedzinie pomocy państwa, przy czym należałoby również opracować odpowiednie mechanizmy zwolnienia finansowania podmiotów gospodarki społecznej z obowiązku przestrzegania unijnych ram pomocy państwa pod względem podatkowym.
1.7. Komitet zaleca, by w celu uniknięcia zakłóceń oraz zachowań oportunistycznych lub polegających na omijaniu przepisów wszystkie państwa członkowskie prowadziły dostępne i przejrzyste rejestry publiczne, do których wpisywane byłyby podmioty gospodarki społecznej otrzymujące darowizny. Te rejestry powinny przewidywać składanie sprawozdań finansowych i raportów z misji, w których jasno określano by działalność świadczoną przez dany podmiot w interesie ogólnym dzięki darowiznom (również prywatnym), ulgom oraz dotacjom publicznym.
2. Kontekst ogólny
2.1. W planie działania UE "Budowanie gospodarki służącej ludziom: plan działania na rzecz gospodarki społecznej" uznano specyfikę gospodarki społecznej, wyjaśniając różnice między podmiotami gospodarki społecznej a tradycyjnymi przedsiębiorstwami. Stwierdzono również, że gospodarka społeczna służy spójności społecznej na rynku wewnętrznym oraz sprawiedliwości europejskiego systemu gospodarczego.
2.2. W planie działania zauważono, że "opodatkowanie jest obszarem polityki ważnym dla gospodarki społecznej". Niewiele państw opracowało specjalne i spójne ramy opodatkowania przedsiębiorstw społecznych. Wiele państw zapewnia środki zachęty począwszy od zwolnień z podatku od osób prawnych od zysku niepodzielonego po zwolnienia z VAT lub stawki obniżone tego podatku, obniżone/pokrywane z dotacji koszty ubezpieczenia społecznego lub obniżki podatkowe dla prywatnych i instytucjonalnych darczyńców".
2.3. W tym samym komunikacie zauważono, że nawet w państwach członkowskich, w których wprowadzono szczególne środki podatkowe "dostęp do tych zachęt może być jednak skomplikowany, a poszczególne działania nie zawsze są odpowiednio koordynowane". W tym względzie określono,że"Komisja będzie zachęcać do wzajemnego uczenia się oraz zapewniać państwom członkowskim wytyczne i wsparcie przez: [...] publikowanie wytycznych dotyczących odpowiednich ram podatkowych dla podmiotów gospodarki społecznej z uwzględnieniem dostępnych analiz i informacji przekazanych przez organy państw członkowskich i zainteresowane podmioty gospodarki społecznej".
2.4. W późniejszym zaleceniu Rady z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie opracowania warunków ramowych gospodarki społecznej ponownie stwierdzono, że "polityka podatkowa może [.] odgrywać istotną rolę we wspieraniu gospodarki społecznej i umożliwianiu podmiotom gospodarki społecznej funkcjonowania równolegle do przedsiębiorstw głównego nurtu, tworząc bardziej sprawiedliwe otoczenie biznesowe i przyczyniając się jednocześnie do włączenia społecznego i lepszego dostępu do zatrudnienia".
2.5. Zaleceniu towarzyszą dwa obszerne badania "Odpowiednie ramy podatkowe dla podmiotów gospodarki społecznej" 1 oraz "Niedyskryminacyjne opodatkowanie organizacji charytatywnych i ich darczyńców: zasady wynikające z orzecznictwa UE" 2 , które skupiają się - odpowiednio - na różnych przepisach podatkowych państw członkowskich dotyczących opodatkowania gospodarki społecznej oraz na zasadach orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości dotyczących darowizn transgranicznych na rzecz organizacji charytatywnych.
2.6. Przy okazji konferencji ministrów UE odpowiedzialnych za gospodarkę społeczną zorganizowanej przez belgijską prezydencję Rady UE w Liège 12 lutego 2024 r. opublikowano niedawno deklarację pt. "Plan działania z Liège na rzecz gospodarki społecznej w Unii Europejskiej". Wezwano w niej Komisję i Radę m.in. do "zapewnienia, aby systemy podatkowe nie utrudniały rozwoju gospodarki społecznej, oraz do dokonania oceny, czy systemy podatkowe w wystarczającym stopniu sprzyjają jej rozwojowi". Aby wcielić te propozycje w życie, Komitet zwraca się w niniejszej opinii do przyszłych współprawodawców europejskich i państw członkowskich, które mają kompetencje ustawodawcze w dziedzinie opodatkowania.
2.7. EKES utożsamia się z definicją gospodarki społecznej zawartą w zaleceniu Rady z 27 listopada 2023 r. 3 , która to definicja jest zgodna z definicjami przyjętymi przez inne instytucje międzynarodowe:
i) rezolucją w sprawie godnej pracy oraz gospodarki społecznej i solidarnej przyjętą przez Międzynarodową Organizację Pracy (MOP), ii) Zaleceniem Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w sprawie gospodarki społecznej i solidarnej oraz innowacji społecznych, iii) rezolucją Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) w sprawie promowania gospodarki społecznej i solidarnej na rzecz zrównoważonego rozwoju.
3. Uwagi ogólne i szczegółowe
3.1. Od dawna zwracano uwagę na potrzebę dążenia do harmonizacji ram prawnych dla podmiotów gospodarki społecznej na szczeblu europejskim. Za przykład niech posłuży komunikat Komisji "Przedsiębiorstwa w sektorze gospodarki społecznej: europejski rynek bez granic" z 1989 r., do którego nawiązuje również opublikowane przez EKES w 2016 r. badanie "Najnowsze zmiany w gospodarce społecznej w Unii Europejskiej" 4 .
3.2. W tym duchu należy rozpocząć również rozważania nad możliwymi formami harmonizacji ram podatkowych mających zastosowanie do podmiotów gospodarki społecznej, chociaż znane są związane z tym trudności. Faktyczne uznanie różnorodności form przedsiębiorczości przyczynia się do stworzenia warunków konkurencji umożliwiających podmiotom gospodarki społecznej konkurowanie na tych samych warunkach co inne przedsiębiorstwa z uwzględnieniem szczególnych zobowiązań prawnych oraz sposobów działania gospodarki społecznej, takich jak reinwestowanie nadwyżek do celów statutowych, wprowadzenie ograniczeń prawnych w postaci pułapu wynagrodzeń, zobowiązanie prawne do prowadzenia działalności w interesie ogólnym, demokratyczne lub partycypacyjne zarządzanie z udziałem zainteresowanych stron.
3.3. Te warunkowe wymogi, które występują w wielu porządkach prawnych uznających funkcje interesu ogólnego oraz użyteczności publicznej pełnione przez podmioty gospodarki społecznej, są również związane z istotną rolą tych podmiotów nie tylko w krzewieniu demokracji, swobody przedsiębiorczości i uczestnictwa obywatelskiego, lecz również we wspieraniu społeczności lokalnych.
3.4. Dla celów niniejszej opinii stosowana będzie definicja zawarta w zaleceniu Rady z dnia 27 listopada 2023 r., zgodnie z którą "podmioty gospodarki społecznej" są "zbiorowością podmiotów prawa prywatnego, które dostarczają towary i świadczą usługi swoim członkom lub społeczeństwu; obejmuje takie formy organizacyjne jak spółdzielnie, towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, stowarzyszenia (w tym organizacje charytatywne), fundacje lub przedsiębiorstwa społeczne oraz inne formy prawne, które działają zgodnie z następującymi kluczowymi zasadami i posiadają następujące cechy: (i) stawianie człowieka oraz celów społecznych lub środowiskowych ponad zysk; (ii) reinwestowanie całości lub większości zysków i nadwyżek w celu osiągnięcia celów społecznych lub środowiskowych oraz prowadzenia działań w interesie ich członków/użytkowników (zwanym dalej »interesem zbiorowym«) lub ogółu społeczeństwa (zwanym dalej »interesem ogólnym«); oraz (iii) demokratyczne lub partycypacyjne zarządzanie". Ogólnie rzecz biorąc, EKES podkreśla, że systemy podatkowe państw członkowskich nie mogą utrudniać rozwoju gospodarki społecznej, lecz zamiast tego muszą tworzyć warunki do dalszego rozwoju podmiotów gospodarki społecznej w Europie, przyczyniając się w szczególny sposób do osiągnięcia społecznej gospodarki rynkowej zgodnie z traktatami założycielskimi.
3.5. W związku z tą sytuacją Komitet z zadowoleniem przyjmuje cel Komisji Europejskiej, którym jest zachęcanie do wzajemnego uczenia się oraz zapewnienie państwom członkowskim wsparcia przez publikowanie wytycznych dotyczących odpowiednich ram podatkowych dla podmiotów gospodarki społecznej z uwzględnieniem dostępnych analiz i informacji przekazanych przez organy państw członkowskich i zainteresowane podmioty gospodarki społecznej.
3.6. W tym względzie EKES zauważa, że znajomość podejść stosowanych w poszczególnych państwach członkowskich może być ważnym punktem wyjścia do poprawy ogólnych ram opodatkowania podmiotów gospodarki społecznej na rynku wewnętrznym. Choć EKES ma świadomość poważnych trudności związanych z koniecznością osiągnięcia jednomyślności w Radzie, to wyraża nadzieję, że podjęte zostaną wysiłki w celu poprawy opodatkowania podmiotów gospodarki społecznej oraz stopniowej harmonizacji z myślą o konsolidacji rynku wewnętrznego.
3.7. EKES zauważa, że z opracowanego przez Komisję zestawienia przepisów podatkowych państw członkowskich wynika, że do podmiotów gospodarki społecznej zastosowanie mają specyficzne bodźce podatkowe i szczególne przepisy podatkowe w odniesieniu do:
i) dochodów podmiotu, ii) zysków przeznaczonych na rezerwy oraz iii) podatków pośrednich, takich jak VAT. Ważnym czynnikiem fragmentacji jest fakt, że niektóre państwa członkowskie uzależniają szczególne przepisy podatkowe od formy prawnej podmiotu, inne - od rodzaju prowadzonej działalności, a jeszcze inne - od szczególnych cech przedsiębiorstwa lub podmiotu.
3.8. Opodatkowanie w dziedzinie gospodarki społecznej jest złożoną kwestią ze względu zarówno na duże różnice między krajowymi ramami prawnymi, jak i na współistnienie różnych warunków, w których system podatkowy wpływa na podmioty gospodarki społecznej. O ile jasne jest rozróżnienie między traktowaniem podmiotów działających całkowicie poza warunkami rynkowymi a traktowaniem podmiotów działających całkowicie w kontekście gospodarczym, o tyle skomplikowane jest wciąż określenie i uregulowanie - również w celach podatkowych - szerokiej rzeszy podmiotów, które działają w oparciu o kryteria przedsiębiorczości ukierunkowane na realizację celów innych niż sam zysk przedsiębiorstwa, i które dążą do osiągnięcia celów społecznych lub środowiskowych określonych w statucie podmiotów gospodarki społecznej oraz prowadzą działalność w interesie swoich członków/użytkowników lub w interesie ogólnym. Dotyczy to na przykład spółdzielni, towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, fundacji i przedsiębiorstw społecznych.
3.9. EKES popiera szczególnie krajowe środki podatkowe mające na celu odmienne opodatkowanie zysków reinwestowanych w realizację celów statutowych lub przeznaczonych na niepodzielne rezerwy podmiotów gospodarki społecznej i zauważa, że te rezerwy często nie mogą zostać wypłacone wspólnikom ani w okresie działalności podmiotu, ani tym bardziej po jego rozwiązaniu. Takie reinwestowane lub przeznaczone na niepodzielne rezerwy środki są bowiem podstawowym narzędziem wspierania kapitalizacji i zwiększenia kapitału majątkowego podmiotów gospodarki społecznej, które - podobnie jak MŚP - napotykają trudności w dostępie do kredytów i nie zawsze mogą uzyskać dostęp do rynków finansowych ze względu na swą szczególną formę organizacyjną.
3.10. Komitet z zadowoleniem zauważa, że w niektórych państwach członkowskich podmioty gospodarki społecznej podlegają preferencyjnej stawce VAT (5 %/10 %) zgodnej z unijnymi ramami prawnymi dotyczącymi VAT, i popiera te środki ze szczególnym uwzględnieniem sektorów opieki społecznej i zdrowotnej przeznaczonej dla osób starszych, usług na rzecz osób oraz opieki długoterminowej.
3.11. Komitet stwierdził we wcześniejszych opiniach 5 , że należy zwrócić szczególną uwagę na system podatku VAT od działalności społecznej, edukacyjnej, opiekuńczej i zdrowotnej zwłaszcza, gdy prowadzą ją podmioty gospodarki społecznej.
3.12. Zwłaszcza odnośnie do stawek preferencyjnych EKES uważa, że nad zwolnienia od podatku należy zawsze przedkładać rozwiązania przewidujące obniżoną lub preferencyjną stawkę podatku VAT, szczególnie, gdy podmioty działają w warunkach istotnych pod względem gospodarczym. Niektóre sytuacje mogą bowiem narażać na szwank podmioty gospodarki społecznej. Zwolnienie z VAT działalności prowadzonej przez zwykłe przedsiębiorstwa daje tym przedsiębiorstwom przewagę konkurencyjną nad podmiotami gospodarki społecznej, których cała działalność pozostaje poza zakresem stosowania podatku VAT i które znajdują się w takiej samej sytuacji co konsument końcowy.
3.13. Różnice w traktowaniu występują również w wypadku, gdy władze lokalne tworzą system ustalania cen usług opiekuńczych, zdrowotnych lub edukacyjnych "łącznie z podatkiem VAT". Tak jest na przykład w przypadku podatku VAT stosowanego we Włoszech do działalności społecznej i zdrowotnej spółdzielni społecznych, które nie mogą wybrać systemu zwolnienia zapewnianego zwykłym przedsiębiorstwom w zakresie świadczeń zdrowotnych. W takich przypadkach spółdzielnie społeczne ponoszą ostatecznie wyższe koszty świadczenia tej samej usługi co zwykłe przedsiębiorstwa, ponieważ system ustalania cen świadczeń zmusza je do płacenia VAT-u, który nie tylko staje się dodatkowym kosztem produkcji, lecz prowadzi również do nieuczciwej konkurencji z korzyścią dla przedsiębiorstw mających możliwość wyboru systemu zwolnienia.
3.14. EKES zgadza się, że przydatne są odliczenia i bodźce podatkowe zarezerwowane w zdecydowanej większości państw członkowskich dla osób, które przekazują darowizny podmiotom gospodarki społecznej, oraz wyraża dla nich poparcie. Podkreśla niemniej, że aby uniknąć ewentualnych zakłóceń, istotne jest skontrolowanie, czy takie darowizny i związane z nimi bodźce są rzeczywiście przeznaczone dla podmiotów gospodarki społecznej, które prowadzą działalność świadczoną w interesie ogólnym i naprawdę się w nią angażują. By odpowiednio sprawować tę kontrolę, istotne jest, aby wszystkie państwa członkowskie posiadały dostępne i przejrzyste rejestry publiczne, do których wpisywane byłyby podmioty gospodarki społecznej otrzymujące darowizny. Ważne jest, by te rejestry zawierały sprawozdania finansowe i raporty z misji, w których jasno określano by działalność świadczoną przez dany podmiot w interesie ogólnym dzięki darowiznom (również prywatnym), ulgom oraz dotacjom publicznym.
3.15. EKES odnotowuje brak bodźców podatkowych mających zachęcić inwestorów do udzielania wsparcia finansowego podmiotom gospodarki społecznej. W tym względzie podkreśla, że rozwijanie bodźców podatkowych dla potencjalnych inwestorów na rzecz podmiotów gospodarki społecznej mogłoby doprowadzić do zwiększenia dostępu tych podmiotów do zasobów finansowych.
3.16. Komitet zwracał już uwagę we wcześniejszych opiniach 6 , że w prawodawstwie UE dotyczącym pomocy państwa usługi zdrowotne i społeczne uznaje się za podkategorię wyróżniającą się autonomicznymi cechami w szerszym kontekście usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ze względu na specyfikę tych usług i ich konkretne cele, które często nie różnią się od celów podmiotów gospodarki społecznej mających świadczyć usługi.
3.17. Aby umożliwić przyjęcie szczególnych form finansowania gospodarki społecznej, wskazane byłoby rozważenie wprowadzenia definicji przedsiębiorstwa społecznego do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń w dziedzinie pomocy państwa, przy czym należałoby również opracować odpowiednie mechanizmy zwolnienia finansowania podmiotów gospodarki społecznej z obowiązku przestrzegania unijnych ram pomocy państwa.
3.18. W tym względzie EKES przypomina, że w wyroku z dnia 8 września 2011 r. w sprawach połączonych od C-78/08 do C-80/08 przeciwko Paint Graphos Trybunał Sprawiedliwości wypowiedział się w sprawie włoskiego systemu podatkowego umożliwiającego zwolnienie spółdzielni z podatku dochodowego dla osób prawnych, gdyż właśnie ze względu na swoją specyfikę spółdzielnie nie znajdują się w takiej samej sytuacji jak spółki komercyjne.
3.19. EKES odnotowuje, że opodatkowanie podmiotów gospodarki społecznej musi obejmować również kwestię bodźców podatkowych zarezerwowanych dla kapitału. W art. 3 ust. 6 dyrektywy DEBRA kapitał własny definiuje się jako "sumę kapitału wpłaconego, agia emisyjnego, kapitału z aktualizacji wyceny, kapitału rezerwowego i zysku (strat) z lat ubiegłych podatnika" na podstawie dyrektywy o rachunkowości 2013/34/UE 7 . Ta definicja jest zbyt restrykcyjna i często sprzeczna z formą organizacyjną towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, co może być dla nich niekorzystne.
3.20. Komitet zwraca uwagę instytucji europejskich i państw członkowskich na to, że w niektórych badaniach oraz w opinii z 2019 r. "Niewykorzystany potencjał europejskiej działalności filantropijnej" 8 podkreślono, że fundacje wciąż zgłaszają problemy w związku z opodatkowaniem darowizn transgranicznych na rzecz organizacji pożytku publicznego w innych państwach członkowskich, i opowiada się za przestrzeganiem zasad swobodnego przepływu kapitału na rynku wewnętrznym, równoważności i niedyskryminacji w odniesieniu do darowizn transgranicznych, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości.
3.21. Ponadto namysł nad opodatkowaniem gospodarki społecznej powinien uwzględniać fakt, że niektóre państwa członkowskie przewidują dla obywateli możliwość przeznaczenia określonej z góry części ich podatków na projekty i inicjatywy realizowane przez podmioty gospodarki społecznej lub inne podmioty nienastawione na zysk. Należy do nich na przykład włoska inicjatywa "5 per 1000", w której obywatele mogą wyasygnować środki na cel społeczny. Zaletą tych środków jest nie tylko zwiększenie wyboru i swobody podatników, lecz również nakłonienie podmiotów gospodarki społecznej do opracowania przejrzystych i skutecznych systemów sprawozdawczości.
Bruksela, 10 lipca 2024 r
