(COM(2023) 905 final - 2023/0435 (COD))(C/2024/4058)
(Dz.U.UE C z dnia 12 lipca 2024 r.)
Sprawozdawca: Philip VON BROCKDORFF
| Doradczynie i doradcy |
Jonathan SPITERI |
| Wniosek o konsultację |
Parlament Europejski, 18.1.2024 |
| Podstawa prawna |
Art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję |
11.4.2024 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
24.4.2024 |
| Sesja plenarna nr |
587 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) |
134/7/6 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Kryzys związany z COVID-19 uwypuklił niedociągnięcia obowiązującej dyrektywy w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych. Dlatego EKES zgadza się z propozycją Komisji, by zmienić dyrektywę i zapewnić turystom większą ochronę.
1.2. Komitet zauważa, że obecne przepisy dyrektywy w sprawie imprez turystycznych, choć tworzą zharmonizowane ramy w UE, nie zapobiegły pewnemu zróżnicowaniu praktyk między państwami członkowskimi.
1.3. Obowiązująca dyrektywa zapewnia konsumentom ochronę w przypadku niewypłacalności podmiotów gospodarczych, ale EKES jest zdania, że ta ochrona jest pod niektórymi względami niewystarczająca. Pojawiły się pewne problemy na szczeblu krajowym podczas wdrażania dyrektywy, na przykład po upadłości Grupy Thomas Cook, a w czasie pandemii panowała niepewność prawa. Dlatego też potrzebny jest skuteczny system, który chroni podróżnych, a jednocześnie nakłada odpowiedzialność na usługodawców w całym łańcuchu dostaw.
1.4. EKES uważa zatem, że zmiana dyrektywy w sprawie imprez turystycznych jest zarówno proponowana w odpowiednim momencie, jak i konieczna, oraz ogólnie z zadowoleniem przyjmuje zmienioną dyrektywę w sprawie imprez turystycznych, której celem jest skodyfikowanie systemów bonów oraz zapewnienie podróżnym jasnych informacji i gwarancji prawnych, a przedsiębiorstwom turystycznym - większej elastyczności.
1.5. Komitet z zadowoleniem przyjmuje wyeliminowanie pokrywania się zakresów imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych. Oznacza to, że różne rodzaje usług turystycznych, gdy są nabywane w tym samym czasie odnośnie do tej samej podróży czy wyjazdu i od tego samego punktu sprzedaży, będą traktowane jako impreza turystyczna. Uniemożliwi to przedsiębiorstwom promowanie powiązanych usług turystycznych podczas sprzedaży imprez turystycznych, co zapewni ochronę konsumentom.
1.6. EKES zauważa, że konsumenci w dużym stopniu polegają na pośrednikach w odniesieniu do niezależnych biletów lotniczych i imprez turystycznych. Kwestię sprzedaży niezależnych biletów lotniczych przez pośredników reguluje rozporządzenie Komisji (WE) nr 261/2004 1 w sprawie praw pasażerów linii lotniczych. Dyrektywa w sprawie imprez turystycznych ma zastosowanie do imprez turystycznych i nie może zaradzić takim niedociągnięciom. Komitet zauważa jednak, że wniosek dotyczący tej dyrektywy uwzględnia przepisy rozporządzenia w sprawie praw pasażerów linii lotniczych i ma na celu zwiększenie spójności z przepisami tego rozporządzenia.
1.7. EKES jest zdania, że wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie imprez turystycznych wprowadza istotne pozytywne zmiany, które mają pozwolić na znalezienie równowagi między ochroną podróżnych a interesami organizatorów imprez turystycznych. Ponadto dokonywanie zwrotów na rzecz klientów w przypadku odwołania usług nakłada odpowiedzialność na wszystkich usługodawców w łańcuchu dostaw, ale jest to dobrze objęte zakresem dyrektywy w sprawie imprez turystycznych, zmienionej lub nie. Jednocześnie konieczne jest rozważenie ograniczeń przepływów pieniężnych, z jakimi zmagają się usługodawcy w wyjątkowych sytuacjach, tak jak ostatnio podczas pandemii COVID-19.
1.8. EKES uważa, że imprezy turystyczne są ważnym segmentem działalności turystycznej i najbezpieczniejszą formą podróży, zapewniającą konsumentom najlepszą ochronę. Wniosek Komisji ma na celu wyeliminowanie istniejących niedociągnięć dyrektywy w sprawie imprez turystycznych. Komitet przyjmuje to zamierzenie z zadowoleniem, ponieważ pozytywnie wpłynie na organizatorów imprez turystycznych, w szczególności poprzez prawo do zwrotu kosztów między przedsiębiorstwami oraz przepisy dotyczące bonów, a oba te elementy pomagają organizatorom w utrzymaniu płynności finansowej.
1.9. Wniosek ma na celu uregulowanie kwestii przedpłat za imprezy turystyczne dokonywanych przez podróżnych na szczeblu UE - ogranicza je do 25 % całkowitej ceny imprezy turystycznej, chyba że istnieje uzasadnienie dla wyższej kwoty (w razie potrzeby ograniczenie to można zmniejszyć, aby organizatorzy imprez turystycznych mogli zapłacić usługodawcom). EKES uważa, że ta elastyczność jest konieczna dla imprez turystycznych i nie wymagałaby od organizatorów turystyki wypłaty wyższych zaliczek usługodawcom, co chroni ich przepływy pieniężne. Należy również dalej rozważyć, w jaki sposób proponowana zaliczka miałaby zastosowanie w przypadku, gdy impreza turystyczna jest tworzona przez rezerwację dodatkowej usługi turystycznej i w przypadku gdy płatności dokonywane są na rzecz różnych usługodawców.
1.10. Komitet zauważa również, że wniosek Komisji przewiduje dalszą możliwość pobierania wyższych przedpłat na pokrycie zaliczek na rzecz usługodawców, takich jak linie lotnicze.
1.11. Wreszcie EKES zaleca, by wyniki prac nad wnioskiem Komisji były jak najbardziej wyważone - by utrzymać jak największą konkurencyjność imprez turystycznych z UE, a jednocześnie zapewnić ochronę konsumentów przy minimalnym wpływie na ceny i jak najmniejszych obciążeniach dla przedsiębiorstw.
2. Kontekst
2.1. Unia Europejska jest najpopularniejszym kierunkiem turystycznym na świecie - w 2022 r. około dwóch trzecich wszystkich turystów międzynarodowych przyjechało właśnie tutaj. Szacuje się, że przemysł turystyczny obejmuje 2,3 mln przedsiębiorstw i zatrudnia 12,3 mln pracowników 2 .
2.2. Europejscy konsumenci korzystają z usług przedsiębiorstw tego sektora w odniesieniu do wielu różnorodnych usług turystycznych i na różne sposoby, bezpośrednio albo przez pośredników. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2302 3 w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych ("dyrektywa w sprawie imprez turystycznych") miała na celu modernizację ram prawnych dotyczących imprez turystycznych i zapewnienie pewnego stopnia ochrony konsumentów, a także zwiększenie konkurencji między różnymi rodzajami przedsiębiorstw turystycznych na rynku imprez turystycznych.
2.3. Skuteczność obowiązującej dyrektywy została wystawiona na ciężką próbę, gdy masowo odwoływano imprezy turystyczne w związku ze środkami ograniczającymi wprowadzonymi po wybuchu pandemii COVID-19, a także po upadłości Grupy Thomas Cook w 2019 r. Ponieważ anulowano tak wiele imprez, wielu podróżnych nie otrzymało zwrotu kosztów lub otrzymało go znacznie później niż w określonym w dyrektywie terminie 14 dni. W związku z tym Komisja zaleciła, by korzystać z bonów, gdy podróżny wyrazi na to zgodę, oraz objąć podróżnych ochroną przed niewypłacalnością organizatora imprezy turystycznej, a także do tego zachęcała. Pomimo tego zalecenia kilka państw członkowskich odeszło od zapisów dyrektywy w sprawie imprez turystycznych, w wyniku czego Komisja wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko 11 państwom członkowskim.
2.4. W tym kontekście Komisja zaproponowała zmianę dyrektywy, aby zapewnić wyższy poziom ochrony konsumentów, w tym w przypadku kryzysu takiego jak pandemia COVID-19. Wniosek Komisji ma również na celu poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego w sektorze imprez turystycznych. Proponowane zmiany mają wyeliminować słabe punkty obowiązującej dyrektywy - luki, przypadki niepewności prawa i nadmierną złożoność przepisów.
2.5. Zmiana dyrektywy zmierza również do poprawy spójności między dyrektywą w sprawie imprez turystycznych a rozporządzeniem (WE) nr 261/2004, znanym również jako rozporządzenie w sprawie praw pasażerów linii lotniczych, w szczególności poprzez wprowadzenie bonów i zwrotów w transakcjach między przedsiębiorstwami. Prawo do zwrotu kosztów między przedsiębiorstwami zawarte we wniosku oznacza, że organizatorzy będą uprawnieni do otrzymania zwrotu płatności dokonanych na rzecz usługodawców w terminie 7 dni od dnia odwołania usługi turystycznej. Dzięki temu organizatorzy mogliby dokonywać zwrotów na rzecz podróżnych w 14-dniowym terminie, nie narażając na szwank swej płynności finansowej.
2.6. Wniosek Komisji dotyczy ogólnounijnego problemu, ponieważ imprezy turystyczne są sektorem transgranicznym - obywatele UE mogą podróżować do dowolnego miejsca w UE i poza nią, a organizatorzy imprez turystycznych niejednokrotnie mają siedzibę w innym kraju niż podróżni. Z uwagi na transgraniczny charakter imprez turystycznych przyjęcie prawodawstwa UE jest jedynym sposobem odpowiedniego rozwiązania problemów dotyczących podróżnych. Państwa członkowskie samodzielnie nie są w stanie zagwarantować ochrony podróżnym z UE.
2.7. Działania na szczeblu UE są najskuteczniejszym sposobem zapewnienia odpowiedniej ochrony zarówno unijnym podróżnym, jak i podmiotom gospodarczym, a przy tym poprawiają funkcjonowanie rynku wewnętrznego imprez turystycznych. Sektor będzie działał w sposób bardziej jednolity, jeżeli proponowane bony i zaliczki oraz ochrona przed niewypłacalnością zostaną określone na szczeblu UE. Państwa członkowskie nadal będą mogły wybrać rodzaj krajowego systemu ochrony na wypadek niewypłacalności, np. system oparty na polisach ubezpieczeniowych lub fundusz ubezpieczeń wzajemnych, do którego wpłacają organizatorzy imprez turystycznych. Aby zapewnić skuteczność systemów krajowych, we wniosku określono dodatkowe parametry, a państwa członkowskie mają nadzorować rozwiązania służące ochronie na wypadek niewypłacalności wprowadzane przez organizatorów. We wniosku określono, że w przypadku gdy konieczna jest skuteczna ochrona na wypadek niewypłacalności państwa członkowskie mogą - dodatkowo do polis ubezpieczeniowych chroniących przed niewypłacalnością - przykładowo utworzyć fundusz rezerwowy. Wprowadzenie takich funduszy może zwiększyć koszty imprez turystycznych. Państwa członkowskie nie są jednak do ich wprowadzenia zobowiązane, a możliwość utworzenia funduszu rezerwowego na wypadek niewypłacalności już istnieje.
2.8. Wniosek Komisji stanowi również, że zamiast zwrotu kosztów organizatorzy mogą - za zgodą podróżnych - oferować bony objęte ochroną na wypadek niewypłacalności. Rozwiązanie to jest korzystne dla przedsiębiorstw, ponieważ daje im możliwość zyskania większej płynności. Objęcie bonów i otwartych roszczeń o zwrot kosztów ochroną na wypadek niewypłacalności może prowadzić do wzrostu kosztów takiej ochrony ponoszonych przez podmioty gospodarcze w państwach członkowskich, w których te bony i roszczenia nie są obecnie taką ochroną objęte. Choć mogą pojawić się pewne dodatkowe koszty, konsumenci skorzystają na lepszej ochronie, jaką zapewnią gwarancje prawne związane z korzystaniem z bonów, w tym na ochronie na wypadek niewypłacalności.
2.9. Komisja proponuje również elastyczne ograniczenie przedpłaty do 25 %, przy czym organizatorzy mogliby ją podwyższyć, jeżeli zaistniałaby konieczność wypłacenia wyższych zaliczek usługodawcom lub pokrycia innych kosztów związanych konkretnie z organizacją i realizacją imprezy turystycznej, o ile pokrycie tych kosztów byłoby konieczne w chwili dokonywania rezerwacji. Zgodnie z oceną skutków przeprowadzoną przez Komisję dodatkowe koszty ponoszone przez operatorów również byłyby ograniczone, a wzrost cen dla podróżnych - niewielki.
3. Uwagi ogólne
3.1. Obowiązująca dyrektywa w sprawie imprez turystycznych i powiązanych usług turystycznych zapewnia turystom wysoki poziom ochrony. Chroni ich przed niewypłacalnością organizatorów imprez turystycznych, w tym organizatorów turystyki, i przyznaje turystom konkretne prawa w przypadku problemów podczas podróży, np. prawo do alternatywnych usług, obniżki ceny i rekompensaty. Daje im również prawo do odwołania imprezy turystycznej oraz uprawnia ich do otrzymania zwrotu dokonanych płatności, jeżeli odwołanie jest spowodowane nieuniknionymi i nadzwyczajnymi okolicznościami. Jednak kryzys związany z pandemią COVID-19 uwypuklił pewne niedociągnięcia. Z tego powodu EKES zgadza się z propozycją Komisji, by zmienić dyrektywę i zapewnić turystom większą ochronę.
3.2. Komitet zauważa, że obecne przepisy dyrektywy w sprawie imprez turystycznych, choć tworzą zharmonizowane ramy w UE, nie zapobiegły praktykom pod pewnymi względami rozbieżnym. Tysiące konsumentów ucierpiało z powodu tego, w jaki sposób organizatorzy potraktowali zwroty za odwołane imprezy turystyczne podczas pandemii. 15 państw członkowskich przyjęło przepisy odbiegające od dyrektywy w sprawie imprez turystycznych i tymczasowo zezwoliło organizatorom imprez turystycznych na odroczenie zwrotów lub zobowiązanie konsumentów do akceptacji bonów. Komisja wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko 11 państwom członkowskim.
3.3. EKES zauważa również, że w obowiązującej dyrektywie w sprawie imprez turystycznych nie określono terminów rozpatrywania skarg konsumentów, a udział konsumentów w alternatywnych systemach rozstrzygania sporów nie jest obowiązkowy. Ponadto w wielu przypadkach operatorzy nie podjęli działań następczych w związku z decyzjami podjętymi przez organy egzekwowania prawa. Nałożenie sankcji za niedotrzymanie terminów można zatem uznać za konieczne. Ponadto zastosowanie maksymalnych wartości procentowych w odniesieniu do przedpłat i harmonogramów płatności ograniczyłoby ryzyko dla konsumentów, a także zmniejszyłoby koszty ochrony na wypadek niewypłacalności ponoszone przez operatorów.
3.4. Obowiązująca dyrektywa zapewnia konsumentom ochronę w przypadku niewypłacalności podmiotów gospodarczych, ale EKES jest zdania, że ta ochrona jest pod niektórymi względami niewystarczająca. Pojawiły się pewne problemy na szczeblu krajowym podczas wdrażania dyrektywy, na przykład po upadłości Grupy Thomas Cook, a w czasie pandemii panowała niepewność prawa. Należy zatem zmienić dyrektywę w sprawie imprez turystycznych, aby zwiększyć skuteczność krajowych systemów ochrony na wypadek niewypłacalności. Systemy te powinny zapewniać konsumentom ochronę w każdych okolicznościach - zarówno takich, których można uniknąć, jak i nieuniknionych - i zwroty powinny być następować w rozsądnych ramach czasowych.
3.5. W obecnej sytuacji, gdy organizator imprezy turystycznej (np. organizator turystyki) lub podróżny odwoła imprezę turystyczną z powodu "nieuniknionych i nadzwyczajnych okoliczności", konsumenci mają prawo do zwrotu pieniędzy w ciągu 14 dni. W obowiązującej dyrektywie nie wspomina się jednak o bonach. EKES uważa zatem, że zmiana dyrektywy w sprawie imprez turystycznych jest zarówno proponowana w odpowiednim momencie, jak i konieczna, oraz ogólnie z zadowoleniem przyjmuje zmienioną dyrektywę w sprawie imprez turystycznych, której celem jest skodyfikowanie systemów bonów oraz zapewnienie podróżnym jasnych informacji i gwarancji prawnych, a przedsiębiorstwom turystycznym - większej elastyczności.
3.6. Obecnie turyści mogą rozwiązać umowę dotyczącą wyjazdu wakacyjnego bez ponoszenia opłat, jeżeli "nieuniknione i nadzwyczajne okoliczności" wystąpią w miejscu docelowym lub w jego pobliżu. W obowiązującej dyrektywie zapisano jednak jedynie, że podróżni mogą anulować wyjazd "przed rozpoczęciem imprezy turystycznej", ale nie określono ram czasowych. Ze względu na brak określonego terminu na złożenie oświadczenia o odstąpieniu od umowy po wybuchu pandemii COVID-19 wiele podmiotów odmówiło zwrócenia płatności konsumentom. EKES zauważa, że wniosek Komisji nie wskazuje określonego terminu na złożenie oświadczenia o rozwiązaniu umowy.
3.7. Powiązane usługi turystyczne często mogą być złożone i konsumenci nierzadko nie mają pewności, czy ich rezerwacja jest imprezą turystyczną, czy też chodzi o powiązane usługi turystyczne. Podmioty gospodarcze mogą wykorzystywać tę sytuację. W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje wyeliminowanie pokrywania się definicji imprezy turystycznej i powiązanych usług turystycznych: różne rodzaje usług turystycznych, gdy są nabywane w tym samym czasie odnośnie do tej samej podróży czy wyjazdu od tego samego punktu sprzedaży, będą traktowane jako impreza turystyczna. Uniemożliwi to przedsiębiorstwom promowanie powiązanych usług turystycznych podczas sprzedaży imprez turystycznych, co zapewni ochronę konsumenta.
3.8. Jeśli chodzi o rezerwacje online, EKES zauważa, że konsumenci w dużym stopniu polegają na pośrednikach w odniesieniu do niezależnych biletów lotniczych i imprez turystycznych. Kwestię sprzedaży niezależnych biletów lotniczych przez pośredników reguluje rozporządzenie (WE) nr 261/2004 w sprawie praw pasażerów linii lotniczych. Dyrektywa w sprawie imprez turystycznych ma zastosowanie do imprez turystycznych i nie może zaradzić takim niedociągnięciom. EKES zauważa jednak, że wniosek dotyczący tej dyrektywy uwzględnia przepisy rozporządzenia w sprawie praw pasażerów linii lotniczych i ma na celu zwiększenie spójności z przepisami tego rozporządzenia.
4. Uwagi szczegółowe
4.1. EKES jest zdania, że wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie imprez turystycznych wprowadza pozytywne zmiany, które mają pozwolić na znalezienie równowagi między ochroną podróżnych a interesami organizatorów imprez turystycznych.
4.2. Komitet uważa, że imprezy turystyczne są ważnym segmentem działalności turystycznej i najbezpieczniejszą formą podróży, a przy tym zapewniają konsumentom najlepszą ochronę. Wniosek Komisji ma na celu wyeliminowanie istniejących niedociągnięć dyrektywy w sprawie imprez turystycznych. EKES przyjmuje to z zadowoleniem, ponieważ wpłynie to pozytywnie na organizatorów imprez turystycznych, w szczególności poprzez prawo do zwrotu kosztów między przedsiębiorstwami oraz przepisy dotyczące bonów, a oba te elementy pomagają organizatorom w utrzymaniu płynności finansowej.
4.3. Wniosek ma na celu uregulowanie kwestii przedpłat za imprezy turystyczne dokonywanych przez podróżnych na szczeblu UE - ogranicza je do 25 % całkowitej ceny imprezy turystycznej (w razie potrzeby ograniczenie to można zmniejszyć, aby organizatorzy imprez turystycznych mogli zapłacić usługodawcom). Chociaż w momencie rezerwacji usług turystycznych klient często dokonuje pełnej płatności, EKES uważa, że taka proponowana elastyczność w odniesieniu do zaliczek jest konieczna, ponieważ zapewnia równowagę między interesami przedsiębiorstw a interesami podróżnych i nie wymaga od organizatorów turystyki wypłaty wyższych zaliczek usługodawcom, co chroni ich przepływy pieniężne. Ponadto dokonywanie zwrotów na rzecz klientów w przypadku odwołania usług nakłada odpowiedzialność na wszystkich usługodawców w łańcuchu dostaw, ale jest to dobrze objęte zakresem dyrektywy w sprawie imprez turystycznych, zmienionej lub nie. Jednocześnie konieczne jest rozważenie ograniczeń przepływów pieniężnych, z jakimi zmagają się usługodawcy w wyjątkowych sytuacjach, tak jak ostatnio podczas pandemii COVID-19.
4.4. Komitet stwierdza również, że w ocenie skutków przedstawionej przez Komisję ustalono, że organizatorzy imprez turystycznych już teraz wymagają przedpłat, które są znacznie niższe niż 100 % i oscylują raczej wokół 25-35 %. W związku z tym proponowany nowy przepis dotyczący imprez turystycznych skutkowałby jedynie umiarkowanym obniżeniem poziomu przedpłat o 5 %. Ponadto EKES zgadza się z proponowaną elastycznością umożliwiającą operatorowi pakietu żądanie zaliczki przekraczającej 25 %, jeżeli zostanie to uznane za uzasadnione. Należy jednak również rozważyć, w jaki sposób proponowana zaliczka miałaby zastosowanie w przypadku, gdy impreza turystyczna jest tworzona przez rezerwację dodatkowej usługi turystycznej i w przypadku gdy płatności dokonywane są na rzecz różnych usługodawców.
4.5. EKES zauważa, że wniosek Komisji przewiduje, iż nadal będą możliwe wyższe przedpłaty na pokrycie zaliczek na rzecz usługodawców, takich jak linie lotnicze. Zatem oczekuje się, że wpływ wdrożenia wniosku na usługodawców takich jak linie lotnicze i ich działalność będzie minimalny.
4.6. Komitet odnotowuje również, że turystyka powróciła już do normalnej działalności po niszczycielskich skutkach ograniczeń zdrowotnych nałożonych w odpowiedzi na pandemię COVID-19. Była ona sytuacją wyjątkową. W normalnych okolicznościach sektor imprez turystycznych działa prężnie, a problemy dla konsumentów są bardzo ograniczone. EKES uważa, że wniosek Komisji, o ile zostanie starannie doprecyzowany, będzie nadal wzmacniać ten sektor.
4.7. Wreszcie Komitet zaleca, by wyniki prac nad wnioskiem Komisji były jak najbardziej wyważone - tak by utrzymać jak największą konkurencyjność imprez turystycznych z UE, a jednocześnie zapewnić ochronę konsumentów przy minimalnym wpływie na ceny i jak najmniejszych obciążeniach dla przedsiębiorstw.
Bruksela, dnia 24 kwietnia 2024 r
