(C/2024/3378)(Dz.U.UE C z dnia 31 maja 2024 r.)
Sprawozdawca: Javier DOZ ORRIT
Sprawozdawca: Luca JAHIER
Sprawozdawca: Wautier ROBYNS DE SCHNEIDAUER
| Wniosek o konsultację |
Stałe Przedstawicielstwo Belgii przy UE/belgijski rząd federalny, 10.7.2023 |
| Podstawa prawna |
Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej |
| Data przyjęcia przez sekcję |
29.2.2024 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
21.3.2024 |
| Sesja plenarna nr |
586 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) |
149/1/1 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę prezydencji belgijskiej dotyczącą inwestycji społecznych oraz sposobów wzmocnienia społecznego wymiaru europejskiego semestru, w szczególności za pośrednictwem Europejskiego filaru praw socjalnych, i ma nadzieję, że przyniesie ona dobre wyniki i będzie uwieńczona sukcesem. Niniejsza opinia rozpoznawcza wraz z wcześniejszym dokumentem, który stanowił wkład EKES-u w inicjatywę prezydencji hiszpańskiej w zakresie możliwej procedury dotyczącej zakłóceń równowagi społecznej 1 , jest jego przyczynkiem w tym procesie.
1.2. Komitet oczekuje, że reforma europejskiego semestru poprawi koordynację między państwami członkowskimi, zwiększy przejrzystość i zapewni właściwe monitorowanie wdrażania krajowych planów fiskalno-strukturalnych. Dzięki stabilności cen i zdrowym finansom publicznym te reformy powinny zapewnić więcej przestrzeni dla niezbędnych zmian i inwestycji, a także dla środków na rzecz zwiększenia odporności istniejących systemów ochrony socjalnej.
1.3. EKES wzywa do wydajnego i skutecznego spożytkowania istniejących zasobów finansowych, również poprzez współpracę publiczno-prywatną i wykorzystanie instrumentów finansowych za pośrednictwem Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) i InvestEU, z zachowaniem maksymalnej elastyczności i rygorystycznych systemów oceny.
1.4. Komitet uważa, że należy pilnie omówić możliwość zapewnienia zdolności finansowej UE potrzebnej do 2026 r., aby zaspokoić potrzeby inwestycyjne wynikające ze wspólnych priorytetów. Państwa członkowskie powinny dążyć do stworzenia przestrzeni fiskalnej dla inwestycji społecznych, wspierając stabilizację koniunkturalną i podaż europejskich dóbr publicznych oraz zapewniając zrównoważony wzrost gospodarczy w perspektywie średnio- i długoterminowej, w oparciu o wspólne wytyczne na szczeblu UE oraz o wsparcie finansowe ze strony UE. Wyzwania gospodarcze i społeczne są ze sobą powiązane. Należy im sprostać w spójny sposób, zważywszy że postęp gospodarczy jest podstawą dobrostanu społecznego.
1.5. Sporych inwestycji wymagają: tworzenie wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu i wzmocnienie europejskiej bazy społecznej poprzez poprawę dobrostanu, zdrowia i zestawu umiejętności obywateli oraz ich dostępu do przystępnych cenowo i energooszczędnych mieszkań, zmierzenie się z poważnymi wyzwaniami demograficznymi i rosnącym brakiem równowagi między obywatelami oraz wspieranie innowacji społecznych we wszystkich sektorach zmagających się z poważną transformacją. Rozwijający się rynek produktów finansowych opatrzonych certyfikatem społecznym oraz wsparcie inwestycji prywatnych w projekty społeczne mogą znacznie zwiększyć efekt mnożnikowy takiej polityki. EKES podziela pogląd 2 , że dobrze opracowana polityka inwestycji społecznych może mieć pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy, wydajność i konkurencyjność. Ma to kluczowe znaczenie dla utrzymania wysokiej jakości miejsc pracy w Europie, jak stwierdzono w deklaracji z Antwerpii, która jest "pilnym apelem o ożywienie europejskiego krajobrazu przemysłowego" 3 . Trzeba zarazem zapewnić odpowiednią równowagę między rentownością finansową a adekwatnością. Rządy krajowe muszą dokonać przeglądu systemów ochrony socjalnej i zadbać o to, by dostępne w ich ramach środki zostały przeznaczone przede wszystkim na wsparcie społeczne w obszarach, w których jest ono najbardziej potrzebne. Ostatecznym celem jest poprawa konkurencyjnej zrównoważoności Europy oraz życia ludzi w każdym wieku.
1.6. O ile infrastruktura społeczna jest na ogół budowana i utrzymywana na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, o tyle istniejące luki i wyzwania oznaczają, że ani organy krajowe, ani władze szczebla niższego niż krajowy nie dysponują wystarczającą ilością środków finansowych. Zważywszy, że należy przestrzegać zasady pomocniczości, potrzeby inwestycyjne w zakresie infrastruktury społecznej powinny być spójne, wspierane finansowo przez UE i planowane w perspektywie długoterminowej.
1.7. EKES wzywa do reform i inwestycji w kluczowych obszarach społecznych (zwłaszcza tych, które wspierają rozwój kapitału ludzkiego), ponieważ polityka społeczna i inwestycje społeczne (również za pomocą bardziej innowacyjnych narzędzi i promowania odpowiednich reform, z udziałem wszystkich zainteresowanych podmiotów) mogą stać się czynnikiem produktywnym, przynosząc znaczne korzyści gospodarcze pod względem potencjału sprzyjającego wzrostowi gospodarczemu i obniżenia głównych kosztów w przyszłości.
1.8. Komitet zaleca, by rozwinięto jeszcze bardziej monitorowanie wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych w ramach europejskiego semestru, gdyż semestr jest jednym z głównych mechanizmów nadzorowania szeroko zakrojonego kształtowania polityki gospodarczej, fiskalnej i społecznej. Semestr powinien służyć do lepszej koordynacji i do monitorowania postępów w całym spektrum celów UE. Aby wspomóc realizację tych celów, można by uelastycznić unijne zasady finansowania.
1.9. Komitet ponawia apel o odpowiednie zaangażowanie partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego na wszystkich etapach tego procesu poprzez usystematyzowane formalne procedury konsultacji.
2. Kontekst
2.1. Belgijska prezydencja UE zwróciła się do EKES-u o sporządzenie opinii rozpoznawczej na temat sposobu wspierania konwergencji i spójności społecznej w ramach zarządzania gospodarczego określonych w odniesieniu do stabilności długu, inwestycji produkcyjnych i reform. Niniejsza opinia skupia się również na skutkach takich ram dla europejskiego semestru oraz na dalszym wzmacnianiu monitorowania i wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych.
2.2. Istnieją różne definicje inwestycji społecznych. Celem niniejszej opinii jest zastosowanie najszerszej definicji, tj. definicji, która oprócz inwestycji w systemy i kierunki polityki mające na celu ochronę zdrowia, dobrostanu i praw jednostek i grup "obejmuje politykę mającą na celu podniesienie i utrzymanie jakości »zasobów« kapitału ludzkiego i zdolności, a także ułatwienie i poprawę »płynności« współczesnych przepływów rynku pracy i zmian (z uwzględnieniem aspektu płci) w ciągu życia 4 ".
2.3. Po zakończeniu procesu odbudowy po pandemii z wykorzystaniem europejskich instrumentów fiskalnych, takich jak mechanizm SURE i NextGenerationEU oraz będący jego częścią Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) (które wzmocniły integrację polityczną), gospodarka UE stoi w obliczu przyspieszonego przejścia od wysoce akomodacyjnej do restrykcyjnej polityki pieniężnej, charakteryzującej się bardzo szybkim wzrostem stóp procentowych w celu sprostania wysokiej inflacji. Przyczyniło się to do obecnej prognozy niskiego wzrostu gospodarczego. W związku z tym EKES uważa, że pierwszoplanowe znaczenie ma to, by reforma reguł fiskalnych uwzględniała specyfikę krajową i zapewniła państwom członkowskim, które muszą poprawić swój wskaźnik zadłużenia lub deficytu poprzez inteligentne i wiarygodne reformy, więcej środków na inwestycje społeczne, przy czym te reformy powinny przyczynić się do obniżenia kosztów finansowania zewnętrznego.
2.4. Reforma europejskiego semestru (która powinna odbyć się równolegle z przeglądem zarządzania gospodarczego w UE) jest również przedmiotem dużego zainteresowania ze strony Komitetu, który przyjął dwie opinie na oba te tematy 5 . Na podstawie wyrażonego wcześniej stanowiska w sprawie reformy unijnych przepisów dotyczących zarządzania gospodarczego, z pominięciem treści wstępnego porozumienia politycznego w sprawie tej reformy, EKES ponawia apel, by wdrożenie nowych, przyjętych ostatecznie przez współprawodawców przepisów nie tylko gwarantowało średnio- i długoterminową stabilność długu publicznego państw członkowskich, lecz również zapewniało warunki do zrównoważonego wzrostu gospodarek UE, a zwłaszcza zdolność dokonywania niezbędnych inwestycji społecznych oraz inwestycji potrzebnych do dwojakiej transformacji.
2.5. UE i jej państwa członkowskie są zaangażowane w ważne projekty w trudnym kontekście geopolitycznym. Oprócz potrzeb inwestycyjnych związanych ze sprawiedliwą transformacją ekologiczną i cyfrową oraz bardziej dobrowolnej polityki przemysłowej, którą z trudem finansowano by z wykorzystaniem obecnej zdolności finansowej UE, sporym wyzwaniem politycznym i finansowym są polityka bezpieczeństwa, obrony i współpracy, a także nowe duże rozszerzenie (w tym o Ukrainę). Jednym z priorytetów politycznych UE musi być wzmocnienie spójności społecznej i terytorialnej poprzez walkę z ubóstwem i nierównościami oraz skuteczne wdrożenie planu działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych, a także pobudzanie inwestycji w infrastrukturę społeczną.
2.6. W kilku opiniach EKES bronił koncepcji "konkurencyjnej zrównoważoności 6 ". Ta koncepcja została zaproponowana w trzech ostatnich rocznych analizach zrównoważonego wzrostu gospodarczego Komisji i obejmuje zrównoważenie środowiskowe, wydajność, sprawiedliwość i stabilność makroekonomiczną.
2.7. W kontekście restrykcyjnej polityki pieniężnej i fiskalnej niezwykle trudno jest uzyskać wystarczające europejskie i krajowe finansowanie na realizację tych głównych celów i programów politycznych UE. Istnieje ryzyko, że te restrykcyjne kierunki polityki nie pozwolą na inwestycje strukturalne konieczne do przeprowadzenia niezbędnych przemian, które będą produktywne w perspektywie średnio- i długoterminowej i będą sprzyjać dobrobytowi.
3. Uwagi ogólne
3.1. Odporne społeczeństwa w znacznym stopniu zależą od sprawnie funkcjonujących i inkluzywnych państw opiekuńczych, które z kolei polegają na zdrowych gospodarkach. Doświadczenia z ostatniego kryzysu finansowego i początku pandemii COVID-19 uwydatniły kluczową wartość dobrze finansowanych i responsywnych państw opiekuńczych. Są one podstawowym warunkiem wstępnym skutecznej absorpcji wstrząsów systemowych i unaoczniają ścisłą korelację między solidnymi systemami ochrony socjalnej (w postaci dobrze zaprojektowanych i sprzyjających włączeniu społecznemu środków, takich jak zasiłki dla bezrobotnych i mechanizmy zmniejszonego wymiaru czasu pracy), usługami publicznymi i społecznymi oraz ich odpornością na nieprzewidziane wyzwania, a także tymczasowym wsparciem dla sektorów gospodarki dotkniętych skutkami kryzysu.
3.2. Doświadczenie pokazuje, że środki oszczędnościowe nie prowadzą automatycznie do zwiększenia konkurencyjności gospodarczej i dobrobytu społeczeństw. Przepisy niezbędne do ochrony socjalnej są postrzegane jedynie jako czynniki kosztowe, a nie jako inwestycje potrzebne społeczeństwom odpornym społecznie, które umożliwiają państwom członkowskim ostrożne i zarazem wyważone zarządzanie finansami publicznymi.
3.3. Konsolidacja budżetowa znacznie ograniczyła środki na inwestycje publiczne w niektórych regionach i krajach. W niektórych krajach UE, w których inwestycje w małe i średnie roboty publiczne związane z infrastrukturą społeczną realizowane są na szczeblu niższym niż krajowy, odnotowano drastyczny spadek wydatków na taką infrastrukturę. Wyzwaniem pozostaje dostosowanie interwencji państwa lub wzmocnienie przepisów dotyczących ochrony socjalnej do konkurencyjności i wzrostu gospodarczego.
3.4. W tak ograniczonym otoczeniu europejskie państwa opiekuńcze są w dużym stopniu zmuszone do dostosowania się do megatrendów, takich jak zmiany demograficzne (skutkujące starzeniem się społeczeństwa i kurczeniem się siły roboczej), transformacja cyfrowa i zmiany technologiczne, przemiany następujące w świecie pracy i na rynku pracy, zmiana klimatu i społeczne skutki zielonej transformacji 7 . Te megatrendy wymagają od państw członkowskich podjęcia działań w celu odpowiedniego dostosowania polityki publicznej.
3.5. Chociaż RRF w wysokości 800 mld EUR ma pomóc krajom UE w łagodzeniu gospodarczych i społecznych skutków pandemii, to w rzeczywistości wykorzystano jedynie niewielką część środków finansowych. Pełna realizacja krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności (RRP) postępuje powoli 8 . Kompletne wdrożenie krajowych RRP we wszystkich państwach członkowskich ma pierwszoplanowe znaczenie dla wypełnienia największych luk.
3.6. Spójność społeczna i solidność państwa opiekuńczego odgrywają kluczową rolę w zwiększaniu wydajności i dobrobytu oraz we wspieraniu wzrostu gospodarczego. Dobrze zaprojektowane reformy i inwestycje bazujące na podejściu opartym na inwestycjach społecznych, w szczególności te, które wspierają rozwój kapitału ludzkiego, mogą przynieść wzrost wydajności i wyższy wzrost gospodarczy oraz przyczynić się do osiągnięcia celów społecznych 9 .
3.7. Odporne państwa opiekuńcze równoważą inwestycje społeczne i politykę ochrony socjalnej. Z jednej strony polityka ochrony socjalnej ma na celu utrzymanie silnych powszechnych siatek bezpieczeństwa, aby zapewnić stabilizację makroekonomiczną i ochronę przed skutkami finansowymi ryzyk społecznych (takich jak choroba i niepełnosprawność, ubóstwo, wypadki przy pracy i utrata pracy). Z drugiej strony polityka inwestycji społecznych ma na celu podniesienie i utrzymanie jakości kapitału ludzkiego i umiejętności, przy jednoczesnej poprawie "płynności" przepływów na rynku pracy i zmian w trakcie życia. Obejmuje to również niezbędne inwestycje w politykę integracji migrantów w czasach zmian demograficznych i starzenia się społeczeństwa europejskiego. Ta polityka tworzy również środowiska pracy sprzyjające włączeniu społecznemu, zwłaszcza dla osób z niepełnosprawnościami.
3.8. W ramach podejścia opartego na inwestycjach społecznych polityka społeczna może przynieść duże korzyści gospodarcze, godząc cele społeczne i finansowe dzięki możliwościom zatrudnienia, dobrostanowi, równouprawnieniu płci oraz łagodzeniu ubóstwa wewnątrz- i międzypokoleniowego, lepiej niż większość krótkoterminowych rozwiązań w czasach kryzysu. Inwestycje społeczne powinny pomóc w zapobieganiu dysproporcjom społecznym w UE wynikającym z powolnego wzrostu gospodarczego i pilnych przemian. Niezwykle ważne jest również nadanie nowego impulsu inwestycjom na cele socjalne przy jednoczesnym utrzymaniu i wspieraniu konkurencyjnych gospodarek, które sprzyjają takiej polityce.
3.9. Dwie przesłanki przemawiają za podejściem opartym na inwestycjach społecznych, które pozostaje w równowadze z racjonalną polityką gospodarczą i polityką finansów publicznych. Pierwsza z nich dotyczy uznanych średnio- i długoterminowych korzyści społecznych i gospodarczych, które mogą wyniknąć z inwestycji społecznych. Na poziomie mikroekonomicznym osób i gospodarstw domowych "mnożnik cyklu życia" sugeruje, że inwestycje społeczne, począwszy od wczesnego dzieciństwa, poprawiają dobrostan materialny gospodarstw domowych dzięki możliwościom zatrudnienia i zarobkowania oraz pomagają w łagodzeniu zagrożeń społecznych w późniejszym okresie życia poprzez programy podnoszenia i zmiany kwalifikacji oraz ułatwianie przepływów na rynku pracy. Rozwój społecznie odpowiedzialnych produktów finansowych (takich jak obligacje) oraz wsparcia publicznego dla prywatnych inwestycji w projekty społeczne (takie jak we Francji, gdzie oferuje się wsparcie dla energooszczędnych mieszkań socjalnych) może znacznie zwiększyć efekt mnożnikowy takiej polityki.
3.10. Zwrot ekonomiczny z takich inwestycji również okazał się mieć silny potencjał sprzyjający wzrostowi, gdyż wysokiej jakości infrastruktura społeczna przynosi korzyści jednostkom i społecznościom oraz zwiększa spójność społeczną. Odpowiedni dostęp do infrastruktury społecznej sprawia, że więcej jest osób "zatrudnionych, mających dach nad głową, zdrowych i szczęśliwych", co ma pozytywny efekt mnożnikowy dla społeczeństwa i działalności gospodarczej 10 . Natomiast niska jakość infrastruktury społecznej może ograniczać możliwości społeczne i gospodarcze, zmniejszać skuteczność funkcjonowania rynków, marginalizować niektóre grupy, przedłużać istniejące nierówności oraz prowadzić do słabszego wzrostu poziomu życia i dalszych podziałów społeczeństw.
3.11. Inwestowanie w politykę ukierunkowaną na dzieci przynosi znaczne korzyści gospodarcze i społeczne. Wysokiej jakości wczesna edukacja jest skorelowana z lepszym poziomem wykształcenia, większym udziałem w rynku pracy i zmniejszeniem nierówności, zwłaszcza w wypadku dzieci, które pochodzą ze środowisk w niekorzystnej sytuacji społecz- noekonomicznej. Zatrudnienie kobiet jest najwyższe w krajach, w których liczba dzieci objętych formalną opieką i edukacją przedszkolną jest równie wysoka, i można by zachęcać pracodawców do tworzenia placówek opieki nad dziećmi.
3.12. Odpowiednie dodatki rodzinne i placówki opieki nad dziećmi odgrywają zasadniczą rolę w łagodzeniu tendencji demograficznych w UE, przyczyniają się do zahamowania spadku współczynników dzietności i przekładają się na lepsze prognozy wzrostu. Aby zniwelować lukę w dzietności, niezbędne jest wspieranie równowagi między rodzicielstwem a pracą/kształceniem wszystkich płci.
3.13. Ponadto uznaje się, że kształcenie i szkolenie mają zasadnicze znaczenie dla pobudzenia wzrostu gospodarczego. Na poziomie makroekonomicznym dobrze wykształcona siła robocza jest głównym czynnikiem w osiąganiu wyższej łącznej wydajności, innowacji i długoterminowego wzrostu gospodarczego.
3.14. Poprawa szkoleń musi być powiązana z ulepszeniem procedur i usług integracji na rynku pracy. W porozumieniu z partnerami społecznymi należy ułatwiać dostęp do rynku pracy grupom niedostatecznie reprezentowanym (osobom młodym, kobietom, migrantom, mniejszościom) w celu rozpowszechnienia mobilności i integracji pracowników, umożliwienia starszym pracownikom kontynuacji pracy w godnych warunkach oraz pełnego uznania kwalifikacji na szczeblu UE.
3.15. EKES uważa, że w wystarczającym stopniu udowodniono wartość inwestycji społecznych dla wzrostu i konkurencyjności, a także gospodarcze i budżetowe koszty braku inwestycji społecznych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Wysiłki na rzecz zapewnienia długofalowych korzyści z inwestycji społecznych nie powinny jednak kolidować ze strukturalną potrzebą zdrowych finansów publicznych. Ponieważ zwroty z takich wysiłków są często długoterminowe, nie są one traktowane priorytetowo, gdy istnieje pilna potrzeba osiągnięcia celów korekty budżetowej. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że polityka wyrzeczeń narzucona przez Komisję, EBC i MFW w krajach strefy euro najbardziej narażonych na brak równowagi w finansach publicznych i kryzys zadłużeniowy pogłębiła recesję w tych krajach.
3.16. Deficyt inwestycji społecznych występuje w kontekście ogólnego deficytu inwestycji publicznych i prywatnych w UE. EKES wyraził już zaniepokojenie 11 uzgodnionymi warunkami przeglądu wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021-2027, zamrożeniem Europejskiego Funduszu na rzecz Suwerenności zaproponowanego w planie przemysłowym Zielonego Ładu oraz niedostateczną ilością środków na Platformę na rzecz technologii strategicznych dla Europy (STEP), która miała go zastąpić. Proponowanie nowych celów związanych z autonomią strategiczną polityki przemysłowej powinno służyć utrzymaniu równych warunków działania na jednolitym rynku i zapobieganiu fragmentacji dzięki pomocy państwa finansowanej ze środków krajowych. Inwestycje zwiększające wydajność są zasadniczym czynnikiem trwałej konkurencyjności gospodarki europejskiej, która wymaga również ram stabilności cen oraz stabilnych finansów publicznych w perspektywie średnio- i długoterminowej.
3.17. Wykorzystanie funduszy UE w dziedzinie polityki społecznej powinno odbywać się zgodnie z istniejącymi ramami koordynacji polityki, takimi jak zalecenia dla poszczególnych krajów wydane w ramach europejskiego semestru oraz krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności.
3.18. EKES uważa, że zasadnicze znaczenie ma ułatwianie i promowanie inwestycji prywatnych. W tym celu należy pilnie ukończyć tworzenie unii bankowej i unii rynków kapitałowych, a także należy wspierać partnerstwa publiczno-pry- watne za pośrednictwem EBI i innych instrumentów, w szczególności kapitału wysokiego ryzyka. Należy dokonać przeglądu wymogów wypłacalności, aby uwolnić kapitał na potrzeby produktywnych inwestycji długoterminowych, od których może odwodzić priorytetowe traktowanie krótkoterminowego podejścia do tych aktywów. UE i jej państwa członkowskie muszą zająć się agresywnym i nieuczciwym planowaniem podatkowym oraz propagować równe warunki działania dla państw członkowskich. Komitet z zadowoleniem przyjmuje propozycje OECD, które mają na celu zapewnienie spójności międzynarodowych przepisów podatkowych.
3.19. Ponadto Komitet jest zdania, że zrównoważone inwestycje w infrastrukturę krytyczną na potrzeby usług publicznych, zdrowotnych i opiekuńczych, a także w mieszkalnictwo socjalne mają zasadnicze znaczenie dla realizacji celu spójności społecznej. Rozwój społecznie odpowiedzialnych produktów finansowych (takich jak obligacje) oraz wsparcia publicznego dla prywatnych inwestycji w projekty społeczne może znacznie zwiększyć efekt mnożnikowy takiej polityki.
3.20. Przegląd zarządzania gospodarczego UE jest zatem doskonałą okazją do dostosowania ram fiskalnych do przyszłych wyzwań, do pokonania poważnych trudności, które wystąpiły w ostatnim dziesięcioleciu, oraz do umocnienia integracji europejskiej i autonomii strategicznej. Powinien on zapewnić wiarygodność trajektorii fiskalnych państw członkowskich, ponieważ rynki finansowe mogłyby sankcjonować nieodpowiedzialne lub niejasne zobowiązania. Stabilność długu publicznego w perspektywie średnio- i długoterminowej powinna być zarazem zgodna z utrzymaniem poziomów inwestycji gwarantujących wzrost gospodarczy i osiągnięcie sprawiedliwej transformacji, w szczególności za pośrednictwem krajowych planów fiskalno-strukturalnych.
3.21. Obecne instrumenty europejskie nie są w wystarczającym stopniu ukierunkowane na pozytywne efekty społeczne. Zasady paktu stabilności i wzrostu dotyczące inwestycji społecznych i infrastruktury społecznej muszą ewoluować w kierunku inwestycji długoterminowych, a instrumenty finansowe muszą stać się mniej rozdrobnione oraz bardziej mieszane i łączone 12 . Pierwszorzędne znaczenie ma stworzenie skutecznych synergii między wszystkimi funduszami europejskimi w celu wzmocnienia ogólnego wpływu i skuteczności działań na rzecz odbudowy, aby osiągnąć cele zrównoważonego wzrostu gospodarczego.
3.22. Ponadto, biorąc pod uwagę lukę (szczególnie w zakresie inwestycji publicznych), która wystąpiła w szeregu państw członkowskich w drugiej dekadzie XXI w., a także fakt, że inwestycje publiczne są istotne dla tworzenia zasobów kapitału produkcyjnego wspierających średnioterminowy wzrost produkcji, niektóre państwa członkowskie mogą utknąć w błędnym kole, w którym ich wydatki publiczne netto obejmujące inwestycje będą rosły wolniej ze względu na występującą wcześniej lukę inwestycyjną. Ta sytuacja stanie się jeszcze bardziej niepokojąca, gdy wygaśnie NextGenerationEU. Wcześniejsze doświadczenia uczą, że oprócz reform finansów publicznych i administracji zreformowany europejski semestr musi kłaść nacisk na efekty społeczne. Monitorowanie tego procesu wymagałoby w pełni zintegrowanej tablicy wyników zawierającej wskaźniki wyników gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Pociągałoby to za sobą również reformę rozliczania zwrotu z inwestycji, postawienie na pierwszym miejscu bardziej długoterminowych inwestycji w infrastrukturę społeczną oraz przyciąganie inwestycji prywatnych.
3.23. Państwo powinno zapewnić wszystkim obywatelkom i obywatelom powszechny i równy dostęp do wysokiej jakości świadczeń społecznych, szczególnie za pośrednictwem publicznych systemów emerytalnych i systemów opieki zdrowotnej. Systemy uzupełniające, które opierają się na owocnym partnerstwie publiczno-prywatnym, mogą jednak zwiększyć te korzyści i rozłożyć obciążenia finansowe na różne pokolenia. EKES uważa, że bardzo istotne jest, aby obowiązki i prawa wynikające z systemów uzupełniających były regulowane w drodze dialogu społecznego i rokowań zbiorowych. Jeżeli chodzi o osoby samozatrudnione i pracowników o niskim poziomie świadczeń uzupełniających, zaleca się środki ułatwiające indywidualne wysiłki na rzecz poprawy poziomu ich ochrony, z gwarantowanymi świadczeniami zdrowotnymi nawet po osiągnięciu wieku emerytalnego.
3.24. Należy również rozważyć i wspierać rosnącą rolę gospodarki społecznej i usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, które mogą oferować skuteczne rozwiązania w odpowiedzi na postulaty społeczne oraz być kluczowym katalizatorem innowacji społecznych, a także motorem tworzenia nowych miejsc pracy i możliwości zrównoważonego wzrostu gospodarczego 13 .
4. Uwagi szczegółowe
4.1. EKES ponawia apel do instytucji europejskich o pogłębienie debaty nad stworzeniem własnego mechanizmu zdolności fiskalnej i zwiększeniem zasobów budżetowych powyżej obecnego poziomu 1,1 % PKB, aby pobudzić inwestycje w dziedziny społeczne i infrastrukturę społeczną, wspierać wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu oraz wzmocnić cele transformacji cyfrowej i ekologicznej. Zostało to dobrze określone w trzech ostatnich rocznych analizach zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Jest zdania, że w odpowiednim czasie (nie później niż w 2026 r.) należy osiągnąć porozumienie w sprawie ewentualnego ustanowienia zdolności finansowej UE w celu zaspokojenia co najmniej części potrzeb inwestycyjnych wynikających ze wspólnych priorytetów.
4.2. W sprawozdaniu Komisji Europejskiej dotyczącym prognozy strategicznej 14 , w którym określono najistotniejsze zbieżności między wyzwaniami dla zrównoważonego rozwoju społecznego i gospodarczego, wyraźnie wskazano pewne kluczowe tendencje i deficyty, które wymagają zdecydowanych i usystematyzowanych działań w celu pogodzenia dobros- tanu i dobrobytu. Te tendencje i deficyty obejmują narastające rozłamy w spójności społecznej i terytorialnej, mające nieproporcjonalnie większe skutki i stanowiące poważne ryzyko dla istniejących umów społecznych oraz zagrożenie dla demokracji, a także fakt, że systemy kształcenia i szkolenia nie są jeszcze dostosowane do skali i tempa transformacji.
4.3. Stała zdolność finansowa na szczeblu UE mogłaby być korzystna dla wzmocnienia inwestycji społecznych i skupiać się na trzech funkcjach: stabilizacji cyklicznej, wsparciu wdrażania planów fiskalno-strukturalnych oraz zapewnianiu europejskich dóbr publicznych 15 . Dobra i usługi publiczne muszą przynosić korzyści osobom trzecim, obywatelom, pracownikom, przedsiębiorstwom i środowisku. Tworzenie pakietów zintegrowanych dóbr i usług publicznych dostosowanych do danego miejsca może mieć pozytywny wpływ na ogólne systemy ochrony socjalnej państw członkowskich i na środowisko 16 .
4.4. Koszty ochrony socjalnej powinny być zasadniczo nadal pokrywane z budżetów państw członkowskich, jeżeli towarzyszą im odpowiednie środki w ramach wdrażania zmienionych ram zarządzania gospodarczego UE. Biorąc to pod uwagę, trzeba zastanowić się nad stworzeniem nowych form europejskiego wsparcia dla niezbędnych inwestycji w kluczowe elementy infrastruktury społecznej, które mają zasadnicze znaczenie dla powodzenia transformacji i które można uznać za europejskie dobra publiczne.
4.5. W raporcie grupy zadaniowej wysokiego szczebla ds. inwestowania w infrastrukturę społeczną w Europie 17 wyraźnie wezwano do zwiększenia inwestycji w celu zlikwidowania luki inwestycyjnej w infrastrukturze społecznej. W raporcie oszacowano lukę między obecnymi inwestycjami w infrastrukturę społeczną w UE i stwierdzono, że minimalna luka inwestycyjna w infrastrukturę społeczną wynosi 100-150 mld EUR rocznie, co znaczy, że w latach 2018-2030 brakuje łącznie ponad 1,5 bln EUR. W następstwie światowego kryzysu gospodarczego i finansowego w UE notuje się niski poziom inwestycji. Poziom inwestycji infrastrukturalnych w 2016 r. był o 20 % niższy od poziomu z 2007 r. Ponadto inwestycje w infrastrukturę społeczną pozostają jeszcze bardziej w tyle za inwestycjami w infrastrukturę tradycyjną. Ponadto ta luka różni się znacznie w zależności od regionu. Władze lokalne, które powinny odgrywać wiodącą rolę w inwestycjach w infrastrukturę społeczną, podlegają czasami jeszcze większym ograniczeniom budżetowym. Regionalne poziomy rozwoju nie są zatem zbieżne, podobnie jak inwestycje w infrastrukturę społeczną. W raporcie przeanalizowano kilka konkretnych propozycji mających na celu zniwelowanie tej luki.
4.6. EKES proponuje pięć następujących priorytetów, z należytym uwzględnieniem roli państw członkowskich i regionów w realizacji polityki koordynowanej na szczeblu UE:
- Starzejące się społeczeństwa i wyraźne tendencje demograficzne: niezależnie od tego, czy mówimy o niedoborach na rynku pracy, presji na potrzeby inwestycyjne w zakresie opieki i dostosowania infrastruktury w naszych społeczeństwach (przestrzenie mieszkalne, transport itp.), czy też o zapotrzebowaniu na towary i usługi odmiennego, przyszłego społeczeństwa, w tym o możliwościach srebrnej gospodarki, wszystko to wymaga szeroko zakrojonych i konkretnych planów, a także odpowiednich inwestycji w celu zmniejszenia ryzyka i niedoborów (w tym odpowiedniej i dobrze opracowanej polityki migracyjnej). Te inwestycje powinny stać się siłą napędową przyszłej konkurencyjności i dobrobytu UE.
- Efektywność energetyczna: w wielu krajach wysokie są wskaźniki ubóstwa energetycznego i mieszkaniowego 18 (głównie na obszarach o najbardziej niekorzystnych warunkach gospodarowania i obszarach wiejskich). Efektywność energetyczna jest jednym z głównych priorytetów UE i w nadchodzących latach będzie wymagała ogromnych inwestycji. Jest nieprzystępna cenowo dla co najmniej jednej czwartej obywateli UE i bardzo trudna do utrzymania dla wielu innych. Odpowiednie finansowanie UE jest dźwignią dla finansowania prywatnego realizacji tego priorytetu. Zapewnienie dostępu do przystępnych cenowo mieszkań, w szczególności osobom młodym i rodzinom o niskich dochodach, jest inwestycją społeczną, która przynosi wyraźne efekty gospodarcze pod względem wzrostu.
- Konieczność dostosowania infrastruktury opieki zdrowotnej w całej Europie, co uwypukliła pandemia. Sektor opieki zdrowotnej powinien również stać się głównym priorytetem w planowaniu kolejnych WRF, czy to jako część zwykłych funduszy spójności i funduszy społecznych UE, czy też za pośrednictwem specjalnych nowych instrumentów UE. W działaniach należy położyć nacisk na profilaktykę, zarówno w odniesieniu do ogólnego zdrowia, jak i w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy. Na przykład do zmniejszenia liczby urazów i syndromów wypalenia zawodowego oraz związanych z nimi kosztów mogłoby przyczynić się wskazanie różnicy między bezpiecznym i zdrowym środowiskiem pracy a środowiskiem, które nie zapewnia takiego poziomu bezpieczeństwa i zdrowia (zgodnie z wynikami pracodawcy), a także zobowiązanie przedsiębiorstw zapewniających mniej zdrowe środowisko pracy do uiszczania wyższych składek na ubezpieczenie społeczne (system bonus-malus).
- Istotna potrzeba kształcenia, szkolenia i uczenia się na wszystkich poziomach, co jest niezbędne do zagwarantowania gotowości społeczeństwa do niezbędnych przemian, do zapewnienia przedsiębiorstwom odpowiednio wykwalifikowanej siły roboczej oraz do promowania nowych miejsc pracy przez specjalistki i specjalistów oraz przedsiębiorstwa typu startup. Należy to uznać za główny priorytet inwestycji UE i za kluczowe europejskie dobro publiczne.
- Oszacowanie wykonalności nadania SURE trwałego charakteru lub stworzenie podobnego instrumentu: SURE zapewniał skuteczną ochronę pracowników podczas pandemii. EKES proponuje rozważenie wprowadzenia stałego instrumentu SURE (lub podobnego narzędzia) w celu ochrony pracowników we wszystkich sektorach gospodarki narażonych na ryzyko związane z transformacją ekologiczną i cyfrową, aby zwiększyć zabezpieczenie społeczne i przekonanie do tych ogromnych przemian gospodarki UE oraz zagwarantować poparcie społeczne w tym zakresie. Mogłoby to stać się silnym instrumentem pozytywnego powiązania pracy z transformacją.
4.7. Komitet proponuje, by zaangażować partnerów społecznych i organizacje społeczeństwa obywatelskiego za pośrednictwem usystematyzowanej formalnej procedury konsultacji zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym, obejmującej etap redakcyjny i decyzyjny oraz fazę wdrażania, monitorowania i oceny. Aby wzmocnić społeczny wymiar europejskiego semestru, zgodnie z celami polityki gospodarczej i fiskalnej UE, potrzebne są udział zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, skuteczne stosowanie odpowiednich wskaźników społecznych, większe zaangażowanie przedstawicieli krajowych i europejskich instytucji politycznych oraz ścisła koordynacja między Komisją, Radą EPSCO i ECOFIN, a także zakończenie prac nad ramami konwergencji społecznej zaproponowanymi przez prezydencje hiszpańską i belgijską w Radzie UE.
4.8. Przegląd Planu działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych w 2025 r. stanowi okazję do doprecyzowania i skonkretyzowania wyników reformy, dokonania przeglądu istniejących funduszy, usprawnienia inwestycji społecznych i lepszego monitorowania wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych w ramach europejskiego semestru - głównego mechanizmu nadzoru nad szerszym kształtowaniem polityki gospodarczej i społecznej. Europejski semestr powinien służyć do poprawienia koordynacji i do monitorowania postępów w realizacji wszystkich celów UE. Aby wspomóc ich osiągnięcie, można by uelastycznić unijne zasady finansowania. Zapewniłoby to również spójność polityki. Ta propozycja jest spójna z komunikatem Komisji Europejskiej w sprawie zmienionych unijnych ram zarządzania gospodarczego i ułatwi procesy przyjmowania krajowej odpowiedzialności za ten aspekt i angażowania zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. Przestrzeganie zaleceń dla poszczególnych krajów umożliwia ocenę ważności i skuteczności europejskiego semestru. W związku z tym EKES uważa, że najbardziej odpowiednią zachętą w tym względzie byłoby powiązanie realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów z budżetem UE i z otrzymywaniem części środków z tego budżetu, tak jak ma to miejsce w przypadku RRF 19 . Biorąc pod uwagę, że znaczna część inwestycji w systemy zabezpieczenia społecznego i zarządzania tymi systemami (oraz wdrażania reform tych systemów) odbywa się na szczeblu lokalnym i regionalnym, Komitet podkreśla znaczenie zaangażowania instytucji demokratycznych na tym szczeblu w opracowywanie przyszłych krajowych planów fiskalno-strukturalnych oraz w główne procesy europejskiego semestru.
4.9. Osiągnięcie celów społecznych UE oraz celów dwojakiej i sprawiedliwej transformacji, a także finansowanie innych europejskich dóbr publicznych wymaga jak najskuteczniejszego wykorzystania ograniczonych zasobów finansowych. EKES proponuje zatem:
a) dokonanie przeglądu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz koordynację ich celów, projektów i przepływów z celami, projektami i przepływami na ostatnim etapie realizacji KPR,
b) ponowne dostosowanie instrumentów finansowych i politycznych polityki społecznej do reform, zmniejszenie rozdrobnienia istniejących instrumentów, a tym samym - zwiększenie wskaźników absorpcji,
c) sfinalizowanie zachęt finansowych do reform oraz określenie jasnych celów i wieloletniego zakresu, z należytym uwzględnieniem odpowiedzialności poszczególnych krajów i ich specyfiki,
d) przeanalizowanie możliwości wykorzystania funduszy EMS do finansowania programów inwestycyjnych,
e) wzmocnienie i optymalizację istniejących instrumentów publiczno-prywatnych partnerstw inwestycyjnych, w szczególności instrumentów EBI i InvestEU, oraz
f) ułatwianie i przyciąganie inwestycji prywatnych o wartości społecznej.
4.10. EKES sądzi, że pierwszoplanowym celem wszystkich krajów powinna być maksymalizacja procesów zwrotu z inwestycji, między innymi poprzez powiązanie finansowania z reformami strukturalnymi, co wcześniej udało się osiągnąć w krajowych RRP. Wymaga to jak największej elastyczności i usprawnienia realizacji programów oraz stosowania rygorystycznych systemów oceny i monitorowania, aby zapewnić skuteczność wydatkowania istniejących środków UE. Zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego może zwiększyć przejrzystość i skuteczność tego procesu. Najlepszy zwrot z inwestycji zależy również od jakości i skuteczności systemów zabezpieczenia społecznego i przeprowadzonych w ich ramach reform.
Bruksela, dnia 21 marca 2024 r
