(C/2024/2098)(Dz.U.UE C z dnia 26 marca 2024 r.)
Sprawozdawca: Olivier JORIS
| Wniosek o konsultację |
Prezydencja Rady Europejskiej, 10.7.2023 |
| Podstawa prawna |
Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Jednolity Rynek, Produkcja i Konsumpcja |
| Data przyjęcia przez sekcję |
20.12.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
17.1.2024 |
| Sesja plenarna nr |
584 |
|
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)
|
223/0/2 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Innowacje będą miały kluczowe znaczenie dla przeprowadzenia ekologicznej i cyfrowej transformacji Europy w kierunku zrównoważonego rozwoju, wzmocnienia otwartej strategicznej autonomii Europy i osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju ONZ. W związku z tym powinny one stanowić kluczowy priorytet strategiczny Komisji Europejskiej na lata 2024-2029.
1.2. Warunki ramowe mają duży wpływ na innowacje. Do najważniejszych warunków ramowych wspierających innowacje należą:
- tworzenie i rozpowszechnianie wiedzy,
- umiejętności i kompetencje,
- czynniki makropolityczne i gospodarcze,
- postawy społeczne,
- rynki i zapotrzebowanie,
- finanse publiczne - wsparcie fiskalne,
- skala i charakter rynków kapitałowych.
1.3. Unia Europejska ma zarówno mocne, jak i słabe strony w zakresie innowacji. Europa potrzebuje polityki i prawodawstwa, które przezwyciężą te słabości. Musi wykorzystać swoje mocne strony w zakresie innowacji, opracowując polityki, które wspierają innowacje i nie tłumią ich w sposób niezamierzony.
1.4. Innowacyjność można wspierać od wczesnego dzieciństwa poprzez ciągłe uczenie się, które stanowi podstawę naszego przyszłego dobrobytu i postępu. Ważne będzie aktywne wspieranie postawy pełnej ciekawości, nastawionej na rozwiązywanie problemów i odporność, m.in dzięki edukacji w zakresie STEM. Należy zachęcać ośrodki edukacyjne, przedsiębiorstwa i MŚP do współpracy, aby pokazać, że innowacje są osiągalne.
1.5. EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę prezydencji belgijskiej dotyczącą oceny wprowadzenia europejskiego testu warunków skrajnych dla innowacji, który pobudziłby innowacyjność w UE i pomagał w jej utrzymaniu. Komitet jest głęboko przekonany o jego znaczeniu.
1.6. Dzięki wykorzystaniu istniejących skutecznych unijnych lub krajowych polityk w zakresie badań naukowych i innowacji wprowadzenie oraz systematyczne stosowanie europejskiego testu warunków skrajnych dla innowacji powinno zapewnić cenne i kompleksowe wytyczne dla nowych inicjatyw politycznych UE. W ten sposób warunki ramowe umożliwią UE przeobrażenie się w najbardziej atrakcyjny region dla innowacji.
1.7. Systematyczne stosowanie europejskiego testu warunków skrajnych dla innowacji powinno zapewnić, aby nowe polityki i prawodawstwo przyczyniały się do rutynowego wdrażania i wykorzystywania istniejących inicjatyw politycznych, w tym umów w sprawie innowacji i narzędzi nr 20-23 w ramach Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa, zgodnie z zasadą innowacyjności.
1.8. EKES proponuje, by test warunków skrajnych dla innowacji obejmował następujące dziesięć kluczowych wymogów, pod kątem których należy oceniać każde nowe prawodawstwo i inicjatywę polityczną.
Czy nowe prawodawstwo lub inicjatywa polityczna:
a) chroni konsumentów i środowisko, a także uznaje potrzebę innowacji, aby umożliwić ekologiczną i cyfrową transformację UE w kierunku zrównoważonego rozwoju, tworzyć więcej lepszych miejsc pracy z korzyścią dla społeczeństwa i stymulować gospodarkę? (Tak)
b) zapewnia wspólne kształtowanie polityki, tak aby istniejące i przyszłe polityki były stosowane w sposób budujący zaufanie inwestorów i stymulujący innowacje, lecz nie tworzyły barier dla trwających i nowych inwestycji w innowacje w UE? (Tak)
c) umożliwia innowatorom i inwestorom jasne zrozumienie kwestii, których dotyczy? (Tak)
d) nie stoi w sprzeczności ze stosowaniem Zestawu instrumentów Komisji Europejskiej służących lepszemu stanowieniu prawa? (Tak)
e) aktywnie uwzględnia konsultacje i zaangażowanie innowatorów i inwestorów z całego spektrum - od przedsiębiorstw typu startup po organizacje międzynarodowe - aby zagwarantować, że polityka w niezamierzony sposób nie spowoduje spadku zaufania inwestorów do zainwestowania lub dalszego inwestowania w innowacje w UE? (Tak)
f) uznaje uzasadnione obawy dotyczące potencjalnych konfliktów interesów i zapewnia przejrzystość w tych kwestiach wszystkim podmiotom uczestniczącym w tym procesie, w tym decydentom politycznym, sektorowi publicznemu i prywatnemu oraz społeczeństwu obywatelskiemu? (Tak)
g) uwzględnia najlepsze i najbardziej aktualne dostępne dowody naukowe? (Tak)
h) wpływa negatywnie na dostępność umiejętności, kapitału ludzkiego i edukacji potrzebnych do innowacji, badań i rozwoju? (Nie)
i) prowadzi do działań, które mogą powodować nierównowagę płci? (Nie)
j) koliduje z istniejącymi lub przyszłymi bodźcami podatkowymi na rzecz innowacji lub badań i rozwoju w Europie? (Nie)
Jeśli odpowiedzi na te pytania nie są w pełni zgodne z podanymi powyżej, należy wymagać wyjaśnienia lub podjęcia działań łagodzących.
1.9. EKES zaleca, by Komisja Europejska w obecnej i nadchodzącej kadencji wprowadziła nowy test warunków skrajnych dla innowacji. Powinien on być systematycznie wykorzystywany do oceny każdego nowego prawodawstwa i inicjatywy politycznej. Komisja Europejska powinna monitorować zarówno wdrażanie testu, jak i jego wpływ, a także zastanowić się nad jego wykorzystaniem do oceny istniejącego prawodawstwa. Podejmowanie podobnych działań przez państwa członkowskie UE również może być przydatne.
2. Uwagi ogólne
2.1. Innowacje - dlaczego są tak ważne?
2.1.1. O wydanie niniejszej opinii rozpoznawczej zwróciła się przyszła prezydencja belgijska w Radzie. Jej uzupełnieniem jest opinia CCMI/219 - Europejski test warunków skrajnych dla innowacji: przykład sektora farmaceutycznego. Ze względu na strategiczne znaczenie innowacji dla społeczeństwa (m.in. dla jakości życia i starzejącej się populacji), dla długoterminowej konkurencyjności, zatrudnienia, wzrostu gospodarczego oraz transformacji ekologicznej i cyfrowej, wnioski i zalecenia niniejszej opinii powinny zostać uwzględnione w przygotowaniu strategicznego programu Komisji Europejskiej na lata 2024-2029.
2.1.2. W niniejszej opinii wskazano, jak można wykorzystać wprowadzenie europejskiego testu warunków skrajnych dla innowacji do stymulowania i utrzymania innowacji w UE. Aby uczynić ten nowy test zarówno praktycznym, jak i istotnym, uwzględnia on najważniejsze kwestie związane z inicjatywami politycznymi, które mogą wpływać na decyzje dotyczące inwestycji w innowacje w UE.
2.1.3. W tym kontekście innowacje obejmują przede wszystkim nowe i ulepszone produkty, usługi, procesy produkcyjne oraz sposoby organizacji i prowadzenia działalności gospodarczej, w tym zmiany o charakterze zarówno radykalnym, jak i przyrostowym, wykorzystujące wszelkie formy wymiernego, technologicznego i intelektualnego postępu.
2.1.4. Warunki ramowe dla innowacji są ważne z punktu widzenia organizacji sektora prywatnego i publicznego każdej wielkości - od indywidualnych innowatorów, uczelni, przedsiębiorstw typu spin-off i startup, małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) oraz większych organizacji krajowych i międzynarodowych, w pełnym spektrum: od tradycyjnych sektorów o niskim poziomie zaawansowania technologii po szybko rozwijające się sektory zaawansowanych technologii.
2.1.5. Innowacje wymagają przenoszenia odkryć na rynek i włączania ich do nowych produktów i usług w oczekiwaniu na zwrot z inwestycji.
2.1.6. Innowacyjność jest jednym z głównych czynników poprawy produktywności, która jest kluczową siłą napędową wzrostu gospodarczego, tworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy, wysokiego poziomu życia i dobrobytu. Dlatego ważne będzie promowanie innowacji na szczeblu regionalnym i lokalnym, z uwzględnieniem ewentualnych dysproporcji geograficznych.
2.1.7. Innowacje będą miały kluczowe znaczenie dla przeprowadzenia ekologicznej i cyfrowej transformacji Europy w kierunku zrównoważonego rozwoju, wzmocnienia otwartej strategicznej autonomii Europy i podstawowych wartości Unii oraz dla osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju ONZ.
2.1.8. W kontekście komercyjnym innowacje podejmuje i finansuje przede wszystkim sektor prywatny. Ich rozkwit następuje wówczas, gdy polityka publiczna, a zatem i społeczeństwa tworzą warunki, w których menedżerów i przedsiębiorców zachęca się do podejmowania ryzyka biznesowego, tworzenia nowych źródeł dobrobytu i zatrudnienia oraz znajdowania nowych sposobów zaspokajania wcześniej niespełnionych potrzeb.
2.1.9. EKES zwraca uwagę na dużą wartość zaangażowania partnerów społecznych w odpowiednim czasie podczas opracowywania polityki i prawodawstwa, które mogą mieć wpływ na innowacje.
2.2. Krótki przegląd istniejących polityk i narzędzi UE w zakresie innowacji
2.2.1. Władze publiczne odgrywają ważną rolę w tworzeniu środowiska biznesowego, które wspiera innowacje. W szczególności ustanawiają one "warunki ramowe", które kształtują skalę i charakter innowacji w społeczeństwach. Stanowią one część ogólnego otoczenia biznesowego i tworzą zachęty (lub przeszkody) dla innowatorów i organizacji do inwestowania w innowacje.
2.2.2. Do najważniejszych warunków ramowych innowacji należą:
- tworzenie i rozpowszechnianie wiedzy - inwestycje w wiedzę i innowacje; skala, charakter i skuteczność "bazy badawczej"; rozpowszechnianie za pośrednictwem łańcuchów wartości; dostęp do technologii i infrastruktury;
- umiejętności i kompetencje - dostępność wykwalifikowanej i wykształconej siły roboczej, w tym zdolność do zatrzymania i przyciągnięcia nowej i krytycznej wiedzy specjalistycznej i umiejętności z państw trzecich;
- czynniki makropolityczne i ekonomiczne - przewidywalność, praworządność, prawa własności, polityka fiskalna i pieniężna;
- postawy społeczne - wobec potencjalnego i postrzeganego ryzyka, podejmowania ryzyka, zarządzania ryzykiem, przedsiębiorczości i zysków, nowych technologii (strach lub akceptacja), roli i charakteru regulacji;
- rynki i zapotrzebowanie - wielkość, charakter, zaufanie, nowe możliwości, wymagający klienci, intensywność konkurencji, bariery wejścia i wykorzystanie najlepszych technologii;
- finanse publiczne - wsparcie fiskalne; dostępność publicznego finansowania innowacji, bodźce podatkowe dla innowacji i poziomy zysków zatrzymanych;
- skala i charakter rynków kapitałowych
2.2.3. Coraz częściej decydenci koncentrują się również na dostępności pewnych zaawansowanych form infrastruktury, które wspierają technologie prorozwojowe, takie jak cyfrowe technologie informacyjne;
2.2.4. Regulacje i polityka w ujęciu ogólnym - zwłaszcza sposób, w jaki społeczeństwa reagują na potencjalne zagrożenia związane z nowymi technologiami, odgrywają kluczową rolę w kształtowaniu warunków ramowych dla innowacji 1 . Bywa, że bagatelizuje się zagrożenia związane z brakiem innowacji, tymczasem ten element również odgrywa kluczową rolę w kształtowaniu warunków ramowych. W rezultacie regulacje i polityka mogą stymulować albo hamować innowacje.
2.3. Mocne i słabe strony istniejących polityk i narzędzi UE
2.3.1. Unijne warunki ramowe dla innowacji mają mocne strony, do których zaliczają się przede wszystkim skala jednolitego rynku, siła europejskiej publicznej i prywatnej bazy naukowobadawczej, zaawansowana infrastruktura oraz kapitał ludzki i finansowy małych i dużych przedsiębiorstw.
2.3.2. W ramach inicjatywy przewodniej "Unia innowacji" instytucje UE przyjęły szereg polityk wdrażających art. 173 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który dotyczy konkurencyjności przemysłu UE.
2.3.3. Stworzono specjalne instytucje i programy wspierające badania i rozwój. "Horyzont Europa" to największy program finansowania badań naukowych na świecie, który otrzymuje wsparcie w ramach innych inicjatyw (takich jak Europejski Instytut Innowacji i Technologii (EIT), Europejska Rada ds. Innowacji (EIC)) oraz od organów zajmujących się doradztwem w zakresie podejmowania decyzji związanych z innowacjami (takich jak grupa ekspertów ds. badań, innowacji i nauki (RISE) oraz grupa ekspertów ds. gospodarczego i społecznego wpływu badań naukowych i innowacji (ESIR)).
2.3.4. Instrumenty polityki sprzyjające innowacjom obejmują umowy w sprawie innowacji 2 , narzędzia nr 20-23 w ramach Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa 3 oraz zasadę innowacyjności 4 . Systematyczne stosowanie i monitorowanie testu warunków skrajnych innowacji powinno wspierać wdrażanie tych istniejących instrumentów polityki i przyczyniać się do ich wdrażania.
2.3.5. Nowy europejski plan na rzecz innowacji 5 , 6 ma na celu zapewnienie UE pozycji lidera innowacji w kontekście odbudowy po pandemii COVID-19, Europejskiego Zielonego Ładu i konfliktu w Ukrainie. Komisja Europejska stara się wykorzystać eksperymentalne rozwiązania regulacyjne ("piaskownice"), ekosystemy regionalne, talenty ludzi i dostęp do finansowania. Cele te ustalono ponownie w 2023 r. w ramach planu przemysłowego Zielonego Ładu 7 . Od 2021 r. UE realizuje również program polityki "Droga ku cyfrowej dekadzie" 8 .
2.3.6. Pomimo tych ważnych zobowiązań i inicjatyw politycznych, które mają na celu wspieranie europejskiej innowacyjności, poprawa wyników UE w zakresie innowacji była mniejsza niż w przypadku kluczowych światowych konkurentów takich jak USA i Chiny, a także istnieje niepokojąca tendencja do utraty pozycji względem nich.
2.3.7. W ogólnym podejściu UE można dostrzec również szereg istotnych i niepokojących niedociągnięć: brakuje mu spójności i konsekwencji w dłuższej perspektywie; nie odzwierciedla ono w pełni mocnych i słabych stron strukturalnych gospodarki UE; nie uwzględnia w pełni wpływu ram regulacyjnych, w tym mechanizmów wdrażania, na kształtowanie zachęt do inwestowania w innowacje; nie koncentruje się w wystarczającym stopniu na znaczeniu dużych i globalnych firm jako kluczowych inwestorów w innowacje, które muszą decydować, gdzie na świecie inwestować w innowacje, i kładzie niewystarczający nacisk na wspieranie inwestycji w innowacje stopniowe.
2.3.8. Pomimo mocnych stron europejskiej edukacji i badań naukowych Europa nie potrafi wykorzystać tych umiejętności i wiedzy w coraz bardziej konkurencyjnej globalnej gospodarce. Innowacyjność można wspierać od wczesnego dzieciństwa po uczenie się przez całe życie. Edukacja w zakresie STEM i aktywne zachęcanie do praktycznego rozwiązywania problemów i wykazywania się kreatywnością w ramach programów nauczania może dodatkowo wspierać innowacje. Zachęcanie do współpracy między instytucjami edukacyjnymi, przedsiębiorstwami i MŚP pomogłoby pokazać, że innowacje są osiągalne.
2.3.9. Istnieją coraz większe obawy, w szczególności po opublikowaniu w sierpniu 2022 r. Amerykańskiej ustawy o obniżeniu inflacji 9 , że nawet wiodące europejskie firmy mogą zdecydować się na inwestowanie w innowacje i tworzyć podstawy dla przyszłych miejsc pracy i wiedzy specjalistycznej w innych częściach świata. Decydujące znaczenie będzie tu miała reakcja Europy.
2.3.10. Ogólnie rzecz biorąc, jeśli wyniki UE w zakresie innowacji nie poprawią się wystarczająco i nie stanie się ona bardziej atrakcyjną lokalizacją dla inwestycji, jej długoterminowy dobrobyt i perspektywy osiągnięcia ekologicznej i cyfrowej transformacji są poważnie zagrożone.
2.3.11. Problemem są także znaczne braki strukturalne i proceduralne:
- tempo innowacji technologicznych często przewyższa tempo regulacji w UE. Z tego powodu polityki UE, w których określa się sposób dostarczania innowacji oraz wskazuje dopuszczalne i niedopuszczalne technologie, mogą stać się nieaktualne do czasu ich wdrożenia. Ten cykl regulacji goniących za innowacjami tworzy niepewność, szczególnie dla MŚP, i zmniejsza zaufanie inwestorów;
- stopniowe wdrażanie nowatorskich podejść regulacyjnych do zarządzania potencjalnym i postrzeganym ryzykiem technologicznym powoduje niepewność systemową i negatywnie wpływa na zaufanie inwestorów;
- tworzenie i rozpowszechnianie wiedzy - pomimo zachęt ze strony Komisji Europejskiej Unii jako całości nie udało się osiągnąć celu, jakim było przeznaczenie 3 % PKB na badania i rozwój do 2020 r. 10 ;
- trudności finansowe - rynki kapitałowe UE są rozdrobnione i brakuje im względnej skali i wyrafinowania w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi.
2.3.12. Te słabości strukturalne i proceduralne są pogłębiane przez dodatkowe niedociągnięcia polityczne, legislacyjne i regulacyjne:
- niekiedy brakuje spójności i integracji polityki na poziomie UE i na wszystkich szczeblach sprawowania władzy (unijnym, krajowym, regionalnym);
- nowe i kontrowersyjne podejścia do regulowania zagrożeń technologicznych mogą ograniczyć dostępność technologii i materiałów w początkowej fazie ich rozwoju, a także zmniejszyć zaufanie potencjalnych inwestorów do innowacji. Zbyt nakazowe regulacje mogą pogłębić ten problem;
- Komisja Europejska opracowała polityki i narzędzia w zakresie lepszego stanowienia prawa, ale czasami są one pomijane. Nie istnieje system zarządzania zapewniający systematyczne monitorowanie i wdrażanie tych narzędzi;
- brakuje jasności co do roli doradztwa naukowego w kształtowaniu polityki.
Należy zauważyć, że w marcu 2023 r. Komisja Europejska wprowadziła sprawdzian konkurencyjności 11 , aby rozwiązać wiele z tych problemów.
2.3.13. Nadchodząca prezydencja belgijska w Radzie UE będzie ważną okazją do pokierowania Komisją Europejską w przyszłej kadencji w taki sposób, aby wykorzystać te mocne strony, dokładnie przeanalizować wszystkie zidentyfikowane niedociągnięcia i nakreślić plan działania w celu poprawy sytuacji w zakresie polityki innowacji w UE.
2.4. Wprowadzenie testu warunków skrajnych
2.4.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę prezydencji belgijskiej dotyczącą oceny wprowadzenia europejskiego testu warunków skrajnych dla innowacji. Komitet jest głęboko przekonany o jego znaczeniu.
2.4.2. Jeśli warunki ramowe nie będą wystarczająco atrakcyjne dla głównych podmiotów w łańcuchu wartości innowacji, innowacje nie pojawią się, nie odniosą sukcesu albo przeniosą się do innych regionów świata. Rozważając nowe inicjatywy polityczne UE, ważne będzie zatem zrozumienie i rozważenie, w jaki sposób podejmowane są decyzje o inwestowaniu w innowacje i jakie są najważniejsze czynniki zachęcające inwestorów do inwestowania w UE. Warunki ramowe mają również wpływ na zdolność Europy do szkolenia, zatrzymywania i przyciągania kluczowej wiedzy specjalistycznej i umiejętności.
2.4.3. Dzięki wykorzystaniu istniejących skutecznych unijnych/krajowych polityk w zakresie badań naukowych i innowacji wprowadzenie i systematyczne stosowanie europejskiego testu warunków skrajnych dla innowacji powinno zapewnić cenne i kompleksowe wytyczne dla nowych inicjatyw politycznych UE, które pomogą zapewnić, aby warunki ramowe umożliwiły UE przeobrażenie się w najbardziej atrakcyjny region dla innowacji. Test warunków skrajnych dla innowacji powinien obejmować dziesięć kluczowych wymogów, pod kątem których należy oceniać każde nowe prawodawstwo i inicjatywę polityczną. Czy nowe prawodawstwo lub inicjatywa polityczna:
a) chroni konsumentów i środowisko, a także uznaje potrzebę innowacji, aby umożliwić ekologiczną i cyfrową transformację UE w kierunku zrównoważonego rozwoju, tworzyć więcej lepszych miejsc pracy z korzyścią dla społeczeństwa i stymulować gospodarkę? (Tak)
b) zapewnia wspólne kształtowanie polityki, tak aby istniejące i przyszłe polityki były stosowane w sposób budujący zaufanie inwestorów i stymulujący innowacje, lecz nie tworzyły barier dla trwających i nowych inwestycji w innowacje w UE? (Tak)
c) umożliwia innowatorom i inwestorom jasne zrozumienie kwestii, których dotyczy? (Tak)
d) nie stoi w sprzeczności ze stosowaniem Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa 12 ? (Tak)
e) aktywnie uwzględnia konsultacje i zaangażowanie innowatorów i inwestorów z całego spektrum - od przedsiębiorstw typu startup po organizacje międzynarodowe - aby zagwarantować, że polityka w niezamierzony sposób nie spowoduje spadku zaufania inwestorów do zainwestowania lub dalszego inwestowania w innowacje w UE? (Tak)
f) uznaje uzasadnione obawy dotyczące potencjalnych konfliktów interesów i zapewnia przejrzystość w tych kwestiach wszystkim podmiotom uczestniczącym w tym procesie, w tym decydentom politycznym, sektorowi publicznemu i prywatnemu oraz społeczeństwu obywatelskiemu? (Tak)
g) uwzględnia najlepsze i najbardziej aktualne dostępne dowody naukowe? (Tak)
h) wpływa negatywnie na dostępność umiejętności, kapitału ludzkiego i edukacji potrzebnych do innowacji, badań i rozwoju? (Nie)
i) prowadzi do działań, które mogą powodować nierównowagę płci? (Nie)
j) koliduje z istniejącymi lub przyszłymi bodźcami podatkowymi na rzecz innowacji lub badań i rozwoju w Europie? (Nie)
Jeśli odpowiedzi na te pytania nie są w pełni zgodne z podanymi powyżej, należy wymagać wyjaśnienia lub podjęcia działań łagodzących.
2.4.4. EKES zaleca, by Komisja Europejska w obecnej i nadchodzącej kadencji wprowadziła nowy test warunków skrajnych dla innowacji. Powinien on być systematycznie wykorzystywany do oceny każdego nowego prawodawstwa i inicjatywy politycznej. Komisja Europejska powinna monitorować zarówno wdrażanie testu, jak i jego wpływ, a także zastanowić się nad jego wykorzystaniem do oceny istniejącego prawodawstwa. Podejmowanie podobnych działań przez państwa członkowskie UE również może być przydatne.
Bruksela, dnia 17 stycznia 2024 r.
