[COM(2023) 462 final - 2023/0290 (COD)](C/2024/1577)
(Dz.U.UE C z dnia 5 marca 2024 r.)
Sprawozdawca: Tymoteusz Adam ZYCH
| Wniosek o konsultację |
Parlament Europejski, 19.10.2023 Rada Unii Europejskiej, 20.9.2023
|
| Podstawa prawna |
Art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję |
23.11.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
13.12.2023 |
| Sesja plenarna nr |
583 |
| Wynik głosowania |
|
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
158/1/1 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) popiera inicjatywę Komisji i uważa ją ogólnie za zasadną, konieczną i proporcjonalną. Nie można narażać na szwank bezpieczeństwa dzieci.
1.2. Proponowane rozszerzenie ogólnych zakazów, uzasadnione postępem naukowym, jest proporcjonalne, gdyż znacznie zmniejszyłoby liczbę wypadków i chorób spowodowanych kontaktem ze szkodliwymi substancjami chemicznymi zawartymi w zabawkach. Ponadto omawiany wniosek stanowi część szerszej strategii UE w zakresie chemikaliów oraz prawodawstwa dotyczącego innych produktów (w tym produktów pielęgnacyjnych dla dzieci).
1.3. Wprowadzenie cyfrowego paszportu produktu może wpłynąć na to, czy klienci będą kupować zabawki niezgodne z wymogami, i pomóc organom nadzoru rynku i organom celnym odróżnić zabawki spełniające wymogi od tych, które ich nie spełniają. Ponieważ jednak proponowane przepisy mogą w niewspółmiernie negatywny sposób wpłynąć na rynek tradycyjnych i personalizowanych zabawek wytwarzanych nieseryjnie, EKES sugeruje wprowadzenie konkretnych środków mających pomóc producentom takich zabawek.
1.4. EKES zachęca Komisję, aby wzięła pod rozwagę także potencjalne zagrożenia dla bezpieczeństwa dziecka, które mogłyby wyniknąć z możliwego wzrostu udziału w rynku zabawek niespełniających wymogów na skutek wyższych cen zabawek. Ryzyko to można zrównoważyć skutecznym nadzorem rynku, a zwłaszcza uważnym kontrolowaniem, czy importowane zabawki są zgodne z przepisami.
2. Wprowadzenie
2.1. Przedmiotem niniejszej opinii jest projekt wniosku Komisji Europejskiej dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie bezpieczeństwa zabawek i uchylającego dyrektywę 2009/48/WE ("rozporządzenie w sprawie zabawek" lub "wniosek").
2.2. Jak określono w uzasadnieniu, rozporządzenie w sprawie zabawek ma dwa główne cele:
1) poprawę bezpieczeństwa dzieci przed zagrożeniami związanymi ze szkodliwymi substancjami chemicznymi zawartymi w zabawkach oraz
2) egzekwowanie środków w celu zmniejszenia liczby zabawek, które nie są zgodne z prawem UE ("zabawki niezgodne z przepisami").
2.3. Stwierdzono w nim również, że obecny system prawny, którego podstawą jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/48/WE 1 ("dyrektywa dotycząca bezpieczeństwa zabawek"), nie rozwiązuje w wystarczającym stopniu wymienionych wyżej kwestii.
2.4. Jeśli chodzi o szkodliwe substancje chemiczne, w uzasadnieniu wskazano, że w dyrektywie dotyczącej bezpieczeństwa zabawek nie odniesiono się do substancji takich jak substancje zaburzające funkcjonowanie układu hormonalnego lub substancje wpływające na układ odpornościowy, nerwowy lub oddechowy. Tymczasem przyznane Komisji uprawnienia do zmiany dyrektywy dotyczącej zabawek i dostosowania jej do wiedzy naukowej są zbyt ograniczone. W szczególności nie jest możliwe dostosowanie dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa zabawek do wartości granicznych w przypadku zabawek przeznaczonych dla dzieci w wieku powyżej 36 miesięcy.
2.5. W tym kontekście, jak wskazała Komisja, kluczowym powodem rozszerzenia ogólnych zakazów jest postęp wiedzy naukowej i obecna świadomość szkodliwego wpływu wielu substancji chemicznych zawartych w zabawkach (nawet w tych, które są obecnie zgodne z przepisami). Podejście to jest również spójne z szerszą polityką UE, w szczególności ze strategią w zakresie chemikaliów na rzecz zrównoważoności 2 .
2.6. Pomimo rozszerzenia ogólnych zakazów podmioty z sektora mogą ubiegać się o odstępstwa zezwalające na stosowanie określonych substancji i mieszanin ze wskazaniem ich dozwolonego zastosowania w zabawkach oraz nowych wartości granicznych w odniesieniu do określonych substancji w zabawkach. Odstępstwa mogą być wprowadzane w drodze aktów delegowanych Komisji, które mają skutek erga omnes.
2.7. Jeśli chodzi o zmniejszenie na rynku UE udziału zabawek niezgodnych z przepisami, najważniejszym środkiem zaproponowanym w rozporządzeniu w sprawie zabawek jest nowy cyfrowy paszport produktu. Wniosek nie przewiduje nowych ani szerszych środków regulacyjnych w tym zakresie - kluczowe przepisy dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa zabawek (zawarte we wniosku) pozostają niezmienione, a jedynie wprowadzono w nich niewielkie zmiany. Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie zabawek został jednak przedstawiony w kontekście konkretnych obowiązujących ram regulacyjnych, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1020 3 w sprawie nadzoru rynku oraz rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2399 4 i (UE) 2023/988 5 . Dalsze środki egzekwowania przepisów, jak również obowiązki państw członkowskich w tym zakresie, są określone w tych ramach regulacyjnych, które nie są objęte zakresem niniejszej opinii.
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES jest świadomy wrażliwego charakteru przedmiotu wniosku. Zabawki są niezbędne dla prawidłowego rozwoju fizycznego i psychicznego dzieci. Z drugiej strony mogą być niebezpieczne i prowadzić do wypadków, które mogą kończyć się nawet śmiercią. Dzieci są grupą szczególnie narażoną na zagrożenia i należy zapewnić im zwiększone środki ochrony, co leży w interesie publicznym. EKES zgadza się, że nigdy nie należy iść na kompromis w kwestii bezpieczeństwa dzieci niezależnie od korzyści rozwojowych oferowanych przez zabawki, nawet jeśli zapewnienie niezbędnej ochrony wiąże się z kosztami i obciążeniem administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że nie mają zastosowania kontrole zgodności z przepisami, takie jak kontrola zgodności z zasadą proporcjonalności lub pomocniczości. Niektóre obawy EKES-u w tym względzie przedstawiono poniżej (w sekcjach 4-6). EKES zwraca się do Komisji i instytucji Unii Europejskiej uczestniczących w procesie legislacyjnym do ich uwzględnienia.
3.2. Rozwój wiedzy naukowej na temat szkodliwości niektórych substancji chemicznych, które kiedyś były zawarte w zabawkach, może prowadzić do znacznego ryzyka związanego z próbą nałożenia przez państwa członkowskie dodatkowych wymogów na producentów zabawek (procedura uregulowana w art. 114 TFUE), co mogłoby skutkować podziałem jednolitego rynku. EKES jest świadomy tego faktu i z zadowoleniem przyjmuje wniosek stanowiący uzasadniony środek regulacyjny służący zapewnieniu bezpieczeństwa zabawek na rynku UE oraz zagwarantowaniu, że zabawki zgodne z przepisami prawa Unii są bezpieczne. Komitet z zadowoleniem przyjmuje elastyczność i ogólny charakter rozporządzenia w sprawie zabawek, które jest niezbędne w obliczu dalszego rozwoju wiedzy naukowej. Cel ten można osiągnąć przede wszystkim dzięki delegowanym uprawnieniom Komisji wynikającym z art. 46 ust. 5 i 8.
Strategia w zakresie chemikaliów na rzecz zrównoważoności na rzecz nietoksycznego środowiska, 14 października 2020 r. (COM(2020) 667 final).
3.3. Wydaje się, że cyfrowy paszport produktu jest właściwym środkiem, który umożliwiłby konsumentom i organom nadzoru rynku oraz organom celnym odróżnienie zabawek zgodnych z przepisami od tych niezgodnych. Zdecydowanie przyczyniłoby się to do poprawy bezpieczeństwa i w pewnym stopniu do zmniejszenia liczby zabawek niezgodnych z przepisami na rynku (z zastrzeżeniem szczegółowych uwag przedstawionych poniżej). Niemniej EKES zwraca się do Komisji, by poważnie potraktowała potrzebę podjęcia środków omówionych w punkcie 6.9, ponieważ zmiany wiązałyby się z kosztami dla przemysłu 6 .
3.4. EKES zgadza się też z niektórymi zainteresowanymi stronami, że przepisy wniosku mogą nie wystarczyć do ograniczenia liczby zabawek niespełniających wymogów i potencjalnych zagrożeń dla zdrowia dziecka związanych z zabawkami. Dlatego zachęca Komisję, aby ponownie przeanalizowała zakres wniosku lub rozszerzyła go w niedalekiej przyszłości, zwłaszcza poprzez: zdefiniowanie internetowych platform handlowych jako podmiotów gospodarczych, określenie minimalnych poziomów kar, o których mowa w art. 52, oraz wprowadzenie szczegółowych wymogów regulujących poziomy hałasu (w sposób bardziej szczegółowy, niż zaproponowano w załączniku II część I pkt 10). Ponadto, skoro w preambule wniosku wspomina się o zasadzie ostrożności, należy ją uwzględnić również w tekście prawnym rozporządzenia w sprawie zabawek, podobnie jak to uczyniono w art. 39 dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa zabawek.
4. Proporcjonalność rozszerzenia ogólnych zakazów
4.1. EKES zdaje sobie sprawę, że kilka zainteresowanych stron przedstawiło argumenty w debacie publicznej i stwierdziło, że substancje chemiczne, których dotyczą proponowane ogólne zakazy, są zawarte nie tylko w zabawkach, ale także w wielu innych produktach, z którymi dzieci mają kontakt na co dzień. Strony argumentowały, że celem rozporządzenia nie może być wyeliminowanie zagrożeń dla zdrowia dzieci poprzez nałożenie nieproporcjonalnych obciążeń administracyjnych na jeden sektor, przy jednoczesnym pominięciu tych samych zagrożeń w innych sektorach. Choć EKES przyznaje, że problem bezpieczeństwa chemicznego nie ogranicza się do rozporządzenia w sprawie produkcji zabawek, nie oznacza to, że przedmiotowy wniosek nie jest zgodny z zasadą proporcjonalności.
4.2. Po pierwsze, chociaż Komitet jest świadomy, że wiele szkodliwych substancji jest obecnych w innych produktach, z którymi dzieci mają kontakt na co dzień, nie oznacza to, że przedmiotowy wniosek nie może przyczynić się do osiągnięcia zakładanych celów. Głównym celem rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa zabawek jest zapewnienie, aby zabawki zgodne z przepisami prawa Unii były bezpieczne dla dzieci. Oznacza to, że proponowane środki mają na celu znaczne ograniczenie lub nawet wyeliminowanie groźnych wypadków związanych z substancjami chemicznymi zawartymi w zabawkach, którymi bawią się dzieci. Nie oznacza to, że takie ryzyko zostanie wyeliminowane w odniesieniu do jakiegokolwiek innego produktu, ponieważ nie jest to celem wniosku. Rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa zabawek jest zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ znaczna liczba wypadków i chorób wynika z kontaktu z zabawkami zawierającymi szkodliwe substancje chemiczne, a proponowane środki przyczyniłyby się do ich znacznego ograniczenia.
4.3. Po drugie, przedmiotowy wniosek stanowi część szerszej strategii UE w zakresie chemikaliów oraz prawodawstwa dotyczącego innych produktów (w tym produktów pielęgnacyjnych dla dzieci), które jest obecnie opracowywane 7 . EKES uważa, że kontekst ten ma kluczowe znaczenie dla uznania ewentualnych zarzutów dotyczących braku proporcjonalności i dyskryminacyjnego charakteru wniosku za nieuzasadnione w tym względzie. Komitet zwraca jednak uwagę, że z tego powodu rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa zabawek powinno raczej stanowić część szerszego pakietu legislacyjnego. W związku z tym EKES wzywa Komisję do ewentualnego połączenia procesu legislacyjnego dotyczącego rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa zabawek z innymi proponowanymi lub planowanymi aktami prawnymi dotyczącymi szkodliwych substancji chemicznych w produktach. Szczególnie ważne jest stworzenie solidnych gwarancji zapewniających bezpieczeństwo innych niż zabawki produktów dla dzieci.
5. Procedury przyznawania odstępstw
5.1. Zgodnie z wnioskiem - w zależności od metody produkcji lub zastosowania niektórych substancji chemicznych (które są objęte zakresem ogólnych zakazów) - produkty mogą zostać objęte odstępstwem na podstawie aktów delegowanych Komisji. Taką procedurę może uruchomić producent, który będzie odpowiedzialny za przygotowanie odpowiedniej dokumentacji (w tym wyników badań naukowych) i złożenie wniosku o przyznanie odstępstwa. Chociaż w rozporządzeniu w sprawie bezpieczeństwa zabawek nie przewidziano żadnych opłat administracyjnych za złożenie takiego wniosku, koszt związany ze złożeniem jednego wniosku o przyznanie odstępstwa (rozumiany jako koszt sporządzenia dokumentacji) może wynosić 50 000-150 000 EUR 8 .
5.2. Potencjalne odstępstwa wywołałyby skutek erga omnes, w związku z czym inni producenci również odnieśliby korzyści z tego tytułu. Jak zauważyły jednak zainteresowane strony, procedury przyznawania odstępstw są zazwyczaj owocem wysiłków całego sektora i nie powinien wystąpić tzw. efekt "gapowicza".
5.3. Kilka zainteresowanych stron podniosło argument, że rozszerzenie ogólnych zakazów i wymóg składania wniosków o przyznanie nowych odstępstw stanowią niepotrzebne dodatkowe obciążenia administracyjne, które mogą zwiększyć koszty produkcji zabawek, a w konsekwencji ich ceny. EKES uważa, że nie jest to uzasadniony argument, ponieważ nie można zaakceptować obecności szkodliwych substancji chemicznych w zabawkach tylko ze względu na możliwe obniżenie kosztów. Komitet popiera stanowisko Komisji, zgodnie z którym nie można narażać na szwank bezpieczeństwa dzieci. Jeżeli istnieje naukowy dowód na to, że dana substancja jest szkodliwa dla dzieci, zakaz jej stosowania w zabawkach nie jest jedynie środkiem ostrożności. Jest to kwestia uzasadniona naukowo. Z drugiej strony organy regulacyjne nie są w stanie przewidzieć, w jaki sposób producenci będą wykorzystywać określone substancje chemiczne w zabawkach. Z tego powodu uzasadnione jest przeniesienie ciężaru dowodu w tym zakresie na producentów w ramach procedury przyznawania odstępstw.
5.4. EKES uważa, że zapewni to dodatkową zachętę dla producentów do poprawy bezpieczeństwa zabawek, wprowadzania innowacji w zakresie nowych metod produkcji i rozważania stosowania określonych substancji chemicznych w zabawkach. Istnieje oczywiście rozwiązanie alternatywne: wprowadzenie zakazu stosowania omawianych substancji chemicznych bez żadnych wyjątków. Mogłoby to jednak doprowadzić do znaczących zakłóceń na rynku. Zdaniem EKES-u proponowane środki regulacyjne są zatem uzasadnione i proporcjonalne.
6. Cyfrowy paszport produktu
6.1. Zadeklarowanym celem wprowadzenia cyfrowego paszportu produktu jest zmniejszenie liczby zabawek niezgodnych z przepisami na rynku UE. Jak wyjaśniła Komisja, jest to środek służący egzekwowaniu wymogów rozporządzenia w sprawie zabawek.
6.2. Zdaniem Komitetu argument ten jest tylko częściowo uzasadniony. Należy podkreślić, że wniosek zawiera ograniczone przepisy dotyczące egzekwowania jego wymogów. Zdaniem EKES-u obecność na rynku produktów niespełniających wymogów prawnych jest zazwyczaj wynikiem dwóch czynników: (i) braku odpowiedniego egzekwowania przepisów lub niewystarczającego nadzoru rynku oraz (ii) skłonności ludzi do kupowania produktów niezgodnych z przepisami, zwykle pobudzanej różnicami cenowymi między produktami zgodnymi z przepisami a produktami niezgodnymi z przepisami lub brakiem wiedzy na temat niezgodności produktów z przepisami.
6.3. Jak podkreślono w sprawozdaniu z oceny skutków 9 , "[z] danych za okres od 2016 r. do maja 2022 r. wynika, że 43 % zabawek poddanych szczegółowym kontrolom uznano za niezgodne z przepisami, a ponad połowa z nich wiąże się z istotnymi zagrożeniami dla bezpieczeństwa", a "[w] 2019 r. wartość rynku zabawek niezgodnych z przepisami oszacowano na kwotę od 248 mln EUR do 1,65 mld EUR 10 ". Oznacza to, że udział w rynku zabawek niezgodnych z przepisami jest bardzo wysoki i być może wynosi blisko 50 % całego rynku. Przy czym dotyczy to zgodności tylko z obecnie obowiązującymi wymogami (wynikającymi z dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa zabawek), a zatem ich zaostrzenie może jeszcze pogorszyć sytuację. Można ją jednak zrównoważyć (lub poprawić) poprzez usprawnienie nadzoru rynku lub ograniczenie skłonności klientów do kupowania zabawek niezgodnych z przepisami.
6.4. Jak stwierdzono powyżej, we wniosku określono bardzo ograniczony zakres nowych (w porównaniu z poprzednimi przepisami) środków regulacyjnych w obszarze nadzoru rynku. Tego rodzaju środki zostały natomiast przewidziane w innych aktach prawnych UE, które nie są przedmiotem niniejszej opinii. Ponadto, jak uzasadniła Komisja, zasadniczo nie występują problemy związane z prowadzeniem działań w zakresie nadzoru rynku przez właściwe organy państw członkowskich. Zatem pod tym względem wniosek nie wnosi żadnej nowej wartości dodanej i nie prowadzi do osiągnięcia zadeklarowanego celu.
6.5. Jednocześnie nowe wymogi doprowadziłyby do wzrostu kosztów produkcji zabawek, a w konsekwencji do wzrostu ich cen. Nie jest łatwo porównywać ceny zabawek zgodnych z przepisami i tych niezgodnych, ponieważ produkty te często nie są porównywalne pod wieloma względami, nie tylko z uwagi na ich cechy, ale także ze względu na marki rynkowe - produkty markowe zazwyczaj spełniają wymogi prawne i są droższe. Zawsze jednak występuje efekt substytucyjny między produktami, który może powodować, że klienci będą bardziej skłonni do zakupu tańszych produktów, niezależnie od tego, czy są one zgodne z przepisami czy nie. W tym kontekście różnice w dochodach między członkami społeczeństwa (i między społeczeństwami) oraz fakt, że każde dziecko potrzebuje zabawek do prawidłowego rozwoju fizycznego i psychicznego, mogą skutkować zwiększeniem udziału w rynku zabawek niezgodnych z przepisami, gdy wzrosną ceny zabawek zgodnych z przepisami. Przedstawione dokumenty nie zawierają jednak wystarczających danych na ten temat, w szczególności dotyczących tego, na ile wzrost cen wpływa na wybory klientów.
6.6. Dlatego może się okazać, że wprowadzenie cyfrowego paszportu produktu nie zrównoważy (a przynajmniej nie zostało wystarczająco udowodnione, że może zrównoważyć) wyżej wspomnianej różnicy cen i związanych z tym konsekwencji. Proponowany środek może jednak wpłynąć na skłonność klientów do zakupu zabawek niezgodnych z wymogami i pomóc organom nadzoru rynku i organom celnym odróżnić zabawki spełniające wymogi od tych, które ich nie spełniają.
6.7. Z tych względów EKES uważa, że omawiany środek nie przyczyni się do znacznego zmniejszenia liczby niezgodnych z przepisami zabawek na rynku UE, co z kolei oznacza, że drugi cel wniosku może zostać osiągnięty jedynie w ograniczonym stopniu.
6.8. Nie zmienia to jednak zasadniczo pozytywnej oceny EKES-u dotyczącej proponowanego rozporządzenia w sprawie zabawek, ponieważ zwiększenie bezpieczeństwa produktów stanowi wystarczające uzasadnienie dla proponowanych środków. Analizy rynkowe nie mogą narażać na szwank ani osłabiać bezpieczeństwa dzieci. EKES zwraca się jednak do Komisji, by rozważyła możliwe zagrożenia dla bezpieczeństwa dzieci wynikające z potencjalnego wzrostu udziału w rynku zabawek niezgodnych z przepisami oraz ewentualne dalsze środki mające na celu zrównoważenie tego ryzyka.
6.9. Komitet zauważa, że wprowadzenie cyfrowego paszportu produktu może mieć nieproporcjonalnie negatywny wpływ na rynek tradycyjnych i spersonalizowanych zabawek nieseryjnych (wytwarzanych przez lokalnych mikroprzedsię- biorców, artystów i rzemieślników), które mają szczególną wartość edukacyjną i kulturową dla dzieci i całego społeczeństwa. Chociaż wspomniane trudności nie mogą uzasadniać ogólnego odstępstwa od obowiązków określonych we wniosku w odniesieniu do tej grupy produktów, należy przeprowadzić dalsze analizy dotyczące możliwości obniżenia kosztów, jakie ci przedsiębiorcy będą ponosić. EKES sugeruje rozważenie możliwości wprowadzenia środków, które mogłyby zapewnić im wsparcie, w szczególności specjalnej procedury autoryzacji cyfrowego paszportu dla producentów spersonalizowanych zabawek nieseryjnych, a także stworzenie łatwej w obsłudze i dostępnej publicznie aplikacji internetowej oraz serwera, które mogłyby zapewnić mikroprzedsiębiorcom podstawowe funkcje niezbędne do uzyskania cyfrowego paszportu produktu dla wytwarzanych przez nich produktów.
7. Inne uwagi i drobne rozbieżności
7.1. Należy zwrócić uwagę, że art. 3 pkt 7 wniosku zawiera odniesienie do art. 2 pkt 11 rozporządzenia (UE) 2019/1020, ale taki przepis nie istnieje. Przepis ten powinien zawierać odniesienie do art. 3 pkt 11.
7.2. Odnośnie do art. 37 EKES proponuje ściślejsze sformułowanie, np.: "Państwa członkowskie zapewniają przejrzystą i dostępną procedurę odwoławczą od decyzji jednostek notyfikowanych".
7.3. Komitet zachęca też Komisję, aby rozważyła zmianę art. 54 ust. 1 poprzez usunięcie maksymalnego terminu, w którym zabawki wprowadzone do obrotu zgodnie z dyrektywą dotyczącą bezpieczeństwa zabawek można nadal udostępniać na rynku. Zważywszy, że cykl życia na rynku różni się w zależności od produktu (uwzględniając także wyprzedaże sezonowe) i jest mało prawdopodobne, by producenci wprowadzali do obrotu dodatkowe dostawy swoich produktów w okresie przejściowym, proponowane brzmienie art. 54 ust. 1 wydaje się nieuzasadnione.
Bruksela, dnia 13 grudnia 2023 r.
