(2017/C 261/05)(Dz.U.UE C z dnia 9 sierpnia 2017 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 16 listopada 2016 r. na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania i wskazała w nim Niemcy jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 21 marca 2017 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (zwanego dalej "zaleceniem dla strefy euro") 3 .
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej Niemcy powinny zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro, jak odzwierciedlono w zaleceniach 1 i 2 poniżej.
(3) W dniu 22 lutego 2017 r. opublikowano sprawozdanie krajowe na 2017 r. dotyczące Niemiec. Zawiera ono ocenę postępów Niemiec w realizacji zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Niemiec w realizacji ich krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki również opublikowano w dniu 22 lutego 2017 r. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Niemczech występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Przede wszystkim utrzymująca się na wysokim poziomie nadwyżka na rachunku obrotów bieżących ma znaczenie transgraniczne i stanowi odzwierciedlenie - obok silnej integracji i osiągnięć wysoce konkurencyjnego przemysłu w międzynarodowym podziale pracy - nadwyżek oszczędności i przyhamowania inwestycji zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym. Nadwyżka na rachunku obrotów bieżących w dalszym ciągu rosła w 2015 r., utrzymała się na ogólnie niezmienionym poziomie w 2016 r. i oczekuje się, że pozostanie na wysokim poziomie. Rozwiązanie problemu nadwyżki może mieć wpływ na perspektywy przywrócenia równowagi w pozostałej części strefy euro oraz w Unii, ponieważ bardziej dynamiczny popyt krajowy w Niemczech może złagodzić potrzeby w zakresie zmniejszenia zadłużenia w silnie zadłużonych państwach członkowskich. Pomimo niskich stóp procentowych, które stwarzają korzystne warunki finansowania, nadal obserwuje się przyhamowanie inwestycji przedsiębiorstw ujętych jako część PKB. Choć obserwowano trwające ożywienie w zakresie spożycia prywatnego, to oszczędności gospodarstw domowych osiągnęły bezprecedensowo wysoki poziom w całej Unii. Szczególnie ważne jest podjęcie działań, które pozwolą ograniczyć ryzyko negatywnych konsekwencji dla niemieckiej gospodarki oraz - zważywszy na rozmiary tej gospodarki i jej znaczenie transgraniczne - dla unii gospodarczej i walutowej.
(4) Niemcy przedłożyły program stabilności na 2017 r. w dniu 13 kwietnia 2017 r., a krajowy program reform na 2017 r. w dniu 28 kwietnia 2017 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je ocenie jednocześnie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie podczas programowania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 4 Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność EFSI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Niemcy są obecnie objęte funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz podlegają ustaleniom w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. W programie stabilności na 2017 r. rząd planuje nadwyżkę budżetową wynoszącą pomiędzy ¼ a ½ % PKB w okresie 2017-2021. W okresie objętym programem w dalszym ciągu spełniony będzie - z marginesem - średniookresowy cel budżetowy, tj. deficyt strukturalny na poziomie 0,5 % PKB. Zgodnie z programem konwergencji na 2017 r. przewiduje się, że relacja długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB będzie stopniowo spadać do poziomu 57 % w 2021 r. Niezatwierdzony przez niezależny organ scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny.
(7) Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2017 r. przewiduje się, że saldo strukturalne wykaże nadwyżkę w wysokości 0,6 % PKB w 2017 r. i 0,3 % PKB w 2018 r., czyli przewyższy średniookresowy cel budżetowy. Przewiduje się, że dług brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie w dalszym ciągu wykazywać zdecydowaną tendencję spadkową, tak że jego redukcja będzie większa niż nakazuje reguła dotycząca zadłużenia. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że - zgodnie z prognozami - Niemcy spełnią warunki paktu stabilności i wzrostu w latach 2017 i 2018. Jednocześnie pozostaje jeszcze pole manewru, jeżeli chodzi o wspieranie popytu wewnętrznego za pośrednictwem polityki fiskalnej, w szczególności celem osiągnięcia trwałej tendencji zwyżkowej w obszarze inwestycji, a także za pośrednictwem tworzenia warunków dla większego wzrostu płac realnych.
(8) Inwestycje publiczne jako odsetek PKB utrzymywały się w dużej mierze na stałym poziomie, tj. poniżej średniej w strefie euro. Jeżeli chodzi o inwestycji publiczne, utrzymują się zaległości, zwłaszcza na szczeblu gmin, gdzie inwestycje netto pozostawały w 2016 r. na ujemnym poziomie. Sytuacja ta nie uległa zmianie, mimo działań podjętych w ostatnich latach, jak również znaczącego wzrostu inwestycji publicznych na szczeblu rządowym w latach 2015 i 2016. W 2016 r. podjęto dodatkowe działania, które powinny zaowocować wzrostem możliwości inwestycji publicznych, w tym na szczeblu krajów związkowych oraz gmin. Obejmują one reformę federalnych relacji fiskalnych, która - gdy zostanie przyjęta - wejdzie w życie w 2020 r. Do poprawy planowania i wdrażania inwestycji w infrastrukturę na szczeblu gmin powinno przyczynić się ponadto rozszerzenie usług konsultingowych w zakresie planowania inwestycji w infrastrukturę, dzięki czemu planowaniem objęte zostałyby gminy. Wydaje się to o tyle istotne, że projekty inwestycji w infrastrukturę na szczeblu krajów związkowych i gmin są wykonywane jedynie w ograniczonym zakresie, a wpływ mają na nie ograniczenia związane z potencjałem i planowaniem. Korzystna sytuacja budżetowa wskazuje ogólnie na istnienie dostępnych środków fiskalnych, które pozwalałyby przykładowo na udostępnienie dodatkowych funduszy umożliwiających zwiększenie inwestycji publicznych na wszystkich szczeblach administracji.
(9) Ogólne wydatki na szkolnictwo państwowe i prywatne oraz na badania utrzymywały się w minionych latach raczej na stałym poziomie w porównaniu do PKB, jednak w dziedzinie edukacji w dalszym ciągu znajdują się poniżej średniej w Unii. Łączna suma wydatków na edukację i badania w 2015 r. wyniosła 9,1 % PKB, czyli nie zdołano osiągnąć celu, jakim było 10 % PKB. Dodatkowe inwestycje w szkolnictwo, badania i innowacje mają decydujące znaczenie dla przyszłych sukcesów gospodarczych Niemiec, a zwłaszcza dla skutecznej integracji przybyłych niedawno osób ubiegających się o azyl, uchodźców i migrantów. Aby osiągnąć ten ostatni cel, Niemcy podjęły znaczące starania, przede wszystkim w obszarze kształcenia i szkolenia zawodowego. W nadchodzących latach będzie trzeba utrzymać starania w całym sektorze edukacji.
(10) Niemiecki system podatkowy jest w dalszym ciągu złożony; koszty administracji podatkowej są wysokie, liczne przepisy dotyczące opodatkowania osób prawnych mogą utrudniać inwestycje prywatne. Mimo znacznych ograniczeń, koszty kapitału przeznaczonego na prowadzenie przedsiębiorstw w Niemczech w dalszym ciągu należą do najwyższych w UE-28. Po uwzględnieniu lokalnego podatku od działalności gospodarczej (Gewerbesteuer) oraz dodatku solidarnościowego, najwyższa stawka podatku od osób prawnych osiągnęła w 2016 r. poziom 30,2 %. Wartość ta znajduje się zdecydowanie powyżej nieważonej średniej unijnej, która wynosi 22,8 %. Średnia efektywna stawka podatkowa wynosi 28,2 %, podczas gdy nieważona średnia w Unii wynosi 21,1 %. Pod względem skłonności do zadłużenia z tytułu opodatkowania osób prawnych Niemcy znajdowały się w 2016 r. na siódmej pozycji w Unii. Zakres skłonności do zadłużenia na szczeblu udziałowców jest zbliżony. Ma to znaczenie przede wszystkim w przypadku MŚP, które często mają krajowych udziałowców. Obniżenie kosztów kapitału w związku z kapitałem własnym mogłoby wzmocnić inwestycje prywatne oraz rynek wysokiego ryzyka, który jest w Niemczech niedostatecznie rozwinięty. Pozostałe czynniki systemu podatkowego, które mogłyby negatywnie odbić się na decyzjach dotyczących finansowania i inwestycji, to włączenie elementów niedochodowych do podstawy opodatkowania w przypadku lokalnego podatku od działalności gospodarczej, ograniczenia w zakresie przenoszenia strat na przyszłe okresy oraz zakłócenia wywołane kwestiami podatkowymi dotyczącymi wyboru formy prawnej. Dalsze przepisy, które mogłyby ograniczyć przyjazność systemu podatkowego dla inwestycji, to m. in. system amortyzacji, przepisy regulujące stopę procentową stosowaną do naliczania świadczeń emerytalnych podlegających odliczeniu, opodatkowanie zysków kapitałowych oraz stosowanie metody kasowej na potrzeby opodatkowania od wartości dodanej. W przyspieszeniu modernizacji administracji podatkowej pomocne może okazać się nadanie dodatkowych kompetencji ogólnych i informatycznych administracji podatkowej na szczeblu federalnym w stosunku do administracji podatkowej poszczególnych krajów związkowych, pod warunkiem że środek ten - uzgodniony jako element reformy federalnych relacji fiskalnych - zostanie skutecznie wprowadzony.
(11) Zwiększeniu uległy w Niemczech inwestycje w kapitał wysokiego ryzyka, lecz mając na uwadze międzynarodowe standardy, rynek w dalszym ciągu jest niedostatecznie rozwinięty. W 2015 r. inwestycje w kapitał wysokiego ryzyka wyniosły około 0,03 % PKB, co jest wartością nieco powyżej unijnej średniej, jednak w dalszym ciągu poniżej wartości wykazywanej przez takie państwa członkowskie, jak Finlandia, Zjednoczone Królestwo, Szwecja, Irlandia lub Francja, i znacznie poniżej wartości takich państw spoza Unii, jak Izrael czy Stany Zjednoczone. W szczególności wydaje się, że na niemieckim rynku kapitału wysokiego ryzyka nie dokonuje się większych inwestycji późniejszego etapu. Rząd federalny podjął szereg środków w celu wspierania inwestycji w kapitał wysokiego ryzyka. Uprościł na przykład opodatkowanie funduszy inwestycyjnych, usprawnił zasady przenoszenia strat na przyszłe okresy obowiązujące w ramach systemu opodatkowania osób prawnych oraz rozszerzył program INVEST dla aniołów biznesu.
(12) Przejście na energię odnawialną wymaga znacznych inwestycji w sieci przesyłu i dystrybucji energii. Jednak planowane inwestycje w krajową infrastrukturę elektryczną uległy znacznemu opóźnieniu. Do końca 2016 r. zrealizowano jedynie 35 % projektów dotyczących sieci najwyższego napięcia, o których jest mowa w ustawie o rozbudowie sieci energetycznych z 2009 r., najczęściej ze względu na protesty ze strony społeczeństwa. Z łącznych 6 100 km sieci elektroenergetycznych, które miały zostać wybudowane do lat 2024-2025 r. zgodnie z federalną ustawą określającą plan wymogów, która weszła w życie w 2015 r., zatwierdzono jedynie około 6 %, a 1 % faktycznie wybudowano.
(13) W dalszym ciągu utrzymują się bariery, które nie pozwalają w pełni korzystać z zalet cyfryzacji. Niemcy nie osiągają na przykład dobrych rezultatów w zakresie dostępności szybkich i bardzo szybkich połączeń szerokopasmowych, zwłaszcza w regionach podmiejskich i wiejskich. Młodzi Niemcy w stosunkowo niewielkim zakresie korzystają z komputerów, wiele szkół nie dysponuje dostępem do sieci szerokopasmowych. Również osiągnięcia w zakresie cyfrowych usług publicznych są niższe niż średnia w Unii. Jeżeli chodzi o cyfryzację, dużo do nadrobienia mają przede wszystkim MŚP. Tylko jedna piąta MŚP posiada strategię cyfryzacji. Utworzono sieć centrów doskonałości MŚP, aby wzmocnić i przyspieszyć cyfryzację MŚP, i założono platformę "Industrie 4.0", która gromadzi wszystkie zainteresowane strony. Inwestycje przedsiębiorstw w badania i rozwój wykazują wprawdzie tendencję wzrostową, a Niemcy są bliskie osiągnięcia docelowej intensywności badań i rozwoju określonej w strategii "Europa 2020", jednak inwestycje w coraz większym stopniu koncentrują się w dużych przedsiębiorstwach, a udział MŚP spada. Ponadto starzenie się społeczeństwa może w najbliższych latach mieć wpływ na aktywność przedsiębiorczą.
(14) W sektorze usług biznesowych i zawodów regulowanych utrzymują się wysokie bariery regulacyjne. Poziom ograniczeń jest wyższy niż średnia w Unii, zwłaszcza w przypadku architektów, inżynierów, prawników oraz księgowych i doradców podatkowych. Ponadto odsetek porzucania działalności w przypadku tych zawodów jest znacznie niższy niż średnia unijna, co wydaje się wskazywać na stosunkowo niewielką dynamikę i konkurencję w zawodach regulowanych w Niemczech. Bariery obejmują ograniczenia dotyczące udziału i formy przedsiębiorstwa w przypadku architektów i inżynierów, a także ograniczenia wielodyscyplinarne dla architektów, inżynierów i prawników. Zmniejszenie wspomnianych ograniczeń przyczyniłoby się do intensywniejszej konkurencji, a to z kolei spowodowałoby, że więcej firm weszłoby na rynek, przynosząc konsumentom korzyści w postaci niższych cen i szerszego wyboru. W styczniu 2017 r. Komisja przedstawiła zalecenia dotyczące reformy zawodów regulowanych, która byłaby jednym z elementów pakietu środków eliminujących bariery na rynkach usług.
(15) W dalszym ciągu rosło zatrudnienie, zaś bezrobocie spadło do rekordowo niskiego poziomu. Wzrost zatrudnienia był jednak częściowo spowodowany wzrostem zatrudnienia w niepełnym wymiarze godzin, co dotyczy zwłaszcza kobiet. Znalazł on ponadto jedynie częściowe odzwierciedlenie w ogólnym wzroście płac realnych, który w 2016 r. uległ spowolnieniu. Pełne wykorzystanie potencjału rynku pracy utrudniają czynniki zniechęcające do podejmowania pracy przez drugich żywicieli rodziny oraz powszechność pracy w niepełnym wymiarze godzin. Czynnikiem decydującym o zwiększeniu udziału kobiet w grupie osób czynnych zawodowo jest większa oferta przystępnej cenowo i dobrej jakościowo opieki dla dzieci, całodziennych szkół oraz niedawno zreformowanej opieki długoterminowej. Wspólne opodatkowanie dochodów par małżeńskich oraz bezpłatne ubezpieczenie zdrowotne dla niepracujących małżonków zniechęca drugich żywicieli rodziny, w wielu przypadkach kobiety, do podejmowania pracy lub zwiększania liczby godzin pracy. Ponadto niskie przywiązanie do rynku pracy jest często powiązane z wysokim zróżnicowaniem wynagrodzenia ze względu na płeć - 22 % w porównaniu ze średnią unijną, która w 2015 r. wynosiła 16,3 %.
(16) Mimo niewielkiego zmniejszenia, w dalszym ciągu powszechna jest minipraca; we wrześniu 2016 r. minipracę wykonywało około 4,8 mln osób, dla których było to jedyne zatrudnienie. Od 2005 r. trzykrotnie wzrosła liczba tymczasowych pracowników zatrudnianych przez agencje: w czerwcu 2016 r. liczba ta wynosiła około jednego miliona osób (niemal 3 % łącznej liczby zatrudnionych). Oczekuje się poprawy ochrony przed potencjalnymi nadużyciami w kontekście tymczasowego zatrudnienia przez agencje oraz tymczasowych umów zatrudnienia, jednak rozwój sytuacji wymaga monitorowania. Wydaje się ponadto, że występuje stosunkowo duża nieskorygowana luka płacowa w pomiędzy umowami zawieranymi na czas określony oraz umowami na czas nieokreślony.
(17) Klin podatkowy dla osób nisko uposażonych jest wysoki w porównaniu z innymi państwami członkowskimi, co ogranicza czynniki zachęcające do podejmowania pracy, wpływa na zmniejszenie wynagrodzenia netto oraz możliwości konsumpcyjnych. Niemcy podniosły minimalną kwotę wolną od podatku od osób fizycznych oraz zasiłki na dziecko, a także dostosowały progi podatkowe. Te środki przynoszą korzyści raczej grupom o niskich lub średnich dochodach, lecz ogólny wpływ na klin podatkowy będzie ograniczony. Mimo niedawnego znaczącego wzrostu realnego dochodu do dyspozycji, przez długi czas występowała rozbieżność w rozwoju płac i wydajności, co doprowadziło do znaczącej luki. Wyższy wzrost płac realnych przyczyniłby się także do ograniczenia wysokiej nierównowagi zewnętrznej.
(18) Niemcy poczyniły znaczące wysiłki na rzecz przyjęcia osób ubiegających się o azyl oraz na rzecz integrowania uchodźców i innych migrantów. Możliwa wydaje się dalsza poprawa sytuacji, jako że w 2016 r. liczba uchodźców poszukujących pracy wzrosła do 9 % wszystkich bezrobotnych. Poważnym wyzwaniem pozostaje integracja na rynku pracy osób ze środowisk migracyjnych, zwłaszcza kobiet, problem ten, poprzez system edukacji, dotyczy również dzieci urodzonych w Niemczech, lecz mających rodziców urodzonych poza Unią.
(19) Nie wszyscy członkowie społeczeństwa w równej mierze odnieśli korzyści z ogólnie pozytywnych zmian gospodarczych i na rynku pracy, które miały miejsce w ostatnich latach. Dopiero niedawno zmniejszeniu uległy poprzednio rosnące różnice w dochodach, a nierówności majątkowe są w dalszym ciągu jednymi z największych w strefie euro. Pozytywne wyniki na rynku pracy nie zmniejszyły ponadto zagrożenia ubóstwem. Stopa zagrożenia ubóstwem osób starszych znajduje się powyżej średniej unijnej i zakłada się, że w najbliższych latach wzrośnie liczba osób starszych zagrożonych ubóstwem. Przewiduje się, że stopa zastąpienia dochodów netto przez ustawowe świadczenia emerytalne będzie w dalszym ciągu spadać. Jednocześnie zbyt niski jest odsetek osób przystępujących do drugiego lub trzeciego filaru emerytalnego, aby móc całkowicie wyrównać spadającą stopę zastąpienia dochodów netto świadczeniami emerytalnymi w ramach pierwszego filaru. Oczekuje się, że - o ile nie nastąpi wyrównanie - adekwatność świadczeń emerytalnych w dalszym ciągu będzie się pogarszać. Potrzeba czasu, by przekonać się, na ile skuteczne okażą się niedawne reformy służące wzmocnieniu zachęt do późniejszego przechodzenia na emeryturę (tzw. Flexi-Rente) w przeciwdziałaniu zachętom do wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, które wprowadzono w 2014 r.
(20) W ramach europejskiego semestru 2017 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Niemiec i opublikowała ją w sprawozdaniu krajowym za 2017 r. Oceniła również program stabilności na 2017 r. i krajowy program reform na 2017 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Niemiec w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej w Niemczech, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez zapewnienie na poziomie unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(21) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2017 r. i jest zdania 5 , że - zgodnie z przewidywaniami - Niemcy spełnią warunki paktu stabilności i wzrostu,
(22) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform na 2017 r. i program stabilności na 2017 r. Zalecenia Rady wydane na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1 i 2 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA się, by Niemcy podjęły w latach 2017 i 2018 działania mające na celu:
Sporządzono w Brukseli dnia 11 lipca 2017 r.
|
W imieniu Rady |
|
T. TÕNISTE |
|
Przewodniczący |
