(2016/C 299/18)(Dz.U.UE C z dnia 18 sierpnia 2016 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 9 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2016 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 17-18 marca 2016 r. W dniu 26 listopada 2015 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 2 Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Rumunii jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
(2) Sprawozdanie krajowe na 2016 r. dotyczące Rumunii zostało opublikowane w dniu 26 lutego 2016 r. Zawarto w nim ocenę postępów Rumunii w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 14 lipca 2015 r., oraz postępów Rumunii w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Zawierało ono również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W dniu 8 marca 2016 r. Komisja przedstawiła wyniki szczegółowej oceny sytuacji. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Rumunii nie występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej.
(3) W dniu 28 kwietnia 2016 r. Rumunia przedłożyła swój krajowy program reform na 2016 r. oraz swój program konwergencji na 2016 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(4) Zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 3 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(5) We wrześniu 2015 r. trzeci program pomocy finansowej dotyczący bilansu płatniczego (na lata 2013-2015) zakończył się bez żadnego dokończonego przeglądu. Trzecia formalna przeglądowa wizyta kontrolna (w dniach 16-30 czerwca 2015 r.) w celu oceny warunków realizacji programu nie została dokończona. Chociaż w niektórych obszarach osiągnięto pewne postępy, obecne i przyszłe wyniki programu zostały nadszarpnięte w kluczowych obszarach polityki. Nadzór po zakończeniu programu rozpoczęto w dniu 1 października 2015 r. Potrwa on przynajmniej do czasu spłacenia 70 % pożyczki przyznanej w ramach pierwszego programu bilansu płatniczego, tj. przynajmniej do wiosny 2018 r.
(6) Rumunia jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W swoim programie konwergencji na 2016 r. rząd planuje pogorszenie salda nominalnego z -0,7 % w 2015 r. do -2,9 % PKB w latach 2016 i 2017. Oczekiwane jest również pogorszenie salda strukturalnego. W programie założono odejście od średniookresowego celu budżetowego (tj. deficytu strukturalnego w wysokości 1 % PKB), który osiągnięto w latach 2014 i 2015, i nie przewidziano powrotu do tego celu w okresie objętym programem. W programie konwergencji założono, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB utrzyma się poniżej poziomu 40 % w całym okresie objętym programem. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny dla 2016 r. i nieco optymistyczny w odniesieniu do 2017 r. Prognoza Komisji z wiosny 2016 r. wskazuje na ryzyko wystąpienia znaczącego odchylenia od zalecanej korekty w 2016 r. oraz - przy założeniu niezmiennego kursu polityki - w 2017 r. Ponadto w prognozie Komisji z wiosny 2016 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniesie 3,4 % PKB w 2017 r., tj. powyżej określonej w Traktacie wartości referencyjnej wynoszącej 3 % PKB. Opierając się na ocenie programu konwergencji i biorąc pod uwagę prognozę Komisji z wiosny 2016 r., Rada jest zdania, że istnieje ryzyko niespełnienia przez Rumunię warunków paktu stabilności i wzrostu. W związku z tym konieczne będą dalsze działania w celu zapewnienia spełnienia tych warunków w latach 2016 i 2017.
(7) Rumuńskie przepisy określające ramy budżetowe są dobre, ale w praktyce nie są skutecznie stosowane. Ostatnich środków polityki budżetowej zwiększających deficyt nie opracowano ani nie przyjęto w ramach standardowej procedury budżetowej. W 2015 r. naruszono wymóg przeprowadzenia zweryfikowanej przez Ministerstwo Finansów oceny skutków nowych inicjatyw ustawodawczych, które prowadzą do zwiększenia wydatków publicznych lub ograniczenia wpływów budżetowych, podobnie jak wymóg przestrzegania pułapów wydatków i wymóg proponowania środków kompensujących ograniczenie wpływów. W praktyce rada budżetowa ma bardzo mało czasu na reakcję na propozycje budżetowe, a jej opinie i zalecenia nie są brane pod uwagę w wystarczającym stopniu. Ustawa budżetowa na 2016 r. zakłada deficyt budżetowy w wysokości 2,95 % PKB, skutkujący znacznym odchyleniem od średniookresowego celu budżetowego. Jest to też odejście od krajowych ram budżetowych.
(8) Wdrażanych jest szereg środków mających na celu poprawę ściągania podatków i zwiększenie przestrzegania przepisów prawa podatkowego. Obejmują one obowiązkowe stosowanie kas fiskalnych, wzmocnienie przepisów dotyczących płatności gotówkowych, nową procedurę rejestracji do celów VAT, intensyfikację kontroli prowadzonych przez organ podatkowy (ANAF) i trwającą reorganizację tego organu. Rozpowszechnienie oszustw podatkowych i słabe przestrzeganie przepisów prawa podatkowego pozostają jednak wyzwaniem. Praca nierejestrowana i deklarowanie niepełnej kwoty zarobków wciąż mają negatywny wpływ na dochody podatkowe i powodują zakłócenia w gospodarce. Skuteczność środków mających ograniczyć pracę nierejestrowaną, w tym działań podejmowanych przez Inspekcję Pracy, pozostaje ograniczona.
(9) Ustawa o zrównaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn jest przedmiotem prac parlamentu od 2013 r. Jej przyjęcie znacznie zwiększyłoby udział starszych kobiet w rynku pracy, ograniczając zróżnicowanie emerytur ze względu na płeć oraz ryzyko ubóstwa osób starszych wśród kobiet.
(10) Warunki na rynku pracy poprawiły się w 2015 r. Stopa bezrobocia jest niska, a wskaźnik zatrudnienia rośnie. Bezrobocie długotrwałe jest niższe od średniej UE. Utrzymują się jednak istotne wyzwania, w szczególności związane z wysokim odsetkiem młodzieży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się; możliwości skutecznego zaktywizowania tej młodzieży są ograniczone.
(11) Krajowy urząd pośrednictwa pracy nie jest w stanie zaoferować poszukującym pracy zindywidualizowanych usług. Ograniczony zakres mają też usługi tego urzędu dla pracodawców, mimo że przekazywanie mu ofert pracy jest obowiązkowe. Przyjęto procedurę zakładającą udzielanie specjalnie dostosowanego wsparcia różnym grupom bezrobotnych, ale jeszcze jej nie wdrożono. Bardzo ograniczona jest współpraca między służbami zatrudnienia a służbami socjalnymi, co tym bardziej utrudnia aktywizację beneficjentów pomocy społecznej.
(12) Minimalne wynagrodzenie za pracę, które należy do najniższych w UE, znacznie wzrosło od 2013 r., a brak obiektywnych kryteriów ustalania jego wysokości prowadzi do braku pewności. Powołano trójstronną grupę roboczą, która ma opracować reformę ustalania wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nadal nie ma jednak jasnych wskazówek ani kryteriów uwzględniających wpływ minimalnego wynagrodzenia na tworzenie miejsc pracy, warunki społeczne i konkurencyjność. Ogólnie rzecz biorąc, dialog społeczny wciąż jest niewystarczający.
(13) Zagrożenie ubóstwem lub wykluczeniem społecznym w Rumunii należy do najwyższych w UE. Aktywizacja beneficjentów pomocy społecznej na rynku pracy jest bardzo ograniczona, zwłaszcza na obszarach wiejskich. Wskaźnik społeczny, na podstawie którego wypłacane są świadczenia społeczne, nie jest regularnie aktualizowany w celu uwzględnienia sytuacji gospodarczej, co z czasem może wpływać na adekwatność świadczeń. Do parlamentu trafiła ustawa w sprawie minimalnego dochodu zapewniającego włączenie społeczne. Oczekuje się, że poprawi ona ukierunkowanie i adekwatność świadczeń oraz aktywność zawodową beneficjentów minimalnego dochodu zapewniającego włączenie społeczne na rynku pracy. Kilka środków z rządowego pakietu walki z ubóstwem ma jednak na celu rozwiązanie tego problemu za pomocą podejścia zintegrowanego obejmującego edukację, opiekę zdrowotną, politykę mieszkaniową, ochronę socjalną, transport.
(14) Rumunia wciąż stoi przed wyzwaniami w dziedzinie edukacji. Przyjęto szereg strategii obejmujących uczenie się przez całe życie, kształcenie i szkolenie zawodowe, szkolnictwo wyższe i przedwczesne kończenie nauki. Niemniej jednak odsetek osób przedwcześnie kończących naukę utrzymuje się znacznie powyżej średniej unijnej, częściowo ze względu na duże opóźnienia w realizacji strategii zatwierdzonej w 2015 r. Programy prewencyjne i zaradcze są ograniczone. Grupy szczególnie wrażliwe, np. Romowie i dzieci z rodzin ubogich, nadal zmagają się z przeszkodami utrudniającymi podjęcie i zakończenie wysokiej jakości kształcenia, zwłaszcza na obszarach wiejskich. W dziedzinie wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem Rumunia podjęła działania na rzecz poprawy uczestnictwa dzieci ze środowisk defaworyzowanych w edukacji przedszkolnej (3-6 lat). Usługi opieki nad dziećmi w wieku 0-3 lat nadal są ograniczone. Niedawno wprowadzone przepisy wydłużające urlopy rodzicielskie wraz z niewystarczającymi zachętami do podejmowania pracy mogą zwiększyć bariery utrudniające uczestnictwo kobiet w rynku pracy. Udział w kształceniu i szkoleniu zawodowym na poziomie szkoły średniej II stopnia jest wyższy od unijnej średniej, ale wskaźnik przedwczesnego kończenia nauki nadal jest wysoki. Odsetek osób z wyższym wykształceniem rośnie, ale jakość szkolnictwa wyższego i jego dopasowanie do rynku pracy są ograniczone. Udział w kształceniu dorosłych jest bardzo niski.
(15) Stan zdrowia społeczeństwa rumuńskiego jest zły. Oczekiwana długość życia w chwili urodzenia jest znacznie niższa od unijnej średniej, zarówno w przypadku mężczyzn, jak i kobiet. Dużymi problemami nadal są dostęp do opieki zdrowotnej i zbyt częste uciekanie się do opieki szpitalnej. Rozpowszechnienie nieformalnych opłat ogranicza dostęp do opieki zdrowotnej osobom o niskich dochodach. Rumunia przyjęła środki na rzecz zwiększenia dostępu do opieki zdrowotnej dla emerytów i rencistów o niskich dochodach oraz osób ze społeczności izolowanych i mieszkających na odległych terenach. Rozwijana jest sieć mediatorów społecznych i zdrowotnych; przedłożono projekt ustawy w sprawie usług społecznych. Wyzwaniem pozostaje deinstytucjonalizacja osób niepełnosprawnych.
(16) Rumunia podjęła działania w celu rozwiązania problemu niskiego finansowania systemu opieki zdrowotnej i niewydajnego wykorzystania zasobów publicznych. Reformy te obejmują spłatę zaległych płatności w sektorze zdrowia, większe zrównoważenie wydatków na produkty lecznicze, wdrożenie rozwiązań z zakresu e-zdrowia, poprawienie finansowania systemu opieki zdrowotnej, opracowanie strategii przesunięcia środków z opieki szpitalnej na profilaktykę zdrowotną i podstawową opiekę zdrowotną oraz centralizację procedur udzielania zamówień. Brak zdolności administracyjnej powoduje jednak opóźnienia we wdrażaniu krajowej strategii zdrowia na lata 2014-2020. W szczególności wydajność systemu opieki zdrowotnej jest ograniczona w związku z opóźnieniami w optymalizacji sektora szpitali i przechodzeniu z opieki szpitalnej na bardziej efektywną kosztowo opiekę ambulatoryjną.
(17) Duże nierówności w rozwoju w Rumunii występują między obszarami miejskimi i wiejskimi. Wskaźniki społeczne oraz wskaźniki dotyczące zatrudnienia, opieki zdrowotnej i edukacji są niższe na obszarach wiejskich; ich mieszkańcy mają też mniejszy dostęp do edukacji, usług medycznych, podstawowej infrastruktury i usług publicznych ze względu na niewielki i rozdrobiony potencjał administracyjny na szczeblu lokalnym. Jednocześnie rozwój społeczno-gospodarczy obszarów wiejskich jest ograniczony ze względu na słabo rozwiniętą infrastrukturę transportową oraz ograniczone możliwości transportu publicznego i prywatnego, połączone z wysokimi kosztami dojazdów i ograniczonym dostępem do infrastruktury szerokopasmowej. Niska wartość dodana rolnictwa i brak dywersyfikacji gospodarczej na obszarach wiejskich utrudniają rozwój zrównoważonej gospodarki wiejskiej. Wysoki odsetek wiejskiej siły roboczej zajmuje się produkcją rolną całkowicie lub częściowo na własne potrzeby, powiązaną z ukrytym bezrobociem lub nieodpłatną pracą członków rodziny, niską wydajnością i ubóstwem. Pakiet działań na rzecz eliminowania ubóstwa, który ma być finansowany głównie ze środków unijnych, przewiduje zintegrowane podejście do walki z ubóstwem, również na obszarach wiejskich. Istnieją plany powołania zintegrowanych zespołów miejscowych, świadczących szereg zintegrowanych usług na rzecz społeczności znajdujących się w trudnej sytuacji; plany te nie zostały jednak jeszcze zrealizowane.
(18) Strategiczne ramy reformy administracji publicznej istnieją od 2014 r., ale w 2015 r. ich realizacja przebiegała powoli. W 2016 r. przyjęto kilka kluczowych inicjatyw na rzecz zwiększenia przejrzystości i wydajności funkcjonowania administracji publicznej. Niemniej jednak opóźnienia w przyjęciu ogólnego i przejrzystego podejścia do zarządzania zasobami ludzkimi, w szczególności w zakresie rekrutacji/powoływania, ocen, wynagrodzeń, systemu przebiegu kariery we wszystkich kategoriach personelu oraz szkoleń, powodują, że kluczowe procedury i decyzje mogą mieć charakter arbitralny. W połączeniu z niestabilnymi strukturami organizacyjnymi ma to negatywny wpływ na niezależność i profesjonalizm służby cywilnej, a więc również na jej wydajność i skuteczność. Skomplikowane procedury administracyjne, niewydajny system zamówień publicznych oraz powszechna korupcja utrudniają świadczenie usług publicznych (w tym usług elektronicznej administracji publicznej) zarówno na rzecz obywateli, jak i przedsiębiorstw. Nadal w niewystarczającym stopniu wykorzystuje się planowanie strategiczne, budżetowanie zadaniowe, procesy konsultacji i kształtowanie polityki w oparciu o sprawdzone dane. Wyzwania te hamują wdrażanie istotnych inicjatyw politycznych w wielu obszarach, w tym wydajne korzystanie z dostępnych funduszy unijnych i innego wsparcia finansowego.
(19) Przedsiębiorstwa państwowe, które dominują w kluczowych sektorach gospodarki, przeważnie nie osiągają oczekiwanych wyników. Przedsiębiorstwa te są szczególnie powszechne w najważniejszych sektorach infrastruktury - odpowiadają za 44 % obrotów i 77 % zatrudnienia w sektorze energetycznym oraz 24 % obrotów i 28 % zatrudnienia w sektorze transportu. Nadzwyczajne rozporządzenie rządu 109/2011 w sprawie ładu korporacyjnego przedsiębiorstw państwowych zostało przekształcone w ustawę dnia 10 maja 2016 r. z poprawkami, które pozwalają na lepsze dostosowanie jej do międzynarodowych dobrych praktyk. Rumunia ponownie zaczęła zatrudniać profesjonalnych menedżerów na miejsce tymczasowego kierownictwa w kilku przedsiębiorstwach państwowych, lecz proces ten postępuje wolniej, niż zakładano. Przejrzystość i rozliczalność przedsiębiorstw państwowych zyskałyby na przyspieszeniu przyjęcia budżetów rocznych i zatwierdzeniu i publikacji zrewidowanych rocznych sprawozdań finansowych. Przygotowywana jest nowa ustawa prywatyzacyjna. Może ona jednak zawierać przepisy sprzeczne z przepisami w sprawie ładu korporacyjnego. Szczególne zaniepokojenie budzi prawdopodobne pokrywanie się zakresu kompetencji specjalnego zarządcy prywatyzacji i kierownictwa spółki.
(20) Mimo wysiłków instytucji sądowniczych na rzecz rozwiązania problemu korupcji na wysokim szczeblu, korupcja wciąż jest obecna w wielu sektorach gospodarki i dotyczy powoływanych i wybieranych urzędników na wszystkich szczeblach władzy oraz urzędników służby cywilnej i pracowników instytucji publicznych. Trwa wdrażanie dużych reform sądownictwa, ale zaniepokojenie nadal budzą wysokie obłożenie pracą w sądach, przewidywalność i prawidłowe egzekwowanie orzeczeń sądowych oraz zewnętrzna presja na wymiar sprawiedliwości. W ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji Rumunia otrzymuje zalecenia dotyczące reformy sądownictwa i walki z korupcją. W zaleceniach dla Rumunii nie uwzględniono więc tych obszarów.
(21) Poprawił się stan sektora finansowego. Nadal jest on jednak narażony na krajowe inicjatywy prawne. Ostatnio przyjęta ustawa w sprawie umarzania zadłużenia, mająca zastosowanie z mocą wsteczną do istniejących kredytów, może stanowić wyzwanie dla kilku instytucji kredytowych i doprowadzić do osłabienia akcji kredytowej. Ustawa może zwiększyć ryzyko dla stabilności sektora finansowego, co miałoby wpływ na całą gospodarkę. Inne czynniki, które mogą mieć negatywny wpływ na banki, obejmują propozycję przewalutowania kredytów walutowych na kredyty w walucie krajowej i niektóre orzeczenia sądowe w sprawie nieuczciwych postanowień umownych w umowach kredytowych.
(22) Niewystarczająca infrastruktura lub infrastruktura niskiej jakości należą do największych problemów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w Rumunii. Stanowią barierę handlową i utrudniają rozwój gospodarczy. Mimo że ostatnio sytuacja nieznacznie się poprawiła, Rumunia nadal zajmuje ostatnie miejsce w regionie pod względem postrzeganej jakości infrastruktury transportowej i komunikacyjnej. Rumuńska sieć dróg i autostrad jest niewielka w stosunku do innych porównywalnych państw i rozmiaru samej Rumunii. Przyjęcie planu generalnego w dziedzinie transportu i towarzyszącej mu reformy kolei wielokrotnie odkładano.
(23) Poziom inwestycji publicznych obniżył się od 2008 r., mimo stojących do dyspozycji znacznych środków finansowych, zwłaszcza z funduszów unijnych. Tendencja ta odwróciła się w 2015 r., ale inwestycje publiczne prawdopodobnie zmniejszą się po 2016 r., ponieważ nie udało się w pełni uruchomić wdrażania programu na lata 2014-2020 i nie ma wystarczającej liczby dojrzałych projektów. W Rumunii trwają niedawno podjęte starania na rzecz wzmocnienia współpracy międzyministerialnej, reorganizacji systemu zamówień publicznych oraz usprawnienia planowania i realizacji projektów inwestycyjnych. Przygotowanie projektów wchodzących w zakres inwestycji publicznych nadal jednak jest niewystarczające i podatne na wpływy z zewnątrz. Wybór projektów utrudniają: brak średnio- i długoterminowego planowania i strategicznych priorytetów, konieczność wypracowania porozumienia między licznymi decydentami, ograniczone uprawnienia wykonawcze działu oceny inwestycji publicznych w Ministerstwie Finansów Publicznych oraz brak kryteriów wyboru w krajowym programie rozwoju lokalnego.
(24) Pomimo znacznych postępów w zakresie konkurencyjności kosztowej i wyników handlowych, brak konkurencyjność kosztowej Rumunii pozostaje wyzwaniem. Bariery strukturalne utrudniają przejście na gospodarkę o wyższej wartości dodanej i ograniczają zdolność Rumunii do wspierania trwałego wzrostu gospodarczego. Złożoność procedur administracyjnych, zmienność polityki budżetowej i podatkowej oraz słabe otoczenie biznesu wciąż mają wpływ na decyzje inwestycyjne. Rozpowszechnienie oszustw podatkowych i pracy nierejestrowanej obniża dochody podatkowe i powoduje zakłócenia w gospodarce. Nadal ograniczony jest dostęp do finansowania dla małych i średnich przedsiębiorstw.
(25) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Rumunii, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. Komisja oceniła również program konwergencji i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Rumunii w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Rumunii, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego UE przez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia w ramach europejskiego semestru znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-4 poniżej.
(26) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji, a jej opinia 4 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Rumunii podjęcie w latach 2016 i 2017 działań mających na celu:
