OSTATECZNE SPRAWOZDANIE DOTYCZĄCE 8., 9. I 10. EUROPEJSKIEGO FUNDUSZU ROZWOJU ZA ROK BUDŻETOWY 2010(2011/C 333/01)
(Dz.U.UE C z dnia 14 listopada 2011 r.)
INFORMACJA DODATKOWA DO SPRAWOZDANIA FINANSOWEGO
Niniejszym oświadczam, że roczne sprawozdanie finansowe dotyczące 8., 9. i 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju za rok budżetowy 2010 zostało przygotowane zgodnie z tytułem VIII rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju oraz zasadami, regułami i metodami rachunkowości przedstawionymi w załączniku do sprawozdania finansowego.
Urzędnik zatwierdzający oraz Europejski Bank Inwestycyjny przekazali mi wszystkie informacje niezbędne do sporządzenia sprawozdania finansowego prezentującego aktywa i pasywa Europejskiego Funduszu Rozwoju oraz wykonanie budżetu, jak również potwierdzili ich wiarygodność.
Niniejszym poświadczam, że w oparciu o wyżej wymienione informacje oraz kontrole, które uznałem za niezbędne przed podpisaniem sprawozdania finansowego, mam wystarczającą pewność, że sprawozdanie finansowe prawidłowo i rzetelnie przedstawia sytuację finansową Europejskiego Funduszu Rozwoju we wszystkich istotnych aspektach.
|
[podpisano] |
|
Philippe TAVERNE |
|
Księgowy |
ŚRODKI EFR - WYKONANIE I RACHUNKOWOŚĆ
1. KONTEKST
Unia Europejska współpracuje w zakresie rozwoju z wieloma krajami rozwijającymi się. Głównym celem tych działań jest promowanie rozwoju gospodarczego i społecznego ze szczególnym naciskiem na ograniczanie i łagodzenie ubóstwa w perspektywie długoterminowej przez zapewnianie państwom będącym beneficjentami pomocy rozwojowej i pomocy technicznej. Aby to osiągnąć, Unia Europejska sporządza -wspólnie z krajami partnerskimi - strategie współpracy i uruchamia środki finansowe w celu ich realizacji. Wspomniane środki unijne przyznawane na cele rozwoju pochodzą z trzech źródeł:
- z budżetu Unii Europejskiej,
- z Europejskiego Funduszu Rozwoju,
- z Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
Europejski Fundusz Rozwoju (EFR) jest głównym instrumentem umożliwiającym udzielanie pomocy unijnej na finansowanie współpracy na rzecz rozwoju dla krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) oraz krajów i terytoriów zamorskich (KTZ). Traktat rzymski z 1957 r. przewidział utworzenie EFR w celu świadczenia pomocy technicznej i finansowej, przeznaczonej początkowo dla krajów afrykańskich będących wówczas koloniami i mających historyczne więzi z niektórymi państwami członkowskimi.
EFR nie jest finansowany z budżetu Unii Europejskiej. Fundusz finansowany jest przez państwa członkowskie, podlega odrębnym przepisom finansowym i zarządzany jest przez specjalny komitet. Komisja Europejska odpowiada za finansową realizację działań prowadzonych przy użyciu środków EFR, natomiast Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) zarządza Instrumentem Inwestycyjnym.
W latach 2008-2013 pomoc geograficzna dla krajów AKP i KTZ będzie nadal pochodzić w głównej mierze z EFR. Każda edycja funduszu ustanawiana jest zazwyczaj na okres około pięciu lat. Od czasu zawarcia pierwszej konwencji o partnerstwie w 1964 r. kolejne edycje EFR odpowiadały w zasadzie cyklowi zawieranych umów/konwencji o partnerstwie. Każdy EFR podlega osobnemu rozporządzeniu finansowemu, które wymaga sporządzenia sprawozdania finansowego dla każdej edycji EFR. W związku z powyższym dla każdego EFR sporządza się odrębne sprawozdanie finansowe w odniesieniu do części, którą zarządza Komisja Europejska. Sprawozdanie to przedstawia się również w postaci skonsolidowanej, aby zapewnić ogólny ogląd sytuacji finansowej w zakresie zasobów, za które odpowiada Komisja Europejska.
Na mocy umowy z Kotonu ustanowiono Instrument Inwestycyjny. Instrument Inwestycyjny jest zarządzany przez Europejski Bank Inwestycyjny i wykorzystywany w celu wspierania rozwoju sektora prywatnego w krajach AKP w drodze finansowania przede wszystkim inwestycji prywatnych, choć nie jest to jedyny obszar finansowania. Instrument został zaprojektowany jako fundusz odnawialny, tak aby spłaty pożyczek mogły być ponownie inwestowane w inne działania; Instrument sam się zatem odnawia i jest niezależny finansowo. Ponieważ Komisja Europejska nie zarządza Instrumentem Inwestycyjnym, nie jest on uwzględniony w pierwszej części rocznego sprawozdania finansowego - w sprawozdaniach finansowych 8., 9. i 10. EFR oraz w związanym z nimi sprawozdaniu z realizacji finansowej. Sprawozdanie finansowe Instrumentu Inwestycyjnego zostało załączone jako odrębna część sprawozdania rocznego (część 2), aby przedstawić pełen obraz pomocy rozwojowej udzielonej w ramach EFR. 10. EFR obejmuje okres 2008-2013, a jego budżet ogólny wyniósł 22 682 mln EUR. Z tego kwota 21 966 mln EUR została przeznaczona na kraje AKP, kwota 286 mln EUR na KTZ, a kwotę 430 mln EUR przyznano Komisji na wydatki pomocnicze na rzecz programowania i wykonania EFR(1).
2. W JAKI SPOSÓB FINANSOWANY JEST EFR?
Rada Europejska na posiedzeniu w dniach 15-16 grudnia 2005 r. przyjęła perspektywę finansową na lata 2007-2013. W związku z powyższym postanowiono nie ujmować współpracy geograficznej z krajami AKP w budżecie Unii Europejskiej, ale w dalszym ciągu finansować ją przy pomocy międzyrządowego EFR obowiązującego w latach 2008-2013.
Budżet Unii Europejskiej ma charakter jednoroczny i zgodnie z budżetową zasadą jednoroczności wydatki i dochody są planowane i zatwierdzane na jeden rok. W przeciwieństwie do Unii Europejskiej EFR jest funduszem, którego działalność ma charakter wieloletni. Każdy EFR jest zawierany w drodze umowy o partnerstwie między państwami członkowskimi i jest powiązany z funduszem ogólnym w celu realizacji współpracy na rzecz rozwoju przez okres wynoszący zwykle pięć lat. Ponieważ środki są przyznawane na zasadzie wieloletniej, przyznane środki mogą być wykorzystywane przez cały czas trwania EFR. Fakt, że budżet nie ma charakteru jednorocznego, podkreślany jest w sprawozdawczości budżetowej, gdzie wykonanie budżetu EFR jest porównywane z całością środków finansowych.
Środki EFR stanowią doraźny wkład państw członkowskich UE. Mniej więcej co pięć lat przedstawiciele państw członkowskich zbierają się na szczeblu międzyrządowym, aby ustalić łączną kwotę, jaka zostanie przyznana na rzecz funduszu oraz nadzorować jego wykonanie. Następnie Komisja zarządza funduszem. W związku z tym, że każde państwo członkowskie ma swoją własną politykę rozwoju i pomocy, która stanowi uzupełnienie polityki unijnej, państwa członkowskie muszą koordynować swoje strategie z polityką UE, aby zapewnić ich komplementarność. W 2010 r. do wniesienia wkładu związanego z 9. EFR wezwano 15 uczestniczących w nim państw członkowskich. W 2011 r. wystosowane zostanie wezwanie do wniesienia pierwszych wkładów w ramach 10. EFR, w którym uczestniczy 27 państw członkowskich.
Część środków z 10. EFR została odłożona na pokrycie nieprzewidzianych wydatków, większość jednak została zaprogramowana w orientacyjnych ramach wieloletnich, głównie geograficznych, lecz także tematycznych, aktualnie obowiązujących w odniesieniu do lat 2008-2013. Komisja przyjęła, odpowiednio, krajowe dokumenty strategiczne, regionalne dokumenty strategiczne oraz dokumenty strategiczne państw AKP. Ich realizacja podlega dorocznemu nadzorowi, a strategie są poddawane ocenie śródokresowej (2010 r., w toku) oraz ocenie końcowej (2012 r.). W wyniku oceny śródokresowej lub oceny końcowej Komisja może podjąć w imieniu Unii Europejskiej decyzję o zmianie strategii i przydziale środków w świetle bieżących potrzeb i wyników poszczególnych państw lub regionów AKP.
Poza wspomnianym wkładem państwa członkowskie mogą również zawierać umowy o współfinansowaniu lub dokonywać dobrowolnych wpłat na rzecz EFR.
3. W JAKI SPOSÓB SĄ ZARZĄDZANE I WYDATKOWANE ŚRODKI EFR?
3.1 Wydatki operacyjne
Wydatki operacyjne EFR przyjmują różne formy w zależności od sposobu wypłacania środków i zarządzania nimi. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym Komisja wykorzystuje środki EFR, stosując następujące metody:
Zarządzanie zdecentralizowane: gdy Komisja powierza niektóre zadania w zakresie wykonania budżetu państwom trzecim, w mniejszym lub w większym stopniu uzależniając je od lokalnej sytuacji danego beneficjenta.
Zarządzanie scentralizowane: gdy budżet jest wykonywany bezpośrednio - przez służby Komisji lub pośrednio - gdy Komisja powierza zadania wykonania budżetu organom powołanym na mocy prawa unijnego lub krajowego, takim jak unijne organy prawa publicznego lub wypełniające zadania służby publicznej.
Zarządzanie wspólne z organizacjami międzynarodowymi: w ramach tej metody Komisja powierza określone zadania w zakresie wykonania budżetu organizacjom międzynarodowym.
3.2 Różni uczestnicy działań finansowych
Kompetencje delegowanego urzędnika zatwierdzającego obejmują cały proces zarządzania, poczynając od określenia, co należy zrobić, aby zrealizować określone cele, aż po zarządzanie podjętymi działaniami pod względem operacyjnym, jak i budżetowym, w tym podpisywanie zobowiązań, monitorowanie wykonania, dokonywanie płatności, a w razie konieczności także odzyskiwanie środków.
Szef delegatury Unii Europejskiej jest oficerem łącznikowym między Komisją a odnośnymi władzami krajowymi lub regionalnymi w krajach AKP lub KTZ. Pracuje on w ścisłej współpracy z krajowymi lub regionalnymi urzędnikami zatwierdzającymi, określając strategię wykonawczą i strategie sektorowe, przygotowując, analizując i oceniając programy i projekty EFR.
Krajowym urzędnikiem zatwierdzającym w kraju otrzymującym środki jest urzędnik wyższego szczebla wyznaczony przez rząd każdego kraju AKP lub KTZ. Reprezentuje on władze swojego kraju we wszystkich działaniach finansowanych przez fundusz i zarządzanych przez Komisję oraz EBI. W większości przypadków funkcje te sprawuje członek rządu, zwykle krajowy minister ds. planowania lub finansów. Krajowy urzędnik zatwierdzający wypełnia obowiązki administracyjne, techniczne i finansowe związane z zarządzaniem programami i projektami EFR.
Księgowy wykonuje polecenia zapłaty i nakazy odzyskania środków sporządzone przez urzędników zatwierdzających oraz odpowiada za zarządzanie środkami finansowymi, ustanawia zasady i metody rachunkowości, zatwierdza systemy księgowe, prowadzi księgi oraz sporządza odnośne roczne sprawozdania finansowe. Ponadto księgowy ma obowiązek podpisania sprawozdania finansowego, poświadczając przy tym, że prawidłowo i rzetelnie przedstawia ono sytuację finansową.
3.3 Wykorzystanie środków EFR
Znaczną część środków finansowych przyznawanych krajom AKP i KTZ za pośrednictwem EFR stanowią dotacje. Na początku każdego EFR Unia Europejska powiadamia kraje AKP i KTZ o poziomie dotacji, które powinny być dla nich dostępne przez okres obowiązywania funduszu. Środki są przyznawane na podstawie konkretnych potrzeb danego kraju przy uwzględnieniu polityki wewnętrznej państwa będącego beneficjentem oraz podejmowanych przez niego działań na rzecz rozwoju.
Państwo będące beneficjentem opracowuje strategię współpracy w trakcie konsultacji ze swoimi partnerami współpracującymi na rzecz rozwoju (darczyńcami) lub po ich zakończeniu. Strategie współpracy uzgadniane z Unią Europejską obejmują zwykle wewnętrzne średnioterminowe strategie rozwoju danego kraju, analizę sytuacji politycznej i społeczno-gospodarczej oraz własną ocenę Unii Europejskiej. Pracownicy Komisji Europejskiej służą władzom krajowym wsparciem technicznym w opracowywaniu dokumentu określającego strategie współpracy.
Następnie w celu realizacji strategii współpracy sporządzany jest krajowy program orientacyjny. W krajowym programie orientacyjnym wyszczególnia się sektory i obszary, które otrzymają pomoc, objaśnia, w jaki sposób pomoc wypełni swoje cele, określa harmonogram wykonania oraz warunki zaangażowania w program innych podmiotów, jak organizacje międzynarodowe i pozarządowe (w stosownych przypadkach). Taki ogólny program orientacyjny podlega ocenie dorocznej, śródokresowej i końcowej po zamknięciu EFR, a w czasie jego wykonywania w miarę potrzeby dokonywane są udoskonalenia i zmiany.
3.4 Zaciąganie zobowiązań w celu wydatkowania środków EFR
Środki EFR mogą zostać wydane dopiero wtedy, gdy Komisja oraz potencjalny beneficjent środków EFR dokonają zobowiązania prawnego w formie pisemnej.
Zaciągnięcie zobowiązania prawnego (w formie np. umowy lub porozumienia w sprawie przyznania dotacji) wobec osoby trzeciej możliwe jest pod warunkiem, że w budżecie przewidziano pozycję z odpowiednią kwotą środków, w oparciu o którą przedmiotowe działanie może zostać zrealizowane. Jeżeli warunek ten jest spełniony, wymagane środki muszą zostać zarezerwowane w budżecie w drodze zobowiązania budżetowego ujętego w systemie rachunkowym. Nie ma to jednak wpływu na konta księgi głównej, jako że nie nastąpiło jeszcze obciążenie. Dzieje się tak dlatego, że system rachunkowości EFR składa się z dwóch oddzielnych, ale powiązanych ze sobą elementów:
a) kont budżetowych, które zawierają szczegółowy zapis wykonania budżetu; oraz
b) kont księgi głównej, wykorzystywanych do sporządzenia bilansu i rachunku wyniku ekonomicznego.
Na kontach budżetowych wykazuje się zobowiązania i wypłacone kwoty. Są one prowadzone w oparciu o metodę kasową, zgodnie z którą pozycje wydatków lub dochodów księguje się dopiero w momencie zaangażowania, wypłacenia lub otrzymania środków pieniężnych. Ten rodzaj rachunkowości jest charakterystyczny dla sektora publicznego, w przypadku którego istnieje historyczna tendencja do zwracania szczególnej uwagi na budżet i jego wykonanie.
Na kontach księgi ogólnej (zgodnie z zasadą memoriałową) wykazuje się wszystkie dochody i wydatki w całym roku budżetowym (a tym samym wynik ekonomiczny) i określa sytuację finansową EFR na dzień 31 grudnia danego roku w formie bilansu obejmującego aktywa i pasywa.
3.5 Dokonywanie płatności
Płatności mogą zostać dokonane dopiero po zatwierdzeniu zobowiązania budżetowego przez urzędnika zatwierdzającego.
Zaliczkowanie jest formą płatności z wyprzedzeniem na rzecz beneficjenta, mającą na celu zapewnienie jego płynności finansowej. Może być ono rozbite na szereg płatności w okresie wskazanym w danej umowie w sprawie zaliczkowania. Płatność lub zaliczka mogą być wykorzystane albo na realizację celów, na które były przeznaczone, w okresie wskazanym w umowie, bądź podlegają zwrotowi - w przypadku gdy beneficjent nie ponosi kosztów kwalifikowalnych, ma on obowiązek dokonania zwrotu zaliczki na rzecz EFR. Tym samym wypłacone kwoty zaliczek nie stanowią ostatecznego wydatku, dopóki nie zostaną spełnione odnośne warunki umowne, a zatem w bilansie wykazuje się je po stronie aktywów w momencie dokonania płatności początkowej. Kwotę zaliczek po stronie aktywów zmniejsza się (całkowicie lub częściowo) o zatwierdzone koszty kwalifikowalne (które w rachunku wyniku ekonomicznego ujmuje się jako koszty) i zwrócone kwoty.
Na koniec roku należy ocenić kwalifikowalne koszty poniesione przez beneficjentów środków EFR, które nie zostały jeszcze zgłoszone. Na podstawie wyliczeń końcowych szacunkowe kwoty kwalifikowalne ujmuje się jako rozliczenia międzyokresowe bierne, natomiast szacowana niekwalifikowalna część kosztów pozostaje otwarta na rachunkach w pozycji "kwalifikowalność wymagająca sprawdzenia". Kwoty te ujmowane są jako zobowiązania krótkoterminowe, aby uniknąć zawyżania aktywów i pasywów.
3.6 Odzyskanie nienależnych płatności
Kwalifikowalność wydatków finansowanych z EFR jest weryfikowana na podstawie dokumentów uzupełniających określonych w odnośnych przepisach lub w warunkach każdej dotacji. W celu optymalizacji stosunku kosztów systemów kontroli do korzyści z nich wynikających, weryfikacja dokumentów dotyczących ostatecznych roszczeń jest bardziej szczegółowa niż dokumentów dotyczących roszczeń okresowych, i tym samym pozwala na wykrycie błędów w zakresie płatności okresowych, które koryguje się poprzez korektę płatności ostatecznej. Ponadto Komisja ma prawo sprawdzić rzetelność dokumentów potwierdzających w ramach kontroli w siedzibie strony występującej z roszczeniem podczas realizacji finansowanych działań lub po ich zakończeniu (ex post). Błędy stwierdzone w okresie realizacji mogą zostać skorygowane w drodze korekty późniejszych roszczeń. Błędy stwierdzone ex post są przedmiotem nakazu odzyskania środków.
4. SPRAWOZDAWCZOŚĆ NA KONIEC ROKU
4.1 Roczne sprawozdanie finansowe
Do obowiązków księgowego należy przygotowanie rocznego sprawozdania finansowego oraz zagwarantowanie, że prawidłowo i rzetelnie przedstawia ono sytuację finansową EFR.
Roczne sprawozdanie finansowe zostało przedstawione poniżej:
Część I: Środki zarządzane przez Komisję Europejską
- sprawozdanie finansowe dotyczące 8., 9. i 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju
- sprawozdanie z realizacji finansowej 8., 9. i 10. Europejskiego Funduszu Rozwoju Część II: Środki zarządzane przez Europejski Bank Inwestycyjny
- sprawozdanie finansowe dotyczące Instrumentu Inwestycyjnego
Sprawozdanie finansowe dotyczące Instrumentu Inwestycyjnego zostało załączone jako odrębna część sprawozdania rocznego, aby przedstawić pełen obraz pomocy rozwojowej realizowanej w ramach EFR.
Roczne sprawozdanie finansowe jest przyjmowane przez Komisję do dnia 31 lipca następnego roku oraz przedkładane Trybunałowi Obrachunkowemu w celu przeprowadzenia audytu, a następnie Radzie i Parlamentowi w celu udzielenia absolutorium.
4.2 Roczne sprawozdanie z działalności
Urzędnik zatwierdzający ma obowiązek sporządzenia rocznego sprawozdania z działalności dotyczącego działań wchodzących w zakres jego kompetencji. Składając takie roczne sprawozdanie z działalności, urzędnik zatwierdzający przedstawia wyniki realizacji polityki i informuje o wystarczającej jego zdaniem pewności, że środki przeznaczone na działalność opisaną w sporządzonym przez niego sprawozdaniu były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami oraz że obowiązujące procedury kontroli dają niezbędną gwarancję zgodności z prawem i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw.
5. AUDYT I ABSOLUTORIUM
5.1 Audyt
Roczne sprawozdanie finansowe i zarządzanie zasobami EFR podlegają kontroli audytora zewnętrznego, Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, który sporządza sprawozdanie roczne dla Rady i Parlamentu Europejskiego. Głównym zadaniem Trybunału jest przeprowadzanie zewnętrznych, niezależnych audytów rocznego sprawozdania finansowego EFR. W ramach swojej działalności Trybunał Obrachunkowy sporządza:
(1) sprawozdanie roczne, w którym wyszczególnia swoje uwagi na temat rocznego sprawozdania finansowego i operacji leżących u jego podstaw;
(2) opinię, opartą na wynikach swoich audytów i zawartą w rocznym sprawozdaniu w postaci poświadczenia wiarygodności, dotyczącą: (i) wiarygodności sprawozdania oraz (ii) zgodności z prawem i prawidłowości operacji leżących u podstaw sprawozdania;
(3) specjalne sprawozdania zawierające wyniki audytów obejmujących określone obszary zarządzania.
Trybunał Obrachunkowy ma prawo wglądu we wszystkie dokumenty niezbędne w związku z przeprowadzaną przez niego kontrolą. Trybunał przeprowadza audyty wszystkich obszarów działań EFR, w tym bada zgodność z prawem i prawidłowość poszczególnych transakcji i płatności. Ponadto przeprowadza audyt samego sprawozdania finansowego i bada poszczególne bilanse i rachunki wyniku ekonomicznego, jak również całościową prezentację sprawozdania finansowego. W ten sposób Trybunał może przedstawić swoją opinię nie tylko w odniesieniu do danych liczbowych, ale także istniejącego systemu i procedur kontrolnych.
5.2 Absolutorium
Ostatnia kontrola ma miejsce w ramach procedury udzielenia absolutorium z realizacji finansowej EFR za dany rok budżetowy. Organem udzielającym absolutorium z realizacji EFR jest Parlament Europejski. Oznacza to, że po audycie i sporządzeniu rocznego sprawozdania finansowego Rada wydaje zalecenie, a następnie Parlament podejmuje decyzję w sprawie udzielenia absolutorium Komisji w związku z realizacją finansową środków EFR za poprzedni rok budżetowy. Decyzja ta oparta jest na ocenie sprawozdania oraz na rocznym sprawozdaniu Trybunału Obrachunkowego (zawierającym formalne poświadczenie wiarygodności) oraz na odpowiedziach Komisji, jak również uwzględnia pytania i prośby o udzielenie dodatkowych informacji skierowane do Komisji.
Absolutorium odzwierciedla polityczne aspekty kontroli zewnętrznej realizacji finansowej i stanowi decyzję, przy pomocy której Parlament Europejski, działając na zalecenie Rady, "zwalnia" Komisję z odpowiedzialności za zarządzanie realizacją finansową w danym roku budżetowym. Procedura udzielenia absolutorium może zakończyć się na dwa sposoby: udzieleniem lub przesunięciem terminu udzielenia absolutorium. Przy udzielaniu absolutorium Parlament może zwrócić szczególną uwagę na spostrzeżenia, które uznaje za ważne, wydając często zalecenia dla Komisji dotyczące podjęcia działań w związku z tymi kwestiami. Komisja opisuje podjęte środki w sprawozdaniu z działań następczych i planie działań, które następnie wysyła zarówno do Parlamentu, jak i do Rady.
