Równowaga instytucjonalna w Unii EuropejskiejP6_TA(2009)0387
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie wpływu traktatu lizbońskiego na rozwój równowagi instytucjonalnej w Unii Europejskiej (2008/2073(INI))
(2010/C 212 E/12)
(Dz.U.UE C z dnia 5 sierpnia 2010 r.)
Parlament Europejski,
– uwzględniając decyzję Konferencji Przewodniczących z 6 marca 2008 r.,
– uwzględniając traktat lizboński zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r.,
– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie traktatu lizbońskiego(1),
– uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej ze szczytu w dniach 11 i 12 grudnia 2008 r.,
– uwzględniając art. 45 Regulaminu,
– uwzględniając sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych oraz opinię Komisji Rozwoju (A6-0142/2009),
A. mając na uwadze, że traktat lizboński wspiera równowagę instytucjonalną Unii poprzez wzmocnienie podstawowych funkcji poszczególnych instytucji politycznych i przez to ich odpowiednich ról w ramach instytucjonalnych, w których współpraca między instytucjami jest kluczowa dla osiągnięcia sukcesu procesu integracyjnego Unii,
B. mając na uwadze, że traktat lizboński przekształca byłą "metodę wspólnotową", poprzez jej dostosowanie i wzmocnienie, w "metodę unijną", według której:
– Rada Europejska określa ogólne kierunki i priorytety polityczne,
– Komisja wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy,
– Parlament Europejski i Rada pełnią wspólnie funkcję prawodawczą i budżetową w oparciu o wnioski Komisji,
C. mając na uwadze, że traktat lizboński rozszerza tę szczególną metodę podejmowania decyzji w Unii na nowe sfery działań prawodawczych i budżetowych,
D. mając na uwadze, że traktat lizboński stanowi, iż Rada Europejska może jednomyślnie i za zgodą Parlamentu Europejskiego rozszerzyć głosowanie większością kwalifikowaną i zwykłą procedurę legislacyjną, wspierając w ten sposób metodę unijną,
E. mając na uwadze, że chociaż celem traktatu lizbońskiego jest uproszczenie i poprawa spójności prezydencji Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej, to jednak jest prawdopodobne, że współistnienie odrębnej prezydencji Rady Europejskiej i Rady do Spraw Zagranicznych (oraz Eurogrupy) łącznie z dalszym stosowaniem systemu rotacyjnego przy prezydencjach innych składów rady przynajmniej na początku skomplikuje funkcjonowanie Unii,
F. mając na uwadze, że zasada równości płci oznacza przestrzeganie równej reprezentacji kobiet i mężczyzn w życiu publicznym również w ramach procedury nominacji na najważniejsze stanowiska polityczne w Unii Europejskiej,
G. mając na uwadze, że nowa procedura wyboru przewodniczącego/ej Komisji wymaga rozważenia wyniku wyborów oraz przeprowadzenia stosownych konsultacji między przedstawicielami Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, zanim Rada Europejska przedstawi swego kandydata,
H. mając na uwadze, że organizacja współpracy międzyinstytucjonalnej w procesie decyzyjnym będzie kluczem do sukcesu działań Unii,
I. mając na uwadze, że traktat lizboński uznaje wzrastające znaczenie strategicznych programów wieloletnich i rocznych programów operacyjnych, zapewniając sprawną współpracę między instytucjami i skuteczne stosowanie procedur decyzyjnych, jak również podkreśla rolę Komisji jako inicjatora głównych działań w zakresie programowania,
J. mając na uwadze, że obecne siedmioletnie programowanie finansowe oznacza, iż zajdzie sytuacja, w której podczas swoich pełnych kadencji Parlament Europejski i Komisja nie będą mogły podejmować podstawowych politycznych decyzji finansowych w trakcie urzędowania, ponieważ ramy ustanowione przez ich poprzedników obowiązywały będą do końca ich kadencji, jednak problem ten można rozwiązać, korzystając z oferowanej przez traktat lizboński możliwości programowania finansowego w okresie pięcioletnim, który mógłby odpowiadać kadencji Parlamentu i Komisji,
K. mając na uwadze, że traktat lizboński wprowadza nowe, kompleksowe podejście do działań zewnętrznych Unii - aczkolwiek z zastosowaniem szczególnych mechanizmów podejmowania decyzji w sprawach związanych ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB) - jak również ustanawia funkcję łączącą role wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) wspomaganą przez specjalne służby zewnętrzne, co stanowi kluczowy element oddający istotę nowego, zintegrowanego podejścia,
L. mając na uwadze, że traktat lizboński wprowadza nowy system reprezentowania Unii w relacjach zewnętrznych, który z zasady powierzony jest na różnych płaszczyznach przewodniczącemu/ej Rady Europejskiej, przewodniczącemu/ej Komisji i wiceprzewodniczącemu/ej Komisji (wysokiemu przedstawicielowi), i który wymaga starannego powiązania i ścisłej koordynacji między poszczególnymi podmiotami odpowiedzialnymi za reprezentację w celu uniknięcia niekorzystnych konfliktów kompetencji i zbędnego powielania,
M. mając na uwadze, że w trakcie szczytu Rady Europejskiej z dnia 11 i 12 grudnia 2008 r. uzgodniono, iż w przypadku wejścia w życie traktatu lizbońskiego przed końcem roku Rada podjęłaby niezbędne środki prawne mające na celu utrzymanie składu Komisji w dotychczasowej formie, tj. obecności jednego komisarza z każdego państwa członkowskiego;
Ocena ogólna
1. z zadowoleniem przyjmuje innowacje instytucjonalne zawarte w traktacie lizbońskim, które stwarzają korzystne warunki dla nowej, wzmocnionej równowagi instytucjonalnej wewnątrz Unii, umożliwiając instytucjom skuteczniejsze, bardziej otwarte i demokratyczne funkcjonowanie oraz pozwalając jej osiągnąć lepsze rezultaty odpowiadające oczekiwaniom obywateli, jak również pełnić powierzoną rolę na arenie światowej;
2. podkreśla, że zasadnicza podstawa funkcjonowania wszystkich instytucji jest wzmocniona, co umożliwia każdej z nich skuteczniejsze doskonalenie jej roli, niemniej jednak zaznacza, że nowe ramy instytucjonalne wymagają od poszczególnych instytucji trwałej współpracy z pozostałymi w celu osiągnięcia pozytywnych skutków dla całej Unii;
Rozszerzenie "metody unijnej" w podejmowaniu decyzji jako podstawa dla równowagi instytucjonalnej
3. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że podstawowe elementy "metody wspólnotowej" - prawo inicjatywy Komisji i wspólne podejmowanie decyzji przez Parlament Europejski i Radę - zostały przez traktat lizboński zachowane i umocnione, ponieważ:
– Rada Europejska jest instytucją, której szczególna rola polegająca na nadawaniu impulsów i ukierunkowywaniu Unii zostaje wzmocniona, co umożliwia określanie celów strategicznych i priorytetów, nie zakłócając wykonywania podstawowych uprawnień prawodawczych i budżetowych Unii;
– potwierdzona jest rola Komisji jako "siły" nadającej tempo działalności europejskiej, przez co zapewnia się, że jej wyłączność przedkładania inicjatyw prawodawczych pozostanie nienaruszona (a nawet będzie wzmocniona) zwłaszcza w procedurze budżetowej;
– kompetencje Parlamentu Europejskiego jako organu władzy prawodawczej są wzmocnione, ponieważ zwykła procedura legislacyjna (określenie to zastąpi obecną procedurę współdecyzji) staje się ogólną zasadą (chyba że traktaty przewidują zastosowanie specjalnej procedury legislacyjnej) i zostaje rozszerzona na prawie wszystkie dziedziny prawodawstwa europejskiego, łącznie z wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi;
– rola Rady jako drugiego organu władzy prawodawczej jest potwierdzona i zachowana - jednak z pewną przewagą w kilku istotnych dziedzinach, będącą rezultatem zawartego w traktacie lizbońskim uściślenia mówiącego, że Rada Europejska nie pełni funkcji prawodawczej;
– nowa procedura budżetowa obejmująca wszystkie rodzaje wydatków będzie podobnie oparta na procesie wspólnego podejmowania decyzji, przy równorzędnych uprawnieniach, przez Parlament Europejski i Radę, które również wspólnie decydowały będą w kwestii wieloletnich ram finansowych - w obu przypadkach w odpowiedzi na inicjatywę Komisji;
– rozróżnienie między aktami prawodawczymi a aktami delegowanymi oraz uznanie szczególnej funkcji wykonawczej Komisji przy jednakowej kontroli dwóch organów władzy prawodawczej poprawi jakość prawodawstwa europejskiego; Parlament Europejski odgrywa nową rolę przy nadawaniu Komisji delegowanych uprawnień oraz przy nadzorze nad aktami delegowanymi i wykonawczymi;
– odnośnie do uprawnień Unii do sporządzania traktatów uznana jest rola Komisji (przy bliskiej współpracy z wiceprzewodniczącym Komisji (wysokim przedstawicielem)) związana z możliwością prowadzenia negocjacji, a zgoda Parlamentu wymagana będzie dla zawarcia przez Radę prawie wszystkich rodzajów umów międzynarodowych;
4. z zadowoleniem przyjmuje założenie traktatu lizbońskiego mówiące, że Rada Europejska może jednomyślnie i za zgodą Parlamentu Europejskiego, pod warunkiem braku zastrzeżeń ze strony parlamentów krajowych, rozszerzyć podejmowanie decyzji przez głosowanie większością kwalifikowaną oraz zwykłą procedurę legislacyjną na dziedziny, w których dotychczas ich nie stosowano;
5. podkreśla, że te klauzule "pomostowe" odzwierciedlają rzeczywistą tendencję w kierunku możliwie najszerszego stosowania "metody unijnej", dlatego wzywa Radę Europejską, aby w pełni wykorzystała możliwości oferowane przez traktat;
6. utrzymuje, że całkowita realizacja wszystkich innowacji instytucjonalnych i proceduralnych wprowadzonych przez traktat lizboński wymaga głębokiej i trwałej współpracy między instytucjami biorącymi udział w poszczególnych procedurach, przy pełnym wykorzystaniu nowych mechanizmów oferowanych przez traktat, zwłaszcza porozumień międzyinstytucjonalnych;
Parlament Europejski
7. z ogromnym zadowoleniem przyjmuje fakt, że traktat lizboński w pełni uznaje Parlament Europejski jako jeden z dwóch organów władzy prawodawczej i budżetowej Unii, jak również jego rolę w przyjmowaniu decyzji politycznych istotnych dla Unii oraz że jego funkcje w zakresie kontroli politycznej są wzmocnione i rozszerzone, choć w mniejszym stopniu, na sferę WPZiB;
8. podkreśla, że takie uznanie roli Parlamentu Europejskiego wymaga pełnej współpracy z pozostałymi instytucjami, zwłaszcza w związku z dostarczaniem Parlamentowi w odpowiednim czasie wszelkich dokumentów niezbędnych dla pełnienia jego funkcji, na równi z Radą, oraz w kwestii dostępu i udziału w odpowiednich grupach roboczych i spotkaniach odbywających się w innych instytucjach na warunkach jednakowych z innymi uczestnikami w procedurze podejmowania decyzji; wzywa trzy pozostałe instytucje, aby rozważyły zawarcie porozumień międzyinstytucjonalnych określających najlepsze praktyki na tych obszarach w celu optymalizacji wzajemnej współpracy;
9. utrzymuje, że Parlament Europejski powinien wprowadzać niezbędne reformy wewnętrzne w celu dostosowania swoich struktur, procedur i metod pracy do nowych kompetencji oraz zwiększonych wymagań programowania i współpracy międzyinstytucjonalnej wynikających z traktatu lizbońskiego(2); z zainteresowaniem zwrócił uwagę na wynik prac specjalnej grupy roboczej ds. reformy parlamentarnej i przypomina, że właściwa komisja parlamentarna pracowała ostatnio nad reformą regulaminu w celu dostosowania go do założeń traktatu lizbońskiego(3);
10. z zadowoleniem przyjmuje fakt, że traktat lizboński rozszerza na Parlament Europejski prawo inicjatywy w kwestii zmiany traktatów, uznaje prawo Parlamentu do udziału w konwencji oraz wymaga zgody Parlamentu w przypadku, gdy Rada Europejska stwierdzi brak uzasadnienia dla zwołania konwencji; uważa, że takie założenia przemawiają za uznaniem, że Parlament Europejski ma prawo pełnego udziału w konferencji międzyrządowej na warunkach podobnych do Komisji; uważa, że jak wynika z doświadczenia dwóch poprzednich konferencji międzyrządowych, porozumienie międzyinstytucjonalne mogłoby w przyszłości określić wytyczne dla organizowania tychże konferencji, zwłaszcza w związku z udziałem Parlamentu Europejskiego oraz kwestiami dotyczącymi przejrzystości;
11. przyjmuje do wiadomości uzgodnienia przejściowe odnoszące się do składu Parlamentu Europejskiego; uważa, że wprowadzenie w życie tych uzgodnień będzie wymagało zmiany w prawie pierwotnym; zachęca państwa członkowskie do wprowadzenia wszelkich niezbędnych przepisów prawnych umożliwiających wstępny wybór w czerwcu 2009 r. 18 dodatkowych posłów do Parlamentu Europejskiego, aby umożliwić im uczestniczenie w posiedzeniach Parlamentu Europejskiego w charakterze obserwatorów od daty wejścia w życie traktatu lizbońskiego; przypomina jednak, że dodatkowi posłowie będą mogli otrzymać wyłącznie jednocześnie i od ustalonej daty pełne uprawnienia dopiero wtedy, gdy zakończone zostaną wszystkie niezbędne krajowe procedury ratyfikacji zmian w prawie pierwotnym; przypomina Radzie, że na mocy traktatu lizbońskiego (art. 14 ust. 2 TUE) Parlament zyska znaczące uprawnienia w zakresie inicjatywy i zgody w odniesieniu do składu Parlamentu, z których zamierza w pełni korzystać;
Rola Rady Europejskiej
12. uważa, że formalne uznanie Rady Europejskiej jako odrębnej, autonomicznej instytucji posiadającej szczególne, jasno określone w traktatach kompetencje wiąże się z koniecznością ukierunkowania jej roli w kwestii podstawowego zadania polegającego na nadawaniu niezbędnych impulsów politycznych oraz określaniu ogólnych kierunków i celów działań Unii Europejskiej;
13. z zadowoleniem przyjmuje również przewidzianą przez traktat lizboński zasadniczą rolę Rady Europejskiej w kwestii rewizji traktatów i odnośnie pewnych przyjmowanych przez nią lub z jej udziałem decyzji o podstawowym znaczeniu dla życia politycznego Unii - między innymi związanych z nominacjami na najważniejsze stanowiska polityczne, rozwiązywaniem blokad politycznych w wielu procedurach decyzyjnych oraz stosowaniem mechanizmów elastyczności;
14. uważa również, że wobec obecnego włączenia Rady Europejskiej do struktury instytucjonalnej UE zachodzi potrzeba jaśniejszego i bardziej szczegółowego określenia jej obowiązków, w tym ewentualnej sądowej kontroli jej działań, w szczególności w świetle art. 265 TFUE;
15. podkreśla szczególną wiodącą rolę Rady Europejskiej w sferze działań zewnętrznych, zwłaszcza w zakresie WPZiB, w której powierzone jej zadania związane z określaniem interesów strategicznych, celów oraz ogólnych wytycznych tej polityki mają znaczenie kluczowe; w tym kontekście zwraca uwagę na potrzebę aktywnego zaangażowania Rady, przewodniczącego/ej Komisji i wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) w przygotowanie prac Rady Europejskiej w tym zakresie;
16. utrzymuje, że potrzeba polepszenia współpracy międzyinstytucjonalnej między Parlamentem Europejskim a Radą Europejską przemawia za optymizacją warunków, na jakich przewodniczący/a Parlamentu Europejskiego uczestniczy w dyskusjach Rady Europejskiej, co może zostać uregulowane porozumieniem politycznym dotyczącym stosunków między tymi dwiema instytucjami; uważa, że korzystne byłoby podobne sformalizowanie tych warunków przez Radę Europejską w jej regulaminie wewnętrznym;
Stała Prezydencja Rady Europejskiej
17. z zadowoleniem przyjmuje utworzenie stałej długoterminowej prezydencji Rady Europejskiej, co pomoże zapewnić większą ciągłość, skuteczność i spójność pracy tej instytucji, a przez to działań Unii; podkreśla, że mianowanie przewodniczącego Rady Europejskiej powinno nastąpić jak najszybciej po wejściu w życie traktatu lizbońskiego w celu zapewnienia równoległości kadencji nowo wybranego Parlamentu i okresu urzędowania nowej Komisji;
18. podkreśla zasadniczą rolę przewodniczącego/ej Rady Europejskiej w życiu Unii, nie jako prezydenta Unii Europejskiej, lecz jako zwierzchnika Rady Europejskiej odpowiedzialnego/ej za prowadzenie prac poprzez zapewnianie przygotowania i ciągłości działań, wspomaganie osiągania konsensusu wśród jej członków, przedstawianie sprawozdań Parlamentowi Europejskiemu oraz reprezentowanie Unii w relacjach zewnętrznych w ramach WPZiB, według szczebla kompetencji i bez uszczerbku dla funkcji wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela);
19. przypomina, że przewodniczący/a Rady Europejskiej przy współpracy z przewodniczącym/ą Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych powinien/na czuwać nad przygotowaniem posiedzeń Rady Europejskiej i ciągłością jej działań, co wymaga utrzymania wzajemnych stosunków i bliskiej współpracy między przewodniczącym/ą Rady Europejskiej i przewodniczącym/ą Rady do Spraw Ogólnych;
20. w tym kontekście za niezbędną uważa zrównoważoną współpracę między przewodniczącym/ą Rady Europejskiej a przewodniczącym/ą Komisji, prezydencją rotacyjną oraz, w sprawach związanych z reprezentacją Unii w relacjach zewnętrznych w ramach WPZiB, z wiceprzewodniczącym/ą Komisji (wysokim przedstawicielem);
21. przypomina, że chociaż traktat lizboński stanowi, iż Rada Europejska wspomagana jest przez Sekretariat Generalny Rady Unii Europejskiej, określone wydatki Rady Europejskiej powinny być wyszczególnione w odrębnej części budżetu i powinny obejmować specjalne środki przeznaczone dla przewodniczącego/ej Rady Europejskiej, który/a musi być wspomagany/a na rozsądnych warunkach przez swój własny gabinet;
Rada
22. z zadowoleniem przyjmuje kroki podjęte w traktacie lizbońskim zmierzające do rozważenia roli Rady jako drugiego organu władzy prawodawczej i budżetowej Unii dzielącego z Parlamentem Europejskim - choć wciąż przy pewnej przewadze w niektórych dziedzinach - podejmowanie wielu decyzji wewnątrz systemu instytucjonalnego, który ewoluował stopniowo zgodnie z logiką parlamentu dwuizbowego;
23. zwraca uwagę na zasadniczą rolę powierzoną przez traktat lizboński Radzie do Spraw Ogólnych - i w związku z tym jej przewodniczącemu/ej - polegającą na zapewnianiu spójności i ciągłości prac poszczególnych składów Rady, jak również przygotowaniu i ciągłości prac Rady Europejskiej (przy współpracy z jej przewodniczącym/ą i przewodniczącym/ą Komisji);
24. podkreśla, że szczególna rola Rady w przygotowaniu, określaniu i realizacji WPZiB wzywa do wzmocnionej koordynacji między przewodniczącym/ą Rady do Spraw Ogólnych a wiceprzewodniczącym/ą Komisji (wysokim przedstawicielem) pełniącym rolę przewodniczącego/ej Rady do Spraw Zagranicznych oraz między nimi a przewodniczącym/ą Rady Europejskiej;
25. wyraża przekonanie, że przewidziane przez traktat lizboński rozdzielenie ról Rady do Spraw Ogólnych i Rady do Spraw Zagranicznych oznacza potrzebę różnej kompozycji tych dwóch składów Rady, zwłaszcza ze względu fakt, że szersze pojęcie stosunków zewnętrznych Unii określone w traktatach i zmienione przez traktat lizboński będzie coraz bardziej utrudniało posiadanie łącznych mandatów w obu składach Rady; w związku z tym uważa za pożądane, aby ministrowie spraw zagranicznych skupiali się przede wszystkim na działaniach Rady do Spraw Zagranicznych;
26. w tym kontekście uznaje, że może być konieczne, aby premier lub głowa państwa członkowskiego sprawującego prezydencję Rady, osobiście przewodniczył i zapewniał właściwe funkcjonowanie Rady do Spraw Ogólnych jako organu odpowiedzialnego za koordynację poszczególnych składów Rady oraz orzekanie w kwestii priorytetów i rozstrzygania konfliktów, które obecnie zbyt szybko kierowane są do Rady Europejskiej;
27. uznaje istnienie poważnych problemów związanych z koordynacją między poszczególnymi składami Rady, których przyczyna tkwi w nowym systemie prezydencji, i aby ich uniknąć, podkreśla znaczenie "nowych" stałych 18-miesięcznych trojek (grupy trzech Prezydencji), które wspólnie dzieliły będą prezydencję poszczególnych składów Rady (z wyłączeniem Rady do Spraw Zagranicznych i Eurogrupy) i COREPER w celu zagwarantowania spójności, jednolitości i ciągłości pracy całej Rady oraz zapewnienia współpracy międzyinstytucjonalnej niezbędnej dla prawidłowego przebiegu procedur prawodawczych i budżetowych w decyzjach podejmowanych wspólnie z Parlamentem Europejskim;
28. za kluczowe uważa rozwijanie przez trojki aktywnej i stałej współpracy w trakcie swojej wspólnej kadencji; podkreśla znaczenie wspólnych programów operacyjnych każdej 18-miesięcznej trojki dla funkcjonowania Unii, o czym szerzej mówi ustęp 51 niniejszej rezolucji; zachęca trojki do przedstawienia Parlamentowi swoich wspólnych programów operacyjnych - zawierających m.in. propozycje harmonogramu debat legislacyjnych - na posiedzeniu plenarnym na początku wspólnej kadencji;
29. uważa, że premier lub głowa państwa członkowskiego sprawującego prezydencję w Radzie będzie odgrywał zasadniczą rolę polegającą na zapewnianiu spójności grupy prezydenckiej i jednolitości pracy poszczególnych składów Rady, jak również czuwaniu nad niezbędną koordynacją z Radą Europejską, zwłaszcza w związku z przygotowaniem i ciągłością jej prac;
30. zwraca również uwagę, że premier lub głowa państwa sprawującego prezydencję rotacyjną w Radzie powinien być uprzywilejowanym partnerem Parlamentu Europejskiego w zakresie działań prezydencji; uważa, że powinien być on/ona zachęcany/a do zwracania się do Parlamentu podczas posiedzeń plenarnych w celu przedstawienia odpowiedniego programu działań prezydencji i przekazywania informacji na temat rozwoju i rezultatów osiągniętych podczas jego sześciomiesięcznej kadencji, jak również poddawania pod dyskusję wszelkich innych istotnych kwestii politycznych powstałych w trakcie sprawowania prezydencji;
31. podkreśla, że w obecnej sytuacji związanej z rozwojem Unii sprawy dotyczące bezpieczeństwa i obrony wciąż stanowią integralną część WPZiB oraz uważa, że jako takie powinny pozostać w zakresie kompetencji Rady do Spraw Zagranicznych, której przewodniczy wiceprzewodniczący/a Komisji (wysoki przedstawiciel), w razie potrzeby przy dodatkowym udziale ministrów obrony;
Komisja
32. z zadowoleniem przyjmuje potwierdzenie niezwykle istotnej roli Komisji jako "motoru" napędzającego działania Unii poprzez:
– uznanie quasi-monopolu Komisji w odniesieniu do inicjatywy prawodawczej, który zostaje rozszerzony na wszystkie obszary działalności Unii z wyjątkiem WPZiB, a szczególnie wzmocniony w zakresie kwestii finansowych;
– zwiększenie roli Komisji polegającej na ułatwianiu porozumienia pomiędzy dwiema gałęziami władzy - prawodawczą i budżetową;
– wzmocnienie roli Komisji jako "organu wykonawczego" Unii za każdym razem, kiedy wdrażanie postanowień prawa wspólnotowego wymaga wspólnego podejścia, w sytuacji, gdy Rada odgrywa taką rolę jedynie w odniesieniu do WPZiB oraz w należycie uzasadnionych przypadkach określonych w aktach legislacyjnych;
33. z zadowoleniem przyjmuje również wzmocnienie pozycji przewodniczącego/ej w ramach kolegium członków Komisji, zwłaszcza w odniesieniu do instytucjonalnej odpowiedzialności komisarzy wobec niego/ej oraz wewnętrznej organizacji Komisji, co stwarza warunki niezbędne do wzmocnienia jego/jej przywództwa w Komisji, a także zwiększenia jej spójności; wyraża przekonanie, że zakres wspomnianego wzmocnienia mógłby nawet okazać się szerszy w związku z osiągnięciem porozumienia pomiędzy głowami państw i szefami rządów mającego na celu utrzymanie Komisji w składzie jednego komisarza na każde państwo członkowskie;
Wybór przewodniczącego Komisji
34. podkreśla, że wybór przewodniczącego/ej Komisji przez Parlament Europejski na wniosek Rady Europejskiej zwiększy polityczny charakter jego/jej mianowania;
35. podkreśla, że taka procedura wyboru uwydatni demokratyczną legitymację przewodniczącego/ej Komisji oraz wzmocni jego/jej pozycję zarówno wewnątrz Komisji (w zakresie niepodważalności stosunków wewnętrznych z pozostałymi komisarzami), jak i ogólnie w ramach stosunków międzyinstytucjonalnych;
36. uważa, że zwiększona legitymacja przewodniczącego/ej Komisji przyniesie korzyści także Komisji jako całości, wzmacniając jej zdolność funkcjonowania w charakterze niezależnego promotora ogólnego interesu wspólnotowego i siły napędzającej dla działań wspólnotowych;
37. przypomina w tym kontekście, że fakt możliwego przedstawienia kandydata na stanowisko przewodniczącego Komisji przez Radę Europejską, stanowiącą większością kwalifikowaną, oraz fakt wyboru tego kandydata przez Parlament Europejski większością głosów członków wchodzących w jego skład stanowią dodatkowy bodziec zachęcający wszystkie zaangażowane strony do rozwijania niezbędnego dialogu mającego na celu zapewnienie pomyślnego zakończenia tego procesu;
38. przypomina, że Rada Europejska jest zobowiązana traktatem lizbońskim do "uwzględniania wyborów do Parlamentu Europejskiego" oraz, przed mianowaniem kandydata, do przeprowadzenia "stosownych konsultacji", które nie należą do formalnych kontaktów pomiędzy tymi dwiema instytucjami; przypomina również, że deklaracja 11 dołączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony(4), wzywa w tym kontekście do przeprowadzenia "konsultacji w ramach procedury uznanej za najbardziej odpowiednią" pomiędzy przedstawicielami Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej;
39. proponuje, by przewodniczący/a Rady Europejskiej był upoważniany/a przez Radę Europejską (osobiście lub z delegacją) do przeprowadzania wspomnianych wyżej konsultacji, sugeruje również, że powinien/ powinna on/ona konsultować się z przewodniczącym/ą Parlamentu Europejskiego w celu zorganizowania niezbędnych spotkań z każdym z przywódców grup politycznych w Parlamencie Europejskim, którym ewentualnie towarzyszyliby przywódcy (lub delegacja) europejskich partii politycznych, oraz że przewodniczący/a Rady Europejskiej powinien/powinna po wyżej wspomnianych spotkaniach przedstawiać sprawozdanie Radzie Europejskiej;
Proces nominacji
40. uważa, że przy wyborze osób na stanowiska przewodniczącego/ej Rady Europejskiej, przewodniczącego/ej Komisji oraz wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) należy uwzględniać odpowiednie kwalifikacje kandydatów; przyznaje ponadto, że, jak określono w Deklaracji 6 załączonej do wyżej wspomnianego Aktu końcowego(5), przy tym wyborze należy uwzględniać konieczność poszanowania geograficznej i demograficznej różnorodności Unii oraz jej państw członkowskich;
41. uważa ponadto, że w kwestii nominacji do najważniejszych politycznych stanowisk w Unii Europejskiej państwa członkowskie oraz europejskie ugrupowania polityczne powinny wziąć pod uwagę nie tylko kryteria równowagi geograficznej i demograficznej, ale także kryteria dotyczące równowagi politycznej i równowagi płci;
42. uważa w tym kontekście, że proces nominacji powinien odbywać się po wyborach do Parlamentu Europejskiego, tak aby ich wyniki zostały uwzględnione, co z kolei odegra zasadniczą rolę w wyborze przewodniczącego/ej Komisji; zwraca uwagę na fakt, że jedynie po jego/jej wyborze możliwe będzie zapewnienie wymaganej równowagi;
43. proponuje w tym kontekście jako ewentualny model przedstawioną poniżej procedurę oraz harmonogram nominacji, które mogłyby zostać uzgodnione pomiędzy Parlamentem Europejskim a Radą Europejską:
– 1. i 2. tydzień po wyborach europejskich: pojawienie się grup politycznych w Parlamencie Europejskim;
– 3. tydzień po wyborach: konsultacje pomiędzy przewodniczącym/ą Rady Europejskiej a przewodniczącym/ą Parlamentu Europejskiego, po których odbywają się odrębne spotkania pomiędzy przewodniczącym/ą Rady Europejskiej a przewodniczącymi grup politycznych (ewentualnie wraz z przewodniczącymi europejskich partii politycznych lub ograniczonych liczbowo delegacji);
– 4. tydzień po wyborach: ogłoszenie przez Radę Europejską kandydata na przewodniczącego Komisji z uwzględnieniem wyników konsultacji wspomnianych w poprzednim tiret;
– tydzień 5. i 6. po wyborach: kontakty pomiędzy kandydatem na przewodniczącego Komisji a grupami politycznymi; oświadczenia kandydata i przedstawienie jego/jej politycznych wytycznych Parlamentowi Europejskiemu; głosowanie w Parlamencie Europejskim nad kandydatem na przewodniczącego Komisji;
– lipiec/sierpień/wrzesień: wybrany przewodniczący/a Komisji uzgadnia z Radą Europejską nominację na stanowisko wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) oraz proponuje listę desygnowanych komisarzy (obejmującą wiceprzewodniczącego/ą Komisji (wysokiego przedstawiciela));
– wrzesień: Rada Europejska przyjmuje listę desygnowanych komisarzy (obejmującą wiceprzewodniczącego/ą Komisji (wysokiego przedstawiciela));
– wrzesień/październik: przesłuchania desygnowanych komisarzy oraz wiceprzewodniczącego/ej Komisji (wysokiego przedstawiciela) w Parlamencie Europejskim;
– październik: przedstawienie Parlamentowi Europejskiemu kolegium komisarzy i ich programu; głosowanie nad całym kolegium (w tym nad wiceprzewodniczącym/ą Komisji (wysokim przedstawicielem)); Rada Europejska zatwierdza skład nowej Komisji; nowa Komisja przyjmuje swoje obowiązki;
– listopad: Rada Europejska nominuje przewodniczącego Rady Europejskiej;
44. podkreśla, że niezależnie od przypadku proponowany scenariusz powinien zostać zastosowany począwszy od roku 2014;
45. wyraża przekonanie, że ewentualność wejścia w życie traktatu lizbońskiego przed końcem roku 2009 wymaga wypracowania porozumienia politycznego pomiędzy Radą Europejską a Parlamentem Europejskim w celu zagwarantowania, że procedura wyboru przewodniczącego kolejnego składu Komisji oraz desygnowania komisarzy będzie niezależnie od przypadku prowadzona w poszanowaniu istoty nowych uprawnień przyznanych w tym zakresie Parlamentowi Europejskiemu na mocy postanowień traktatu lizbońskiego;
46. wyraża przekonanie, że w przypadku wszczęcia przez Radę Europejską procedury mianowania przewodniczącego Komisji niezwłocznie po wyborach europejskich w czerwcu 2009 r.(6) pod uwagę winna zostać wzięta konieczność zapewnienia wystarczającej ilości czasu na przeprowadzenie i nieformalne zakończenie procedury konsultacji politycznych z nowo wybranymi przedstawicielami grup politycznych, w formie przewidzianej traktatem lizbońskim; wyraża przekonanie, że pozwoliłoby to na całkowite zachowanie istoty jego nowych uprawnień i że Parlament Europejski mógłby następnie przejść do zatwierdzenia mianowania przewodniczącego Komisji;
47. podkreśla, że niezależnie od przypadku procedura mianowania składu kolegium komisarzy powinna zostać wszczęta dopiero po upowszechnieniu wyników drugiego referendum przeprowadzonego w Irlandii; podkreśla, że instytucje byłyby wówczas w pełni świadome kontekstu prawnego związanego z warunkami wykonywania mandatu przez nowych członków Komisji i mogłyby w pełni uwzględnić odpowiedni zakres uprawnień proceduralnych oraz skład, strukturę i zakres kompetencji nowej Komisji; w przypadku pozytywnego wyniku referendum formalne zatwierdzenie przez Parlament Europejski nowego kolegium komisarzy, w tym przewodniczącego i wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela), powinno mieć miejsce dopiero po wejściu w życie traktatu lizbońskiego oraz po dokonaniu wyboru przewodniczącego Komisji;
48. przypomina, że w przypadku negatywnego wyniku drugiego referendum w Irlandii traktat nicejski utrzyma niezależnie od przypadku moc obowiązującą, a nowy skład kolegium komisarzy będzie musiał zostać ustalony w oparciu o uregulowania ustanawiające liczbę komisarzy na poziomie niższym niż liczba państw członkowskich; podkreśla, że w tym przypadku Rada będzie zobligowana do podjęcia decyzji w sprawie obecnej ilości członków nowej ograniczonej liczbowo Komisji; podkreśla wolę polityczną Parlamentu Europejskiego dążącą do zapewnienia ścisłego przestrzegania powyższych uregulowań;
Programowanie
49. wyraża przekonanie, że programowanie zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym będzie niezbędne w celu zapewnienia skuteczności i spójności działań Unii;
50. w związku z powyższym z zadowoleniem przyjmuje fakt, że traktat lizboński wzywa w szczególności do programowania jako sposobu zwiększenia zdolności instytucji do działania i proponuje, aby w odniesieniu do następujących kwestii opracowano pewne równoczesne programy działania:
– Parlament Europejski, Rada i Komisja powinny uzgodnić kwestię "umowy" lub "programu" w zakresie prawodawstwa, w oparciu o szerokie cele strategiczne i priorytety przedstawione przez Komisję po rozpoczęciu się jej mandatu, która powinna zostać poddana wspólnej debacie Parlamentu Europejskiego i Rady, mającej za cel osiągnięcie porozumienia (o ile to możliwe, w formie specjalnego porozumienia międzyinstytucjonalnego, nawet jeżeli takie porozumienie nie jest prawnie wiążące) pomiędzy tymi trzema instytucjami w sprawie wspólnych celów i priorytetów na pięcioletnią kadencję;
– na podstawie wspomnianej umowy lub programu Komisja powinna rozwijać następnie swoje plany programowania finansowego i przedstawić do końca czerwca roku następującego po wyborach swoje propozycje dotyczące wieloletnich ram finansowych przygotowanych na okres pięciu lat, wraz z listą wniosków legislacyjnych niezbędnych w celu wprowadzenia stosownych programów w życie, które z kolei powinny zostać przedyskutowane i przyjęte przez Radę oraz Parlament Europejski zgodnie z procedurą określoną w traktatach przed końcem tego samego roku (lub do końca pierwszego kwartału następnego roku);
– umożliwiłoby to Unii dysponowanie wieloletnimi ramami finansowymi na okres pięciu lat, gotowymi do wprowadzenia w życie na początku roku N+2 (lub N+3)(7), gwarantując tym samym Parlamentowi Europejskiemu i każdej Komisji możliwość zdecydowania o ich "własnym" programowaniu;
51. wyraża przekonanie, że przejście na wspomniany system pięcioletniego finansowego i politycznego programowania wymagać będzie przedłużenia i dostosowania bieżących ram finansowych zawartych w Porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami(8) do końca 2015/2016 r., podczas gdy kolejne porozumienie wejdzie w życie na początku 2016/2017 r.(9);
52. proponuje, aby w oparciu o umowę/program w zakresie prawodawstwa oraz uwzględniając wieloletnie ramy finansowe:
– Komisja przedstawiała Parlamentowi Europejskiemu i Radzie swój roczny roboczy i legislacyjny program w celu przeprowadzenia wspólnej debaty pozwalającej Komisji na wprowadzenie koniecznych zmian;
– Rada do Spraw Ogólnych w porozumieniu z Parlamentem Europejskim powinna przyjąć wspólne programowanie operacyjne dotyczące działań każdej grupy składającej się z trzech prezydencji na okres ich pełnej 18 miesięcznej kadencji, co posłuży jako ramy dla odpowiedniego programu działań każdej prezydencji w ciągu jej sześciomiesięcznej kadencji;
Stosunki zewnętrzne
53. podkreśla wagę nowego wymiaru, jaki dzięki traktatowi lizbońskiemu zyskują działania zewnętrzne Unii jako całość, w tym WPZiB, co wraz z osobowością prawną Unii oraz istotnymi dla tego obszaru innowacjami instytucjonalnymi (zwłaszcza powołanie sprawującego podwójną funkcję wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych) mogłoby być decydującym czynnikiem w zakresie spójności i skuteczności działań Unii w tym obszarze oraz mogłoby w istotny sposób zwiększyć jej przejrzystość na arenie światowej;
54. przypomina, że wszystkie decyzje z zakresu spraw zagranicznych muszą odnosić się do podstaw prawnych, w oparciu o które zostały przyjęte, w celu ułatwienia identyfikacji procedury wykorzystanej do ich przyjęcia oraz procedury, zgodnie z którą należy je wdrożyć;
Wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel)
55. wyraża przekonanie, że utworzenie stanowiska sprawującego podwójną funkcję wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) jest podstawowym krokiem w celu zapewnienia spójności, skuteczności oraz przejrzystości wszystkich zewnętrznych działań Unii;
56. podkreśla, że wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) musi być nominowany przez Radę Europejską kwalifikowaną większością głosów za zgodą przewodniczącego Komisji, a także musi zostać zaakceptowany przez Parlament Europejski jako wiceprzewodniczący Komisji wraz z całym kolegium członków Komisji; wzywa przewodniczącego Komisji do zapewnienia, że Komisja w pełni wywiązuje się ze swoich obowiązków w tym kontekście, mając na względzie, że wysoki przedstawiciel jako wiceprzewodniczący Komisji będzie odgrywał niezwykle istotną rolę, gwarantując spójność oraz wysoką wydajność kolegium, oraz że przewodniczący Komisji ma polityczny i instytucjonalny obowiązek zapewnić, że posiada odpowiednie umiejętności do zintegrowania kolegium; podkreśla również, że Rada Europejska musi być świadoma wspomnianego wyżej aspektu roli wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) i musi przeprowadzić procedurę od samego początku do niezbędnych konsultacji z przewodniczącym Komisji w celu zapewnienia jej pomyślnego zakończenia; przypomina, że w pełni wykorzysta możliwość dokonania oceny zdolności politycznych i instytucjonalnych nominowanego wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) w ramach uprawnień dotyczących nominacji nowej Komisji;
57. podkreśla, że Europejska Służba Działań Zewnętrznych będzie odgrywać podstawową rolę we wspieraniu wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) oraz będzie stanowić niezbędny element, od którego zależało będzie powodzenie nowego zintegrowanego podejścia w zakresie działań zewnętrznych Unii; podkreśla, że utworzenie nowej służby będzie wymagać formalnego wniosku wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela), co będzie możliwe jedynie po objęciu prze niego/nią odnośnych obowiązków, a wniosek ten będzie mógł zostać przyjęty przez Radę wyłącznie po uzyskaniu opinii Parlamentu Europejskiego i zgody Komisji; deklaruje zamiar pełnego wykorzystywania uprawnień w zakresie budżetu w odniesieniu do tworzenia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych;
58. podkreśla, że zadania wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) są niezwykle uciążliwe oraz będą wymagać szczególnej koordynacji z pozostałymi instytucjami, zwłaszcza z przewodniczącymi Komisji, wobec którego będzie on/ona politycznie odpowiedzialny/odpowiedzialna w zakresie stosunków zewnętrznych podlegających kompetencjom Komisji, ze zmieniającą się prezydencją Rady oraz z przewodniczącym Rady Europejskiej;
59. podkreśla, że osiągnięcie celów, które doprowadziły do utworzenia funkcji wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) będzie w dużej mierze zależeć od istnienia politycznego zaufania pomiędzy przewodniczącym Komisji a wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) oraz od umiejętności owocnej współpracy wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) z przewodniczącym Rady Europejskiej, ze zmieniającą się prezydencją Rady oraz innymi odpowiedzialnymi komisarzami, którą on/ona koordynuje z wykorzystaniem szczególnych kompetencji odnoszących się do stosunków zewnętrznych Unii;
60. wzywa Komisję i wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela) do pełnego wykorzystania możliwości przedstawienia wspólnych inicjatyw w zakresie stosunków zagranicznych w celu wzmocnienia spójności różnych obszarów działań Unii w sferze zewnętrznej oraz zwiększenia prawdopodobieństwa przyjęcia tych inicjatyw przez Radę, w szczególności w związku z WPZiB; w związku z tym podkreśla potrzebę kontroli parlamentarnej działań w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa;
61. utrzymuje, że konieczne jest podjęcie pewnych praktycznych kroków w celu zmniejszenia ilości zadań wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela):
– wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) powinien zaproponować nominację specjalnych przedstawicieli, posiadających wyraźny mandat określony zgodnie z art. 33 Traktatu o Unii Europejskiej, aby pomagali mu/jej w poszczególnych obszarach jego/jej kompetencji w zakresie WPZiB (wspomniani wyżej specjalni przedstawiciele nominowani przez Radę powinni być również wysłuchiwani przez Parlament Europejski oraz powinni regularnie informować Parlamentu Europejski o swoich działaniach);
– powinien/powinna on/ona koordynować swoje działania w obszarach innych niż WPZiB z komisarzami odpowiedzialnymi za teki w tych obszarach oraz w razie konieczności przekazywać funkcje reprezentowania Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w tych obszarach;
– w razie nieobecności wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) powinien decydować, kto będzie go/ją reprezentował, rozpatrując każdy przypadek z osobna w zależności od zakresu obowiązków do wypełnienia w danej sytuacji;
Reprezentacja
62. uważa, że traktat lizboński ustanawia skuteczny, aczkolwiek skomplikowany system operacyjny reprezentowania Unii w relacjach zewnętrznych oraz proponuje jego wyrażenie za pomocą następujących wytycznych:
– przewodniczący Rady Europejskiej reprezentuje Unię na szczeblu głów państw lub szefów rządów w kwestiach dotyczących WPZiB, ale nie posiada uprawnień do prowadzenia politycznych negocjacji w imieniu Unii, co jest zadaniem wiceprzewodniczącego Komisji (wysokiego przedstawiciela); może on/ona zostać również wezwany/a do spełnienia szczególnej roli reprezentowania Rady Europejskiej podczas niektórych międzynarodowych zdarzeń;
– przewodniczący Komisji reprezentuje Unię na najwyższym szczeblu w odniesieniu do wszystkich aspektów stosunków zewnętrznych Unii, za wyjątkiem kwestii dotyczących WPZiB, lub wszelkich szczególnych polityk sektorowych znajdujących się w zakresie działań zewnętrznych Unii (handel zagraniczny itd.); wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) lub właściwy/upoważniony komisarz może również przyjąć taką rolę działając z upoważniania Komisji;
– wiceprzewodniczący Komisji (wysoki przedstawiciel) reprezentuje Unię na poziomie ministerialnym lub w organizacjach międzynarodowych związanych z działaniami zewnętrznymi Unii ogółem; sprawuje on/ona również zewnętrzne funkcje reprezentacyjne jako przewodniczący/a Rady do Spraw Zagranicznych;
63. wyraża przekonanie, że nie będzie już wskazane, by przewodniczący/a Rady do Spraw Ogólnych (zwłaszcza premier państwa członkowskiego sprawującego prezydencję) lub przewodniczący/a danego sektorowego składu Rady został powołany do reprezentowania Unii w stosunkach zewnętrznych;
64. podkreśla znaczenie koordynacji oraz współpracy pomiędzy wszystkimi stronami odpowiedzialnymi za różne zadania związane z reprezentowaniem Unii w stosunkach zewnętrznych, tak aby uniknąć sporów kompetencyjnych i zapewnić spójność i przejrzystość Unii w kwestii spraw zagranicznych;
*
* *
65. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji i sprawozdania Komisji Spraw Konstytucyjnych Radzie, Komisji oraz parlamentom krajowym państw członkowskich.
______
(1) Teksty przyjęte, P6_TA(2008)0055.
(2) Rezolucja Parlamentu z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie nowej roli i obowiązków Parlamentu przy wdrażaniu traktatu lizbońskiego, P6_TA(2009)0373.
(3) Decyzja Parlamentu z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie ogólnego przeglądu Regulaminu Parlamentu Europejskiego (P6_TA(2009)0359) i sprawozdanie w sprawie dostosowania Regulaminu Parlamentu Europejskiego do traktatu z Lizbony (A6-0277/2009) (sprawozdania Corbetta)
(4) Deklaracja 11 odnosząca się do artykułu 17 ustępy 6 i 7 Traktatu o Unii Europejskiej
(5) Deklaracja nr 6 dotycząca art. 15 ust. 5 i 6, art. 17 ust. 6 i art. 18 Traktatu o Unii Europejskiej.
(6) Zgodnie z deklaracją w sprawie mianowania członków przyszłej Komisji zawartym w konkluzjach ze szczytu Rady Europejskiej w dniach 11 i 12 grudnia 2008 r.
(7) N oznacza "rok wyborów europejskich".
(8) Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 17 maja 2006 r. pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami (Dz.U. C 139 z 14.6.2006, s. 1).
(9) Zgodnie z rezoulcją Parlamentu z dnia 25 marca 2009 r. w sprawie śródokresowego przeglądu ram finansowych na lata 2007-2013, Teksty przyjęte, P6_TA(2009)0174 oraz rezolucją Parlamentu z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie aspektów finansowych traktatu z Lizbony P6_TA(2009)0374.
