Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie kampanii UE na rzecz ochrony bioróżnorodności: stanowisko i wkład społeczeństwa obywatelskiego(2006/C 195/24)
(Dz.U.UE C z dnia 18 sierpnia 2006 r.)
Pismem z dnia 13 września 2005 r. Austriacka Prezydencja w Radzie UE, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zwróciła się do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie kampanii UE na rzecz ochrony bioróżnorodności: stanowisko i wkład społeczeństwa obywatelskiego
Sekcja ds. Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Ochrony Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 26 kwietnia 2006 r. Sprawozdawcą był Lutz RIBBE.
Na 427. sesji plenarnej w dniach 17-18 maja 2006 r. (posiedzenie z dnia 18 maja 2006 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przyjął 125 głosami, 4 osoby wstrzymały się od głosu, następującą opinię:
1. Podsumowanie wniosków i zaleceń Komitetu
1.1 Bioróżnorodność jest podstawą i gwarancją życia na naszej planecie. Choćby we własnym gospodarczym interesie człowiek musi dążyć do zapewnienia stabilności ekosystemów. Ponadto odpowiedzialność wobec stworzeń świata nakazuje zachowanie różnorodności gatunków. Ochrona bioróżnorodności nie jest "luksusem", na który albo człowieka stać, albo z którego mógłby zrezygnować.
1.2 Sam człowiek jest głównym użytkownikiem bioróżnorodności, jest jednak także główną przyczyną jej zanikania.
1.3 Zdaniem Komitetu bioróżnorodność w Europie jest wciąż w najwyższym stopniu zagrożona. Dotychczasowe kroki UE nie wystarczają, aby zatrzymać negatywną tendencję ostatnich dziesięcioleci.
1.4 Komitet z zadowoleniem przyjmuje fakt, iż nie tylko instytucje europejskie, lecz również państwa członkowskie UE zobowiązały się w ramach konwencji na rzecz bioróżnorodności nie tylko do zatrzymania, ale do odwrócenia tej negatywnej tendencji.
1.5 Komitet krytycznie patrzy jednak na fakt, że między koniecznością a rzeczywistością istnieje potężna przepaść: wkład rządów w ochronę bioróżnorodności był mniejszy niż można by się potencjalnie spodziewać. Organy publiczne powinny przyjąć na siebie, w ramach ochrony bioróżnorodności, rolę wzoru do naśladowania; zamiast tego jednak decyzje z zakresu planowania i programy wspierające często przyczyniają się do dalszego zagrożenia zróżnicowania biologicznego. Ponadto dochodzi jeszcze fakt, że w okresie finansowania 2007-2013 przewiduje się poczynienie szczególnych oszczędności właśnie w tych obszarach polityki UE, które mają ogromne znaczenie dla ochrony bioróżnorodności.
1.6 Zmniejszanie się bioróżnorodności jest procesem postępującym, który utrzymuje się już od wielu lat. Ponieważ coraz mniej ludzi ma bezpośrednie związki ze środowiskiem naturalnym, bezpośrednie zainteresowanie ludności i wynikające z tego naciski polityczne są stosunkowo niewielkie. Nie powinno to jednak uspokajać polityków, powinni oni raczej opracowywać strategie zapobiegawcze.
1.7 Podobnie jak społeczeństwo obywatelskie musi być lepiej informowane o podłożu i sensie ochrony bioróżnorodności, tak i urzędnicy publiczni oraz pracownicy szczebla lokalnego, regionalnego i państwowego muszą podjąć kroki w zakresie szkolenia i kształcenia. Wiele osób nie wie, co tak naprawdę obejmuje pojęcie ochrony bioróżnorodności; często też brakuje motywacji do działania.
1.8 Komitet uważa za wskazaną kampanię na rzecz zachowania bioróżnorodności, rozważaną przez prezydencję UE. Społeczeństwo obywatelskie może wnieść praktyczny wkład oraz - co jest szczególnie ważne - przyczynić się do budowy świadomości. Odpowiednia kampania nie jest jednak w stanie zrekompensować powstałych braków, które zostały zidentyfikowane przez samą UE. Kampania taka nie może także pod żadnym pozorem stwarzać wrażenia, że problemy wynikają jedynie lub w największym stopniu ze zbyt małego zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego.
1.9 Potrzeba bardziej pozytywnych, praktycznych przykładów i prototypowych projektów; konieczne jest także uświadomienie ludziom sensu i użyteczności zarówno krajobrazów naturalnych, jak i zróżnicowania biologicznego. Niezbędne jest również zaangażowanie osób z życia publicznego stanowiących przykład dla innych. Ostatecznie chodzi tu o zachowanie podstawowych warunków ludzkiej egzystencji.
2. Główne elementy i kontekst opinii
2.1 Pismem z dnia 13 września 2005 r. prezydencja austriacka zwróciła się do Komitetu z prośbą o sporządzenie opinii rozpoznawczej w sprawie "Kampania UE na rzecz ochrony bioróżnorodności: stanowisko i wkład społeczeństwa obywatelskiego". W piśmie wskazuje się na fakt, że opinia taka byłaby dla Rady i Komisji merytorycznym i politycznym wsparciem w dążeniu do celu zatrzymania procesu zanikania różnorodności biologicznej do roku 2010(1).
2.2 W piśmie proponuje się, aby Komitet rozważył następujące zagadnienia:
– przyczyny zanikania bioróżnorodności,
– czy środki podjęte jak dotąd przez Radę i Komisję dla osiągnięcia tego celu są wystarczające,
– czy różnorodne polityki UE są wystarczająco spójne,
– jakie inne środki powinny podjąć Komisja i państwa członkowskie,
– jakie będą tego konsekwencje w stosunku do strategii lizbońskiej i strategii zrównoważonego rozwoju oraz - jaki wkład może wnieść społeczeństwo obywatelskie.
2.3 Swoją prośbę prezydencja austriacka przedstawiła w kontekście wspomnianego w piśmie faktu, iż "aktualne dane różnych instytutów i jednostek badawczych, takich jak na przykład EUROSTAT, wykazują [...], iż pomimo dotychczasowych wysiłków, zróżnicowanie biologiczne w Europie i na świecie nieustannie się zmniejsza, przy czym nie widać ewentualnego odwrócenia tej tendencji. Także Komisja w swoich komunikatach, w toku przeglądu wspólnotowej strategii zrównoważonego rozwoju, wspomina o tej negatywnej tendencji" (tłumaczenie nieoficjalne - przyp. tłum.).
2.4 Komitet dziękuje prezydencji za skierowanie do niego tak istotnego pytania. Zajmie się on poszczególnymi zagadnieniami, udzieli odpowiedzi na każdy z tematów oraz opracuje idee "kampanii".
3. Uwagi ogólne
3.1 Bioróżnorodność jest fundamentem życia na naszej planecie. Bez bioróżnorodności człowiek nie mógłby przeżyć: rośliny, które przekształcają światło słońca w biomasę, są bazą dla strumieni energii i materii na naszej planecie, w które człowiek codziennie się włącza na przykład, gdy oddycha, przyjmuje pożywienie czy gospodaruje. Także bez tych gatunków, które ponownie wykorzystują i przekształcają "wyprodukowane" ostatecznie przez człowieka odpady, życie i funkcjonowanie człowieka byłoby niemożliwe.
3.2 Bioróżnorodność nie jest zatem czymś, na co społeczeństwo może "sobie pozwolić", gdy wydaje się mu to ważne i z czego może zrezygnować, gdy pozornie ustanawiane są inne priorytety. Bioróżnorodność jest czymś nieodzownym.
3.3 W przeglądzie polityki ochrony środowiska w roku 2003(2) Komisja w jasny sposób opisuje zagadnienie różnorodności biologicznej (bioróżnorodności). Bioróżnorodność "oznacza złożoność, równowagę i stan różnych ekosystemów. (...) Różnorodność biologiczna nie tylko pełni istotne funkcje dla zachowania życia, ale jest również podstawą ważnych działań w dziedzinie gospodarki, wypoczynku i kultury" (tłumaczenie nieoficjalne - przyp. tłum.).
3.4 W dosłownym tłumaczeniu "bioróżnorodność" znaczy "różnorodność życia", jednakże terminu tego można używać na różnych płaszczyznach. Może on oznaczać zarówno różnorodność genetyczną w obrębie pewnej populacji, jak i stopień różnorodności gatunków w pewnym siedlisku.
3.5 Ze względu na swoją inteligencję człowiek jest ważnym użytkownikiem bioróżnorodności: żaden inny żyjący gatunek nie wykorzystuje tak wielu innych gatunków jak człowiek. Człowiek jest też jednocześnie głównym niszczycielem. Dokonany przez niego podział gatunków na "pożyteczne" i "szkodliwe" jest podziałem na wskroś gospodarczo-antropocentrycznym. Natura nie zna takiego podziału. W naturze występuje wyłącznie w dużej mierze samoregulująca się równowaga. Różnorodność gatunków ma decydujące znaczenie dla zrównoważonego rozwoju.
3.6 Równowaga, która wymyka się spod kontroli, stanowi problem dla tych, których interes leży w zachowaniu stabilnych warunków. Poprzez wiele swoich różnorodnych, przede wszystkim gospodarczych działań człowiek ingeruje w równowagę ekologiczną, wpływa na nią. Czyni to już od tysięcy lat, wcześniej często - np. dzięki ekstensywnym formom użytkowania ziemi - powodując powstanie nowych, w dużym stopniu stabilnych systemów. Jednak w obecnych czasach wpływ człowieka na bioróżnorodność nabrał niespotykanej dotąd intensywności. Ogromna ilość możliwości, jakie stworzył sobie człowiek, nie zmienia już w nieznaczny sposób składu gatunków, ale często kompletnie go niszczy.
Sytuacja obecna i przyczyny zanikania bioróżnorodności
3.7 Obecna sytuacja w obszarze zachowania bioróżnorodności została jasno i wyraźnie przedstawiona w piśmie prezydencji skierowanym do Komitetu (patrz punkt 2.3). Analiza w nim zawarta zgodna jest, między innymi, z raportem Programu Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska na temat zróżnicowania biologicznego, według którego bioróżnorodność zanika na całym świecie szybciej niż dotychczas.
3.8 Już w strategii na rzecz bioróżnorodności z 1998 r.(3) UE zwraca uwagę na fakt, że sytuacja w Europie jest bardzo poważna. "Bogactwo gatunków biologicznych w Unii Europejskiej stopniowo zmniejszało się na przestrzeni stuleci z powodu ludzkiej interwencji. W ostatnich dziesięcioleciach osiągnęła ona niespotykane dotychczas rozmiary. Raport UNEP stwierdza, że w niektórych krajach europejskich nawet około 24 % gatunków z pewnych grup, takich jak motyle, ptaki i ssaki, zostało w międzyczasie wytępionych" (tłumaczenie nieoficjalne - przyp. tłum.).
3.9 W strategii z Göteborga z 2001 r.(4) (strategia rozwoju zrównoważonego) zostało zapisane: "W ostatnich dziesięcioleciach zanikanie różnorodności biologicznej w Europie doznało dramatycznego przyspieszenia" (tłumaczenie nieoficjalne - przyp. tłum.). Komitet zwraca uwagę, że tempo wymierania gatunków jest obecnie od 100 do 1 000 razy wyższe niż wynosi naturalna stopa tego zjawiska, natomiast ostatnie badanie przeprowadzone przez Uniwersytet w Utrechcie wskazuje wręcz, że tempo to jest od 1 000 do 10 000 razy wyższe.
3.10 Zanikanie gatunków ma wiele przyczyn. Ogólnie należy stwierdzić, że zniszczenie lub materialna zmiana naturalnego środowiska życia roślin i zwierząt prowadzi do zanikania bioróżnorodności. Faktyczne przyczyny tego zjawiska leżą we fragmentacji naturalnych biotopów przez infrastrukturę i proces urbanizacji, we wprowadzaniu substancji odżywczych, nadmiernej zabudowie, masowej turystyce oraz w zanieczyszczeniu powietrza i wody.
3.11 Szczególną, jakby podwójną rolę odgrywa w Europie rolnictwo, które swego czasu poprzez wcześniejsze ekstensywne i bardzo zróżnicowane formy użytkowania przyczyniło się najpierw do zwiększenia zróżnicowania gatunków. Wiele z tych ekstensywnych form użytkowania jest już jednak od dawna nieekonomicznych, zostały one wobec tego zastąpione przez formy bardziej intensywne, tzn. silniej oddziałujące na naturalne procesy. Ma to dwojaki wpływ na bioróżnorodność: z jednej strony intensywna gospodarka rolna znacząco przyczynia się do zanikania gatunków, z drugiej zaś w momencie zaprzestania użytkowania i gdy ziemia użytkowana dotychczas ekstensywnie lub w sposób bliski naturalnemu trwale leży odłogiem bądź następuje zmiana jej przeznaczenia, traci się wartościowe biotopy. Rolnictwo może zatem - w zależności od form jakie przybiera - wspierać bioróżnorodność lub jej szkodzić.
3.12 Wśród pozostałych ważnych przyczyn wymienić można sukcesję roślin, przesunięcie równowagi konkurencyjnej (spowodowane między innymi wprowadzaniem substancji odżywczych), zalesianie obszarów bezleśnych, wprowadzanie obcych gatunków oraz nadmierne połowy.
3.12.1 Nowe, dotychczas mniej istotne przyczyny mogą w przyszłości zaostrzyć sytuację. Europejska Agencja Środowiska wymienia w swoim nowym raporcie(5) przewidywane zmiany klimatu jako ekstremalne, być może nawet podstawowe zagrożenie prowadzące w przyszłości do nieodwracalnych zmian bioróżnorodności.
3.12.2 Zastosowanie zielonej technologii genetycznej może potencjalnie stanowić nowe zagrożenie dla bioróżnorodności w Europie. Zdaniem badaczy komercyjna uprawa genetycznie zmodyfikowanych roślin może wywierać znaczący wpływ na otaczającą florę, a tym samym na motyle i pszczoły. Takie wnioski wypływają z trzyletnich badań zleconych przez brytyjski rząd, przy których współpracowało ponad 150 naukowców(6). Komitet wzywa Komisję do intensywnego wspierania działalności badawczej w tej dziedzinie.
3.13 Potencjalne skutki zanikania bioróżnorodności można wyjaśnić na konkretnym przykładzie. Na przykład wśród owadów zapylających można zaobserwować jednoznaczne zmniejszanie się populacji i to zgodnie z danymi FAO na całym świecie. Systemy rozmnażania się roślin kwiatowych rozwinęły się i jednocześnie dostosowały do rozwoju owadów zapylających, które z kolei wykształciły wydajniejsze mechanizmy zbierania nektaru i pyłku i tym samym przyczyniły się do lepszej produkcji nasion i większego rozpowszechnienia zapylonych roślin. Zapylenie krzyżowe przez owady zwiększa zróżnicowanie genetyczne i prowadzi do powstawania bardziej odpornych nasion i lepszej jakości owoców. 70 do 95 % owadów zapylających należy do rzędu błonkówek (Hymenoptera), do których należy również wykorzystywana przez ludzi pszczoła miodna. Obserwowane zmniejszanie się populacji owadów zapylających może mieć katastrofalne skutki (także dla gospodarki).
3.14 Uwzględniając liczne badania i wypowiedzi, w których zwraca się uwagę na dramatyczne zanikanie bioróżnorodności, Komitet może w niniejszej opinii zrezygnować z dalszej analizy poszczególnych przyczyn lub nawet z wzywania do szerszego uświadamiania tego problemu. Wszyscy decydenci polityczni powinni zdawać sobie sprawę z tego, jak wygląda sytuacja. Istnieje wystarczająco wiele informacji na ten temat.
3.15 Komitet przyjmuje z zadowoleniem fakt, że wszystkie instytucje unijne nieustannie popierają cel utrzymania bioróżnorodności. Jednak mimo wielu oświadczeń i deklaracji politycznych, pomimo podpisania porozumienia w sprawie różnorodności biologicznej, ratyfikowanego przez wszystkie 25 państw członkowskich, pomimo rozsądnych uregulowań w dziedzinie ochrony środowiska na szczeblu unijnym, jak dyrektywa ptasia z 1979 r.(7) czy dyrektywa w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory z 1992 r.(8) (dyrektywa siedliskowa), w dalszym ciągu obserwuje się zanikanie bioróżnorodności.
3.16 Na szczycie ONZ w Johannesburgu (Światowy Szczyt Zrównoważonego Rozwoju) strony zobowiązały się do znacznego obniżenia do 2010 r. tempa, w jakim zanika bioróżnorodność. UE posunęła się nawet krok dalej i zobowiązała się do powstrzymania procesu degradacji bioróżnorodności do roku 2010(9).
3.17 Zachowanie bioróżnorodności jest zatem uznanym, zasadnym, koniecznym, ale i bardzo złożonym zadaniem, przy którym współpracować muszą wszystkie szczeble władzy (od UE aż po gminy) oraz społeczeństwo obywatelskie, dostarczając wzorca dla społeczeństwa jako całości.
Polityczno-społeczny kontekst zanikania bioróżnorodności
3.18 Nurtujące pytanie, które stawia się niestety zbyt rzadko, jakkolwiek które wymaga pilnej odpowiedzi, dotyczy politycznych przyczyn, które w pewnych przypadkach sprawiły, że tak znaczącemu spadkowi bioróżnorodności na przestrzeni dziesięcioleci nie towarzyszyło podjęcie i zastosowanie odpowiednich środków zaradczych.
3.19 Przyczyn jest wiele. Problem polega na tym, że w odniesieniu do zanikania bioróżnorodności mamy do czynienia z bardzo powolnym, postępującym i tym samym na początku trudnym do dostrzeżenia procesem (można go jak najbardziej porównać do procesu zmian klimatu). Nie ma jednego "podjętego środka", któremu można by przypisać winę za powstanie tego problemu, ani też nie istnieje jeden środek zaradczy, dzięki któremu można by go rozwiązać. Obserwowane zanikanie bioróżnorodności jest sumą milionów działań i decyzji podejmowanych w ostatnich latach i dziesięcioleciach, przy czym wpływ jednego pojedynczego działania wydaje się być nieznaczny lub zupełnie marginalny.
3.20 Z jednej strony coraz trudniej jest ostrzegać przed planowanymi decyzjami, zwracając uwagę na zachowanie bioróżnorodności, czy też sprawić, by zostały odrzucone, tym bardziej że interweniujące organy wskazują na to, że interwencja w środowisko naturalne w danym miejscu zostanie zrekompensowana środkami wyrównawczymi lub zastępczymi podejmowanymi w innym miejscu (co aż nazbyt często się nie udaje).
3.21 Inna przyczyna tkwić może w fakcie, że w stosunkowo krótkim czasie dokonał się proces, który doprowadził do zmniejszenia się liczby ludzi bezpośrednio doświadczających lub dostrzegających, jakie znaczenie ma bioróżnorodność i krajobrazy naturalne oraz ich zmiana. Przeżywamy swego rodzaju oddalenie od natury, które rozpoczyna się od tego, że coraz mniej ludzi zdaje sobie sprawę czy w ogóle dostrzega wartość użytkową(10) i estetyczną(11) naturalnych krajobrazów.
3.22 Większość ludzi (w tym większość polityków) najprawdopodobniej nie jest w pełni świadoma znaczenia samego zadania "ochrony bioróżnorodności" (włącznie z ogromną etyczną i moralną odpowiedzialnością). "Konsumują" oni wprawdzie krajobrazy, cieszą się ich pięknem, rozkoszują się nimi wizualnie, spędzają tam czas wolny, uprawiają sport, jeżdżą na urlop. Nie mają jednak pojęcia, jak biotyczne elementy krajobrazu oraz poszczególne gatunki zwierząt i roślin oddziałują na siebie i między sobą, tworząc krajobrazy i troszcząc się o ich stabilność, ani jakie fundamentalne znaczenie ma ta krucha stabilność jako zasadnicze rusztowanie naszego sposobu życia i naszego systemu gospodarczego. Dla szerokich warstw społeczeństwa przyroda jest czymś, czego doświadcza się sporadycznie, czasem nawet częściej w telewizji niż na świeżym powietrzu - w filmach, które koncentrują się częściej na opisywaniu piękna Afryki i Wysp Galapagos czy też innych odległych miejsc niż na problemach europejskiego dziedzictwa przyrodniczego.
3.23 Nie jest to zatem przypadek, że organizacje ochrony przyrody ze zdziwieniem stwierdzają, iż ludzie w Europie często są bardziej skłonni angażować się na rzecz ratowania słoni czy ochrony tygrysa syberyjskiego niż chronić rodzimego chomika europejskiego.
3.24 O zanikaniu bioróżnorodności dowiadujemy się z rozmów, raportów czy dokumentów politycznych. Nie stajemy jednak twarzą w twarz z bezpośrednimi negatywnymi skutkami. W rzeczy samej wielu ludzi nie zetknęło się jeszcze nawet z traconymi wartościami przyrody. Jak wiadomo ludzie angażują się jedynie w sprawy im bliskie i dobrze znane, w związku z którymi oczekują pewnych korzyści.
3.25 Doświadczenie pokazuje, że bioróżnorodność jest wprawdzie szeroko zauważana, ale jednocześnie pozostaje coraz częściej poza obszarem troski większości obywateli. Wartość jest odbiciem tego, jak bardzo coś nas osobiście dotyka. Wiele osób odnosi wrażenie, że bioróżnorodność nie wywiera bezpośredniego wpływu na ich życie, a tym samym ochrona bioróżnorodności jest w coraz mniejszym stopniu postrzegana jako sprawa osobistej odpowiedzialności, stając się przez to zadaniem państwa.
3.26 Ochrona bioróżnorodności na całym świecie zależeć będzie od tego, do jakiego stopnia decydenci polityczni będą w stanie odtworzyć poczucie osobistego zaangażowania. Należy pokazać ludziom, że nie wszystko co wykonalne powinno zostać zrealizowane. Trzeba uświadomić sobie na nowo, że dla dobra natury ludzie muszą obyć się bez niektórych rzeczy, rezygnacja ta jednak nas wzbogaca. Osiągnięcie tych celów powinno być częścią kampanii UE dotyczącej zanikania bioróżnorodności.
3.27 A ponieważ sytuacja prawdopodobnie wygląda tak, jak to opisano powyżej, stale jeszcze dochodzi do tego, że wszyscy naturalnie opowiadają się za ochroną bioróżnorodności, ale jednocześnie stawia się pytania:
– czy środowisko rzeczywiście wymaga ochrony właśnie tam, gdzie planowana jest budowa nowej obwodnicy,
– czy obecność gatunków chronionych w Europie na mocy dyrektywy o ochronie siedlisk naturalnych oraz dzikiej flory i fauny może być na przykład powodem do zablokowania budowy parku przemysłowego,
– oraz czy ochrona przyrody rzeczywiście musi (tak dużo) kosztować?
3.28 Co więcej w czasach uważanych za raczej trudne dla gospodarki nie uznaje się ochrony przyrody za podstawę dla życia i gospodarki, staje się ona natomiast kozłem ofiarnym, którego obwinia się za to, że uniemożliwia przeprowadzenie tego czy innego "pozytywnego" dla gospodarki procesu. Można przy tym poczynić na boku uwagę, że argumenty są często sprzeczne: jeżeli z powodu uregulowań w zakresie ochrony przyrody nie można zbudować drogi, która komuś osobiście wydaje się ważna, zostanie to uznane za oburzające. Jednakże jeśli budowa drogi miałaby zniszczyć obszar, gdzie spędza się urlop czy wypoczywa, dla jego ochrony powołuje się na konieczność zachowania krajobrazu naturalnego.
3.29 Przyrodę postrzega się obecnie jako "dobro wolne, występujące powszechnie", na które można wpływać i kształtować je zgodnie z potrzebami ekonomicznymi coraz bardziej zurbanizowanego społeczeństwa industrialnego, wraz z jego wysokimi wymaganiami co do czasu wolnego. Jednocześnie politycy sugerują błędnie, iż środki wyrównawcze i zastępcze wystarczają do sprostania wymogom ochrony bioróżnorodności.
Oddziaływanie środków wprowadzonych do tej pory przez Radę i Komisję
3.30 Jak widać z obecnego stanu rzeczy, oddziaływanie środków wprowadzonych do tej pory przez Radę i Komisję okazało się całkowicie niewystarczające. Przy tym podejście przyjęte przez dyrektywę ptasią z roku 1979 i przez dyrektywę siedliskową z roku 1992, zakładające ochronę siedlisk europejskich gatunków zwierząt i roślin, było i nadal pozostaje słuszne i rozsądne. Decydująca trudność wiąże się z brakiem woli politycznej na rzecz wdrażania i egzekwowania, co Komisja sama stwierdza: "Wdrażanie dyrektywy ptasiej i dyrektywy o siedliskach okazało się trudne. Wykroczenia przeciwko tym dwóm dyrektywom stanowią ponad jedną czwartą przypadków, w których Komisja Europejska była zmuszona podjąć kroki prawne"(12) (tłumaczenie nieoficjalne - przyp. tłum.).
3.31 Komitet widzi w tym kontekście dwie różne płaszczyzny odpowiedzialności:
3.31.1 Pierwszą z nich jest płaszczyzna polityczna i dominujący tu brak świadomości. Komitet nie może na przykład zupełnie zrozumieć, dlaczego państwa członkowskie przyjmują w Radzie odpowiednie dyrektywy w sprawie ochrony przyrody, a następnie ich nie wdrażają lub też robią to w sposób całkowicie niewystarczający. Zdaniem Komitetu jest to nie do przyjęcia. Nie egzekwując istniejących środków ochrony przyrody, decydenci polityczni sami walnie przyczyniają się do utraty wiarygodności swojej polityki.
3.31.2 Pozbawiona wiarygodności jest także polityka, w ramach której utrzymuje się, że celem jest zatrzymanie procesu zanikania bioróżnorodności do roku 2010, mając świadomość kosztów z tym związanych, lecz jednocześnie zmniejszając "starym" państwom członkowskim w ramach perspektywy finansowej zasadnicze wydatki budżetowe w tej dziedzinie(13) o ponad 30 %. Szefowie państw i rządów państw członkowskich UE ustanowili taki kierunek polityki, że nie jest ona w stanie sprostać ich własnym wymaganiom. Sama ta polityka daje zły przykład.
3.31.3 Państwa członkowskie, tworzące drugą płaszczyznę odpowiedzialności, nie mogą zrzucać winy za niepowodzenie swojej własnej polityki na "użytkowników" środowiska naturalnego. Komitet w kilku opiniach rozważał niepowodzenia we wdrażaniu kluczowych dyrektyw w sprawie zachowania bioróżnorodności. Może jedynie powtórzyć swoje stanowisko: dopóki środki ochrony lub poprawy bioróżnorodności kolidują z interesami ekonomicznymi (skądinąd zrozumiałymi) użytkowników danych terenów, należy przynajmniej zaoferować rekompensatę potencjalnych strat ekonomicznych; jeszcze lepsze byłyby bodźce zachęcające do stosowania środków zwiększających bioróżnorodność. Główną przeszkodą jest brak zapewnienia w wyniku decyzji Rady Europejskiej dnia 16 grudnia 2005 r. odpowiednich środków na program Natura 2000 w nadchodzącym okresie finansowania. Żadne zobowiązanie polityczne do ochrony i wspierania bioróżnorodności, choćby poparte najlepszymi intencjami, nie odniesie żadnego skutku, jeśli nie będą mu towarzyszyły odpowiednie ramowe warunki gospodarcze.
3.32 Skuteczność podejścia UE nie zmieni się więc zasadniczo dopóty, dopóki sprawa finansowania Natury 2000 nie zostanie rozstrzygnięta tak, jak proponował to EKES wraz z Parlamentem Europejskim (własna wystarczająca linia budżetowa dla wypłat wyrównawczych w ramach Natury 2000). Nie pomogą tu nawet kampanie informacyjne skierowane do społeczeństwa, bez względu na to, jak dobre są ich intencje.
3.33 Jednym ze środków utrzymania bioróżnorodności zapowiedzianych w ramach strategii zrównoważonego rozwoju była "poprawa środków ochrony środowiska w rolnictwie w ramach przeglądu śródokresowego wspólnej polityki rolnej, tak aby powstał przejrzysty system płatności bezpośrednich za usługi dotyczące ochrony środowiska". Komitet wyraża ubolewanie, że również to ważne i słuszne zobowiązanie nie zostało dotrzymane, co przynosi teraz niekorzystne skutki. Winę za to ponosi tu w mniejszym stopniu Komisja niż państwa członkowskie - szczególnie ze względu na ich stanowiska w kwestii finansowania.
Wystarczająca spójność różnych polityk UE?
3.34 Komitet nie jest przekonany, czy różne dziedziny polityki UE są ze sobą na tyle spójne, aby możliwe było powstrzymanie degradacji różnorodności biologicznej. Wręcz przeciwnie: również ze strony obszarów polityki, za które odpowiedzialna jest UE, pojawiają się zagrożenia, których nie wyrównują skromne środki na rzecz ochrony środowiska. Sytuacji nie poprawiają nawet istniejące programy działań(14). Nie wydaje się także, aby opracowywane strategie tematyczne miały zapewnić rozstrzygające zmiany(15).
3.35 Poza polityką rolną, na temat której Komitet wypowiedział się już w innych opiniach, jako przykład należy wskazać projekt w ramach transeuropejskich sieci transportowych. Dunaj - rzeka o długości 2 880 km przepływająca przez 10 europejskich krajów - zasługuje z pewnością na miano "rzeki europejskiej". Wzdłuż tej życiodajnej arterii zachowały się liczne zakątki naturalnego piękna, które powinny zostać włączone do sieci Natura 2000. Jednak Unia twierdzi, że na odcinku rzeki długości 1 400 km (około połowa długości rzeki), przeważnie tam gdzie płynie ona jeszcze swobodnie np. w okolicach Straubing-Vilshofen w Niemczech lub w okolicach Hainburga i Wachau w Austrii, na znacznym odcinku na Węgrzech oraz na prawie całej długości rzeki w graniach Bułgarii i Rumunii, występują "wąskie gardła" dla transportu wodnego, które należy wyeliminować. Polityka taka prowadzi w ostateczności do konfrontacji pomiędzy wzrostem gospodarczym a ochroną przyrody, wywołując i warunkując konflikty, które polityka ta powinna rozwiązywać w ramach strategii zrównoważonego rozwoju oraz strategii na rzecz bioróżnorodności i tym samym w ramach spójnej polityki.
3.36 Pogląd Komitetu w sprawie niedostatecznej spójności polityki jest zresztą prawdziwy nie tylko w odniesieniu do sektorów, które tradycyjnie kojarzą się z zagrożeniami dla ochrony środowiska i gatunków, jak np. wspomniane powyżej transport i polityka infrastrukturalna lub zbyt intensywna polityka rolna, leśna i polityka rybołówstwa, lecz również w dziedzinach, w których związek z bioróżnorodnością nie jest oczywisty.
3.36.1 Przykładem mogą być środki zwalczania choroby szalonych krów (BSE). Środki te obejmują ostateczny, zakrojony na szeroką skalę zakaz pozostawiania szczątków zwierzęcych na odkrytych terenach(16). Rolnicy są zobowiązani do poddawania ich procedurom likwidacji, co jest bardzo kosztowne.
3.36.2 Na tych obszarach Europy, gdzie żyją dzikie zwierzęta żywiące się padliną, takie jak sępy, wilki i niedźwiedzie, jest to poważnym zagrożeniem dla tych gatunków. Na przykład w Asturii w latach dziewięćdziesiątych i do roku 2003 co roku około 3 000 martwych zwierząt domowych poddawano likwidacji w specjalnych zakładach. W 2004 r. wskutek konsekwentnego wdrażania dyrektywy UE liczba ta wzrosła do 20 tysięcy.
3.36.3 W Asturii (powierzchnia 10 604 km kw.) "brakuje" więc teraz ok. 17 tys. martwych zwierząt, które stanowiły ważne źródło pożywienia dla sępów, niedźwiedzi, wilków i wielu innych padlinożerców. Stanowi to - licząc 200 kg na zwierzę - 3 400 ton biomasy z zawartością proteiny(17). Czas pokaże, czy wydany w listopadzie 2002 r. dekret królewski, regulujący dokarmianie padlinożerców padliną określonych zwierząt lub określonymi zwierzęcymi produktami ubocznymi, zmieni tę sytuację. W innych państwach członkowskich nie wprowadzono odpowiednich rozwiązań krajowych.
Jakie dalsze środki powinny podjąć Komisja i państwa członkowskie?
3.37 W przeglądzie polityki ochrony środowiska w roku 2003(18), Komisja sama uznaje, że konieczne są następujące priorytety:
– środki prowadzące do bardziej zrównoważonej polityki rolnej,
– przestawienie wspólnej polityki rybołówstwa na techniki przyjazne dla środowiska,
– lepsza ochrona gruntów i środowiska morskiego,
– poprawa wdrażania działań w dziedzinie ochrony środowiska,
– dokładniejsze określenie trendów w dziedzinie różnorodności biologicznej,
– wzmocnienie ochrony różnorodności biologicznej na szczeblu międzynarodowym.
3.38 Ponadto Komisja w swojej strategii politycznej na 2007 r. zapowiada przegląd dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedliskowej "w celu dostosowania ich do nowej wiedzy naukowej"(19). Komitet z ogromnym zadowoleniem przyjąłby możliwie najszybsze wyjaśnienie przez Komisję, o jakiego rodzaju nową wiedzę tutaj chodzi oraz jak dalece idąca będzie owa rewizja, która zdaniem Komitetu prowadzić powinna wyłącznie do poprawy ochrony środowiska w Europie.
3.39 Komitet jest przekonany o potrzebie wzmocnienia ochrony siedlisk i zapewnienia na ten cel odpowiedniego finansowania. Dyrektywa siedliskowa i dyrektywa ptasia nie przyniosły jak dotąd oczekiwanego sukcesu w postaci zapewnienia w całej Europie ochrony gatunków i siedlisk. Do tego dochodzi kluczowy zdaniem Komitetu problem polegający na tym, że w państwach członkowskich, poczynając od szczebla krajowego, a kończąc na lokalnym, często postępuje się zgodnie z zasadą, że to, co nie ma statusu obiektu chronionego w UE, a podlega być może jedynie ochronie na szczeblu krajowym, jest obiektem gorszej kategorii. Tak więc "jeśli UE nie dostarcza środków, my również nic nie będziemy robić". Jeszcze gorzej wygląda sprawa ochrony bioróżnorodności poza specjalnie chronionymi obszarami, gdyż w tym przypadku nie dostrzega się praktycznie żadnych działań władz publicznych. Ochrona bioróżnorodności jest zadaniem, którego nie można ograniczyć do kilku chronionych obszarów
3.40 Z takiego podejścia i rozumienia bardzo jasno wynika, że względy ekologiczne ogółem i konieczność ochrony bioróżnorodności w szczególności nie znajdują jak dotąd zrozumienia nie tylko u większej części społeczeństwa, ale także u większości decydentów politycznych. W szczególności organy publiczne powinny dawać przykład, pokazując społeczeństwu, że poważnie podchodzą do zagadnienia bioróżnorodności oraz że są gotowe poczynić odpowiednie kroki na swoim terenie, nawet jeśli na krótszą metę dostępne są inne, skuteczniejsze z punktu widzenia gospodarki możliwości.
3.41 Dlatego też ogłoszoną przez ONZ Dekadę Edukacji na temat Zrównoważonego Rozwoju (2005 - 2015) powinno się wykorzystać do rozpoczęcia zakrojonej na szeroką skalę kampanii mającej na celu powstrzymanie i odwrócenie procesu erozji związanej z bioróżnorodnością wiedzy i doświadczenia. Potrzebna jest rozbudowana, pozytywna kampania, aby uzmysłowić fakt, iż przyroda nie jest luksusem, na jaki społeczeństwa mogą sobie pozwolić w okresach dobrobytu gospodarczego, ale bez którego można się obejść, gdy panuje gorsza koniunktura. Należy ponownie uświadomić społeczeństwu, że bioróżnorodność jest wartością zarówno gospodarczą, jak i kulturalno-duchową. Ochrona przyrody musi być pokazywana jako coś pozytywnego (a czy jest coś bardziej pozytywnego niż ochrona fundamentów życia), powinna stanowić przyjemność i dostarczać rozrywki, a nie być postrzegana jako obciążenie. Trzeba przy tym także dać do zrozumienia, że koszty spowodowane dalszą erozją naszych naturalnych podstaw życia są dużo wyższe niż koszty jej ochrony oraz że traci się cenne wartości, których nie można wyrazić w kategoriach czysto pieniężnych.
3.42 Dla Komitetu jest rzeczą oczywistą, że UE w ramach swojej polityki ochrony środowiska może dbać tylko o osiąganie celów, których realizacja jest możliwa jedynie na drodze działań międzynarodowych. Tymczasem potrzebna jest także odpowiednia polityka ochrony bioróżnorodności również na szczeblu krajowym, regionalnym oraz lokalnym, a nawet na poziomie jednostki. Dlatego też państwa członkowskie są zobowiązane do działania w co najmniej takim samym stopniu jak UE.
3.43 Komitet przyjąłby z zadowoleniem, gdyby Komisja, w ramach odpowiedniej kampanii i we współpracy z organizacjami ekologicznymi i zainteresowanymi stowarzyszeniami użytkowników ziemi, wspierała i upubliczniała w kampaniach informacyjnych modelowe projekty ochrony przyrody, wzmacniające poczucie tożsamości europejskiej. W działaniach tych przydatna mogłaby się okazać na przykład inicjatywa organizacji pozarządowych pod nazwą "Zielone płuca Europy", ciesząca się także poparciem organów publicznych(20), której celem jest ochrona siedlisk, jakie powstały wokół częściowo wręcz nieludzkich granic między państwami. "Zielone płuca Europy" rozciągające się od Skandynawii do Bałkanów są (nadal) najdłuższym obszarem biotopu Europy.
3.44 Jeżeli chodzi o wzmacnianie ochrony bioróżnorodności na szczeblu międzynarodowym, to Komitet jest zdania, że bioróżnorodność musi stać się, jako tak zwany "non-tradeconcern", integralną częścią systemu handlu (np. w ramach WTO).
Konsekwencje dla strategii lizbońskiej i strategii zrównoważonego rozwoju
3.45 Komitet ogranicza się tu do skomentowania strategii lizbońskiej. Jakiekolwiek wypowiedzi na temat strategii zrównoważonego rozwoju byłyby powierzchowne, gdyż z jednej strony stwierdzenia zawarte w komunikacie Komisji(21) w tej sprawie są tak niejasne i niezobowiązujące, że niewiele można od nich oczekiwać w kategoriach zdecydowanej ochrony bioróżnorodności, zaś z drugiej strony Komitet zajmie się tym dokumentem w odrębnej opinii.
3.46 Jeżeli na wiosennym posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli w 2005 r. słusznie stwierdzono, że strategia lizbońska jest częścią strategii zrównoważonego rozwoju, wówczas strategia lizbońska powinna być tak ukształtowana, aby nie tylko uwzględniała wymogi ekologiczne, ale także starała się prowadzić do prawidłowego przebiegu procesów gospodarczych, promując jednocześnie w świadomy sposób m.in. ochronę bioróżnorodności. W dokumentach traktujących o strategii lizbońskiej nie zostało to jednak nawet wspomniane.
3.47 Komisja powinna jak najszybciej przedstawić ogólną ocenę czysto gospodarczego znaczenia ochrony bioróżnorodności w Europie. Powinno się także opisać i przedstawić opinii publicznej znacznie więcej pozytywnych przykładów pokazujących, że ochrona bioróżnorodności i rozwój gospodarczy wzajemnie się wspomagają. Ponadto, powinno się wreszcie rozpocząć niezbędną społecznie dyskusję o praktycznych sposobach internalizacji kosztów zewnętrznych.
Wkład społeczeństwa obywatelskiego
3.48 Wkład społeczeństwa obywatelskiego w ochronę bioróżnorodności jest ważny i co więcej można w tym obszarze jeszcze wiele dobrego zdziałać. Jednakże wkład ten nie jest w stanie wyrównać lub skompensować zaniedbań czy błędów organów publicznych. Od społeczeństwa obywatelskiego można wymagać większego wkładu, lecz nie należy odwracać uwagi od niedociągnięć ze strony państwa.
3.49 Komitet z wielkim zadowoleniem przyjąłby nową kampanię, o jakiej prezydencja wspomina w swoim piśmie 13 września 2005 r. skierowanym do EKES-u. Powinna ona zmierzać do zwiększenia motywacji oraz zrozumienia konieczności zachowania natury i bioróżnorodności. Odpowiednia edukacja powinna zaczynać się bardzo wcześnie, już na etapie przedszkola i szkoły, w celu uświadomienia ludziom, że każdy z nas musi wnieść swój wkład w poprawę podstawowych warunków ludzkiej egzystencji. Ochrona bioróżnorodności zaczyna się w naszym bezpośrednim otoczeniu, od wyborów dokonywanych podczas zakupów, wyborów dotyczących wyglądu naszego ogrodu itd.
3.50 Poszczególnym osobom łatwiej się jest zaangażować, jeśli wiedzą, czemu to służy oraz mają poczucie, że ich wkład jest pożądany i ceniony oraz jeżeli polityka może być dla nich wzorem. Kampania tego typu mogłaby posłużyć nie tylko do przekazywania podstawowej wiedzy, lecz również do zdobycia poparcia "ambasadorów" zachowania bioróżnorodności, na przykład muzyków rockowych, osób z kręgów literackich, aktorów, polityków, dziennikarzy itp.
3.51 Organizacje pozarządowe, a także wiele osób niezrzeszonych w stowarzyszeniach czy też grupach, wykonuje godną uznania pracę w dziedzinie ochrony przyrody i gatunków. Rolnicy angażują się w ramach programów agrośrodowiskowych i dobrowolnych inicjatyw. Wiele innych grup społecznych z zacięciem pracuje na rzecz ochrony bioróżnorodności, częściowo przejmując zadania jednoznacznie przyporządkowane państwu. Wielu sukcesów w ramach ochrony bioróżnorodności nie udałoby się osiągnąć bez tego zaangażowania. Właśnie także dzięki pracy prywatnych obrońców przyrody, a także wielu jej prywatnych użytkowników, sytuacja w chwili obecnej nie jest gorsza niż mogłaby być. Decydenci polityczni powinni wspierać to zaangażowanie i to nie tylko finansowo.
3.52 Nie może przy tym chodzić wyłącznie o praktyczną pracę na rzecz ochrony przyrody. O ile politycy chcą rzeczywiście powstrzymać zanikanie bioróżnorodności, muszą oni także interesować się zapewnieniem społecznego zapotrzebowania na taką politykę. Można także mówić o presji politycznej. Europejska opinia publiczna niewątpliwie zasadniczo zgadza się co do potrzeby działania. Dziewięciu na dziesięciu obywateli Unii Europejskiej uważa, że decydenci polityczni powinni poświęcać taką samą uwagę sprawom środowiska naturalnego, co problemom gospodarczym i społecznym (Attitudes of Europeans towards the environment, EC Eurobarometer, 2004 r.).
3.53 Istnieje pilna potrzeba uświadamiania społeczeństwa w celu pozyskania jego zrozumienia dla podejmowanych działań (w tym także wydatków). Społeczeństwo obywatelskie może i musi mieć w tym swój udział, potrzebuje jednak przy tym wsparcia ze strony władz publicznych. Muszą one zadbać między innymi o to, by ochrona przyrody nie była już zniesławiana jako "wróg postępu", ale aby na stawiane pytania znalezione zostały właściwe odpowiedzi, prowadząc ostatecznie do większej, a nie mniejszej bioróżnorodności.
3.54 W związku z tym Komitet przyjmuje z zadowoleniem uruchomioną przez szereg organizacji pozarządowych inicjatywę Countdown 2010, czyli "odliczanie do roku 2010"(22), której celem jest zachęcenie wszystkich europejskich rządów do podjęcia kroków niezbędnych do powstrzymania do roku 2010 zanikania bioróżnorodności, a tym samym do zapewnienia, by za zadeklarowanymi celami politycznymi szły niezbędne działania. Kampania ta pokazuje, że społeczeństwo obywatelskie i rządy mają wspólnie do zrealizowania długą listę zadań.
Bruksela, 18 maja 2006 r.
|
Przewodnicząca |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Anne-Marie SIGMUND |
______
(1) Patrz decyzja Rady Europejskiej z Göteborga, 15 - 16 czerwca 2001 r.
(2) COM(2003) 745/2.
(3) Por. COM(1998) 42 wersja ostateczna.
(4) COM(2001) 264 wersja ostateczna.
(5)The European Environment - State and outlook 2005, Europejska Agencja Środowiska, listopad 2005 r.
(6) Czasopismo naukowe Nature z 22 marca 2005 r.
(7) Dz. U. L 103 z 25.4.1979 r., str. 7. 1.
(8) Dz.U. L 206 z 22.7.1992 r., str. 7.
(9) Patrz punkt 31, konkluzje prezydencji ze szczytu Rady Europejskiej w Göteborgu.
(10) Wartość użytkowa krajobrazu, czyli jego wartość ekonomiczna, wykracza daleko poza jego znaczenie jako "miejsca produkcji" rolnej lub leśnej. Dobrym tego przykładem jest turystyka i lokalna baza rekreacyjna. Podstawę turystyki tworzą obfitujące w różne gatunki krajobrazy powszechnie uważane za "piękne".
(11) Wartość estetyczna krajobrazów naturalnych ma dwa oblicza: Z jednej strony jest to niepowtarzalna wartość przyrody, którą trzeba uznać i chronić i której nie można niszczyć poprzez jednostronną eksploatację technologiczną i gospodarczą. Z drugiej zaś strony krajobraz posiada także wartość jako miejsce, w którym ludzie mogą szukać odnowy fizycznej oraz, przede wszystkim, duchowej, a także odnaleźć swoje właściwe miejsce w środowisku naturalnym.
(12) Patrz COM(2003) 745/2, jak również, w podobnych słowach, COM (2005) 17.
(13) Rozwój obszarów wiejskich - patrz dział 2 perspektywy finansowej 2007-2013.
(14) Na przykład na rzecz rolnictwa ekologicznego.
(15) Komitet pracuje obecnie nad oddzielnymi opiniami w sprawie poszczególnych strategii.
(16) Dozwolone jest to jedynie pod pewnymi warunkami, które są tak złożone, iż właściwie nie znajdują zastosowania.
(17) Od wielu lat hiszpańska organizacja zajmująca się ochroną przyrody, APAS, monitorowała sępy płowe w Valle delle Trubia. Do roku 2003 żyło tam zwykle 10 par, które miały 8 do 9 młodych. Sępy płowe zawsze mają tylko jedno pisklę. W roku 2004 liczba młodych spadła do 4. Zajmujący się ochroną niedźwiedzi donoszą o wysokiej śmiertelności młodych niedźwiedzi. Uznaje się, że tu także przyczyną jest zmniejszona dostępność pożywienia.
(18) COM(2003) 745/2.
(19) COM(2006) 122.
(20) Np. niemieckiego Federalnego Urzędu Ochrony Przyrody.
(21) "Przegląd strategii zrównoważonego rozwoju. Platforma działania", COM(2005) 658 końcowy z 13.12.2005 r.
(22) Patrz: http://www.countdown2010.net/
