Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie propozycji dyrektywy Rady dotyczącej wspólnotowego systemu podatku od wartości dodanej (nowa redakcja)(COM(2004) 246 final - 2004/0079 (CNS)
(2005/C 74/05)
(Dz.U.UE C z dnia 23 marca 2005 r.)
Dnia 30 kwietnia 2004 r. Rada Unii Europejskiej postanowiła na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wspopmnianej powyżej
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej, Spójności Gospodarczej i Społecznej, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 13 lipca 2004 r. Sprawozdawcą był Umberto Burani.
Na 411 sesji plenarnej w dniu 15 września 2004 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 147 do 6 przy 10 głosach wstrzymujących się przyjął następującą opinię:
1. Wstęp
1.1 Proponowana dyrektywa(1) nie ma wiele wspólnego z rutynowym procesem kodyfikacji przepisów wspólnotowych. Komisja stwierdziła, że przepisy dotyczące podatku VAT - ujęte początkowo w szóstej dyrektywie Rady 77/388/EWG, a następnie wielokrotnie nowelizowane - wymagają radykalnego uporządkowania. Rzeczywiście, z biegiem lat prawo o VAT było kilkakrotnie zmieniane, korygowane i rozszerzane; nieuniknionym wynikiem tych zmian są istniejące obecnie powtórzenia, niejasności i dublowanie się przepisów. Uznano zatem za słuszne przeredagowanie dyrektywy pod kątem poprawy jasności i zrozumiałości tekstu, nie zmieniając jednak znaczenia i zakresu przepisów; zadanie takie daleko wykracza poza sporządzenie tekstu jednolitego.
1.2 Z tą samą myślą wprowadzono kolejne zmiany, zapewniające zgodność z uzgodnionymi wspólnie przez Radę, Parlament Europejski i Komisję zasadami dobrej legislacji. Nowy tekst przedstawiono do zatwierdzenia Radzie i Parlamentowi Europejskiemu: choć wprowadzone w nim zmiany mają głównie charakter formalny, nie mamy tu do czynienia z kodyfikacją, lecz właśnie z nową redakcją, która umożliwia skodyfikowanie przepisów poprzez zebranie ich wszystkich w jednym akcie prawnym zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym z roku 2001(2).
1.3 Tekst propozycji dyrektywy, stanowiący owoc godnego podziwu wysiłku Komisji zastępuje i uchyla szóstą dyrektywę w sprawie VAT: każdy artykuł przeredagowano, starając się go uprościć i skrócić; w rezultacie liczba artykułów zwiększyła się z 53 do 402. Tekst uzupełniony został o spis treści, który ma przyspieszyć i ułatwić jego lekturę; innowacja ta bez wątpienia zasługuje na pochwałę.
2. Uwagi Komitetu
2.1 Ponieważ mamy tu do czynienia w zasadzie z nową redakcją, a nie z nową dyrektywą, Komitet mógłby się ograniczyć do przyjęcia do wiadomości wyników pracy Komisji i wyrażenia z nich zadowolenia. Skorzystają na nich bowiem zarówno podmioty gospodarcze, jak i organy administracji, gdyż będą teraz mogły szybciej odnaleźć interesujące ich przepisy, a także w większym stopniu polegać na pewności ich wykładni. Sprawozdawca skądinąd niewiele może zrobić poza przyjęciem za dobrą monetę deklaracji Komisji, zgodnie z którą zakres nowego tekstu jest identyczny z obowiązującymi obecnie przepisami: nie ma on bowiem możliwości przeprowadzenia szczegółowej kontroli. Dokonali jej już zresztą eksperci krajowi i podmioty gospodarcze, których opinii Komisja zasięgnęła.
2.2 Nie zmienia to faktu, iż mniej powierzchowne spojrzenie na propozycję uprawnia do sformułowania szeregu spostrzeżeń dotyczących meritum polityki w zakresie podatku VAT lub wręcz polityki fiskalnej w ogóle, której deklarowanym celem jest harmonizacja warunków działania w ramach rynku wewnętrznego. W propozycji dyrektywy stwierdza się bowiem (5 punkt preambuły), że "system podatku od towarów i usług osiąga najwyższy stopień prostoty i neutralności wówczas, gdy podatek nakładany jest w sposób jak najpowszechniejszy (...); w interesie wspólnego rynku i Państw Członkowskich jest przyjęcie wspólnego systemu".
2.3 W kolejnych punktach preambuły Komisja wyraża się jednak ostrożniej: stwierdza bowiem, że "zmiany należy wprowadzać stopniowo, gdyż harmonizacja podatków obrotowych doprowadzi w Państwach Członkowskich do znacznych zmian w strukturze podatków"; zauważa również, iż nawet jeżeli stawki i zwolnienia nie zostaną całkowicie zharmonizowane, wspólny system VAT musi mieć neutralny efekt dla konkurencji w każdym Państwie Członkowskim.
2.4 Komitet ustalił, że stwierdzenia te pochodzą z preambuły do pierwotnego tekstu szóstej dyrektywy. Fakt, że po bez mała czterdziestu latach odczuwa się potrzebę ich powtórzenia, oznacza siłą rzeczy, że wciąż tkwimy jeszcze w punkcie wyjścia, a w najlepszym razie - że osiągnięty postęp jest niewielki. Harmonizacja stoi w miejscu; inne sygnały - o których niżej - również nie uzasadniają do optymizmu.
2.5 Należy tu przypomnieć po raz kolejny, że obowiązujący system podatku VAT ma charakter "przejściowy" i że wciąż brak oznak woli dokonania decydującego kroku w kierunku przyjęcia jakichś rozwiązań "docelowych". Wskazuje to wyraźnie na zwątpienie w zasadność takiego systemu; Komitet wypowiadał się już na ten temat - przedstawiając konkretne propozycje - w opinii w sprawie miejsca opodatkowania usług(3).
2.6 Kolejne uwagi dotyczą systemu zwolnień; jeśli nawet są one naprawdę niezbędne, winny one w każdym wypadku - w interesie jednolitego rynku - mieć charakter tymczasowy. Ostatnie zwolnienia przyznano dziesięciu nowym państwom członkowskim - jedne na zasadach przejściowych, inne bez określania limitu czasowego. Nadal obowiązuje też szereg zwolnień przyznanych państwom, które przystąpiły do UE w tzw. drugiej fali rozszerzenia (Austria, Grecja, Finlandia, Portugalia, Hiszpania i Szwecja). Wypada tu zauważyć, że tylko nieliczne z tych zwolnień ujęte są w dyrektywach zmieniających szóstą dyrektywę VAT; większość natomiast została "ukryta" w aktach przystąpienia nowych Państw Członkowskich. Jedną z zalet propozycji nowej dyrektywy jest właśnie to, iż niejako wydobywa ona na światło dzienne wszystkie te zwolnienia niezależnie od podstawy, na której zostały przyznane.
2.7 Najwyraźniej brak natomiast woli przeanalizowania ich - nawet tych najdawniejszych - po to by je uchylić. Trzeba zresztą przyznać, że również państwa założycielskie nie są zainteresowane powracaniem do tej kwestii. One także w swoim czasie korzystały ze zwolnień i wystrzegają się ich podważania (przynajmniej dopóki obowiązywać będzie "system przejściowy"). Przykładowo wymienić można słynną stawkę zerową, przyznaną pierwotnie dwu krajom, która - zamiast zniknąć - została następnie rozszerzona na kolejne nowe państwa.
2.8 Faktem jest, iż nie wszystkie tego typu wyłączenia są pozbawione podstaw: niektóre z nich mają charakter trwały i dotyczą terytoriów zamorskich, wysp, regionów peryferyjnych, które w momencie uchwalania danych przepisów wykazywały niski poziom rozwoju. Mając jednak na uwadze czas, jaki upłynął od tamtej pory, należałoby chyba ponownie przeanalizować listę zwolnień o charakterze terytorialnym w celu ustalenia, czy nadal utrzymują się okoliczności, które uzasadniały wówczas ich przyznanie.
2.9 Kolejne ważniejsze zwolnienia obejmują małe przedsiębiorstwa: szesnaście Państw Członkowskich (nowe państwa oraz kraje "drugiej fali") uprawnione są do zwalniania z podatku nawet podmiotów, których obroty przekraczają progi przewidziane w szóstej dyrektywie. Komitet nie wie, jak się odnieść do tej sytuacji: o ile zwolnienia te dadzą się ewentualnie uzasadnić w przypadku dziesięciu nowych członków UE, trudno stwierdzić, dlaczego miałyby one nadal obowiązywać w przypadku pozostałych państw - po dwunastu latach od ich przystąpienia.
2.10 Komitet jest zdania, iż zwolnienie z podatku VAT przedsiębiorstw, o których mowa w poprzednim punkcie, może stanowić przypadek zakłócenia konkurencji - co prawda o ograniczonym zasięgu. Komitet zwraca się zatem do Państw Członkowskich i Komisji o poświęcenie temu aspektowi większej uwagi.
3. Wnioski
3.1 Komitet gratuluje Komisji ogromnego dzieła wykonanego sumiennie i dokładnie, a przede wszystkim zgodnie z zasadą przejrzystości. Bez spełnienia tego ostatniego warunku nie byłoby szans zdać sobie sprawy, jak bardzo zasady ogólne - które winny obowiązywać wszystkich na równi - cierpią z powodu licznych zwolnień, wyjątków, przypadków szczególnych. Owszem, odstąpienie od zasady nie zawsze bywa bezpodstawne; tym niemniej sytuacja wymaga, by Państwa Członkowskie przystąpiły do renegocjacji - a w miarę możliwości likwidacji - zwolnień, które utraciły rację bytu.
3.2 Komitet odnosi wrażenie, że brak po temu woli politycznej. Wręcz przeciwnie - jedno z największych Państw Członkowskich sformułowało już "ogólne zastrzeżenie", które może zagrozić przyjęciu zgłoszonej przez Komisję propozycji dyrektywy. Podobnie jak i w przeszłości trudno znaleźć powody do optymizmu: komunikat Komisji z roku 1996, zawierający propozycję harmonizacji stawek podatku wraz z harmonogramem prac, utknął w Radzie i nigdy nie został poddany pod dyskusję; niewiele bardziej skuteczny - jak dowodzą fakty - okazał się komunikat z roku 2000 w sprawie nowej strategii na rzecz podatku VAT.
3.3 Nie jest zamiarem Komitetu potępianie w niniejszej opinii polityki Państw Członkowskich w dziedzinie podatku VAT. Komitet doskonale zdaje sobie sprawę z tego, jak wiele czynników wewnętrznych - zarówno gospodarczych, jak i politycznych - wpływa na decyzje Państw Członkowskich. Pragnie jednak wyrazić życzenie, by całość tej dziedziny legislacji została niezwłocznie poddana przeglądowi w celu wprowadzenia systemu docelowego oraz likwidacji - a przynajmniej ograniczenia - jednej z głównych przeszkód w realizacji jednolitego rynku rządzącego się wspólnymi, jednolitymi zasadami.
Bruksela, 15 września 2004 r.
|
Przewodniczący |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Roger BRIESCH |
______
(1) COM(2004) 246 final - 2004/0079 (CNS)
(2) Dz.U. nr C 77 z 28.03.2002 r.
(3) Dz.U. C 117 z dn. 30.04.2004 r. .
