Sprawozdanie specjalne nr 4/2004 na temat programowania inicjatywy wspólnotowej w zakresie współpracy transeuropejskiej Interreg III wraz z odpowiedziami Komisji.

SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 4/2004

na temat programowania inicjatywy wspólnotowej w zakresie współpracy transeuropejskiej Interreg III wraz z odpowiedziami Komisji

(zgodnie z art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE)

(2004/C 303/01)

(Dz.U.UE C z dnia 7 grudnia 2004 r.)

LISTA SKRÓTÓW I GLOSARIUSZ

Organ zarządzający Organ lub instytucja odpowiedzialna za zarządzanie programem pomocy. Jest odpowiedzialny z jednej strony za skuteczność i prawidłowość zarządzania, z drugiej strony za wdrożenie (odbiór, analiza i ocena proponowanych działań, zbieranie danych, sprawozdanie roczne, organizacja oceny w połowie okresu programowania itp.).

Organ płatniczy Organ lub instytucja odpowiedzialna za sporządzanie oraz składanie wniosków o płatności oraz otrzymywanie płatności z Komisji.

Komitet sterujący Komitet zapewniający wspólnotową selekcję projektów oraz nadzór nad ich wdrażaniem. W jego skład wchodzą przedstawiciele wielu państw. Jego obowiązki może wypełniać również komitet monitorujący.

Komitet monitorujący Instancja wyznaczona dla każdego programu przez zainteresowane Państwa Członkowskie. Jej zadaniem jest weryfikacja zarządzania prowadzonego przez organ zarządzający, zapewnienie przestrzegania priorytetów i warunków wdrożenia programu oraz analiza jego oceny.

EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

FS Fundusze strukturalne

EZIG Europejskie Zgrupowanie Interesów Gospodarczych. Jest to struktura prawna ustanowiona na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 2137/85 z dnia 25 lipca 1985 r. (Dz.U. L 199 z 31.7.1985, str. 1). Umożliwia zrzeszanie się osób prawnych i fizycznych z różnych Państw Członkowskich.

IW Inicjatywa wspólnotowa. Jedna z form pomocy funduszy strukturalnych, obok takich form, jak: programy operacyjne, pomoc techniczna i działania innowacyjne. Istnieją cztery IW: Interreg, Urban, Leader i Equal.

NUTS Nomenklatura Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych dzieląca każde Państwo Członkowskie wg hierarchii na regiony na poziomie NUTS I, z których każdy jest podzielony na regiony NUTS II, które są podzielone na NUTS III. Terytorium Unii Europejskiej składa się więc z 78 regionów na poziomie NUTS I, 210 NUTS II i 1.093 na poziomie NUTS III.

Cel 1 Jeden z trzech priorytetowych celów funduszy strukturalnych. Zakłada rozwój i dostosowanie strukturalne regionów opóźnionych w rozwoju. Ogólnie rzecz biorąc, wszystkie fundusze biorą udział w finansowaniu programów skierowanych do tych regionów.

Cel 2 Jeden z trzech priorytetowych celów funduszy strukturalnych. Zakłada gospodarczą i społeczną konwersję obszarów stojących w obliczu problemów strukturalnych. Tego celu dotyczą jedynie Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Europejski Fundusz Społeczny (EFS).

PIW Program inicjatywy wspólnotowej

EPRP Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego. Dokument o charakterze międzyrządowym, orientacyjnym i niewiążącym, przyjęty w Poczdamie w maju 1999 r. podczas nieformalnej Rady ministrów odpowiedzialnych za zagospodarowanie przestrzenne. Perspektywa stanowi zarys założeń polityki przyjętych w celu polepszenia współpracy wspólnotowych polityk sektorowych mających znaczący wpływ na terytorium.

WST Wspólny sekretariat techniczny. Wspiera organ zarządzający podczas realizacji jego zadań.

SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (Mocne strony, słabe strony, szanse i zagrożenia). Analiza SWOT jest narzędziem pomocniczym przy określaniu strategii. Polega na sporządzeniu listy mocnych i silnych stron oraz szans i zagrożeń w ramach analizowanej kwestii, w tym wypadku w odniesieniu do obszaru.

Transeuropejski Pojęcie określające w sposób ogólny trzy komponenty inicjatywy: współpraca transgraniczna (komponent a), współpraca ponadnarodowa (komponent b) i współpraca międzyregionalna (komponent c).

STRESZCZENIE

I. Inicjatywa wspólnotowa (IW) Interreg została utworzona w 1990 r. jako próba zaradzenia izolacji stref granicznych. Inicjatywa ta oferuje partnerom z różnych Państw Członkowskich współpracę i przyczynia się tym samym do otwarcia granic. Inicjatywa została przedłużona na lata 1994-1999 (Interreg II) i 2000-2006 (Interreg III). Z racji przyznanych środków w wysokości 4.875 mln euro, Interreg III jest inicjatywą o największym znaczeniu.

II. Kontrola Trybunału w zakresie Interreg III obejmowała okres począwszy od przygotowania wytycznych przez Komisję do pierwszych decyzji o przyjęciu projektów beneficjentów. Badanie miało na celu uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania:

a) Czy wytyczne ułatwiają osiągnięcie celów IW?

b) Czy Komisja zastosowała właściwe procedury analizy propozycji Projektów inicjatywy wspólnotowej (PIW) oraz czy decyzje zostały podjęte w przewidzianych terminach?

c) Czy różni partnerzy współpracują zgodnie z wytycznymi?

d) Czy istnieje zgodność pomiędzy początkową analizą dla danego regionu a priorytetami i środkami PIW, zgodnie z wytycznymi?

e) Czy jest możliwa ocena ex-post osiągniętego postępu?

III. Wytyczne Interreg III skupiają się na procedurach realizacji programów zmierzających do wzmocnienia współpracy. Jednakże zostały one udostępnione dopiero wtedy, gdy propozycje PIW były przygotowywane już co najmniej przez rok. Założone cele nie są dokładnie ukierunkowane, nie są także wymierne i policzalne. Brak jest wskaźników, za pomocą których można mierzyć ogólny osiągnięty postęp.

IV. Procedury badania propozycji PIW przez Komisję zostały opracowane i wprowadzone. Jednakże nie przygotowano właściwie kryteriów oceny oraz nie wprowadzono odpowiednich poprawek w odpowiedzi na istotne braki stwierdzone w propozycjach. Programy zostały przyjęte z opóźnieniami, co spowodowało przerwanie procesu współpracy pomiędzy uprawnionymi regionami i niewielkie wykorzystanie dostępnych środków.

V. Zgodnie z wytycznymi przygotowywanie programów odbywało się w ramach procedury konsultacji. Partnerzy z różnych Państw Członkowskich przyczynili się do ich realizacji w ramach współpracy. Niemniej jednak pozostają pewne przeszkody w zakresie tworzenia rzeczywistych wspólnych struktur realizacji PIW oraz w zakresie przyznawania środków finansowych z EFRR.

VI. W zakresie spójności programy komponentów A i B zawierają liczne analizy. Są one jednak mało przydatne, ponieważ priorytety i działania zostały przygotowane w oparciu o inne zagadnienia, które nie są wyjaśnione w programach. Ponadto nie podjęto decyzji odnośnie do rozwiązania poszczególnych problemów związanych z granicami, a analizy nie pomagają w ustaleniu sytuacji wyjściowej, w stosunku do której mierzony jest postęp. Pierwsze przyjęte projekty zostały przygotowane i zostaną zrealizowane we współpracy z różnymi właściwymi partnerami. Ich wkład w rozwiązanie problemów związanych z terenami granicznymi nie zawsze jest znaczący, gdyż niektóre projekty ograniczają się do wymiany doświadczeń.

VII. Wskaźniki są niewystarczające, aby umożliwić ocenę ex post osiągniętego postępu. Nie są one dostatecznie zbieżne z celami. Ponadto niektóre wskaźniki powinny zostać dokładniej objaśnione, a źródła informacji wykorzystane do ich tworzenia powinny być sprecyzowane. W większości badanych przypadków narzędzia informatyczne nie zostały jeszcze wprowadzone.

VIII. W obecnym okresie Trybunał zaleca uproszczenie systemów wskaźników stosowanych dla każdego PIW oraz ich poprawienie, tak aby właściwie zmierzyć rezultat. Kryteria wyboru projektów powinny zostać poprawione, aby zwiększyć ich wartość dodaną, tzn. ich wkład w rozwiązanie problemów związanych z istnieniem granic.

IX. W przypadku przedłużenia inicjatywy po roku 2006 Komisja powinna przeprowadzić analizę, aby stwierdzić, jakie problemy pozostają w związku z istnieniem granic. Niezależnie od zastosowanego podejścia, analiza ta posłuży ustanowieniu konkretnych celów uznanych za priorytetowe dla IW i dające jej wartość dodaną. Dlatego wskaźniki powinny zostać określone dla każdego Komponentu. Ponadto ustalenie szczegółowych kryteriów oceny propozycji PIW przez Komisję powinno umożliwić proaktywne podejście w stosunku do Państw Członkowskich. Wymagane analizy na poziomie każdego PIW powinny zostać wykorzystane przy ustalaniu poszczególnych celów i ocenie postępu na tym poziomie.

X. Wytyczne oraz dokumenty metodologiczne powinny zostać udostępnione zanim rozpoczną się przygotowania PIW. Rola oceniającego ex-ante oraz uzupełnienie programu powinny zostać dodatkowo wyjaśnione.

XI. W celu ułatwienia współpracy przyznane środki finansowe na inicjatywę nie powinny być dłużej przydzielane przez Państwa Członkowskie. Prace dotyczące instrumentów prawnych współpracy powinny zostać zakończone, a zalecenia wprowadzone w życie.

WSTĘP

Kontekst

1. Inicjatywa wspólnotowa (IW) Interreg została utworzona w 1990 r. w celu zaradzenia faktu izolacji obszarów przygranicznych. Granice państw stanowią przeszkodę dla zrównoważonego rozwoju i integracji terytorium europejskiego. Z jednej strony dzielą społeczności przygraniczne pod względem gospodarczym, społecznym i kulturowym, uniemożliwiając tym samym ich spójne zarządzanie⁽¹⁾, z drugiej zaś strony strefy przygraniczne często nie są uwzględniane w ramach polityk poszczególnych Państw Członkowskich, co nadaje im charakter peryferyjny w ramach terytoriów tych państw. IW została przedłużona na lata 1994-1999 (Interreg II) i 2000-2006 (Interreg III). Inicjatywa ta jest podstawowym elementem tworzenia wspólnej Europy, gdyż ma za zadanie promowanie współpracy między regionami poszczególnych Państw Członkowskich.

2. Inicjatywa Interreg jest zawarta w podstawowych przepisach dotyczących funduszy strukturalnych (FS)⁽²⁾. Jest ona prowadzona z inicjatywy Komisji, która opracowuje wytyczne przedstawiające cele, zakres zastosowania oraz sposoby realizacji. W tabeli 1 ukazano związek między podstawowymi przepisami a projektami, które będą realizowane przez beneficjentów pomocy.

3. Na lata 2000-2006 na inicjatywę przyznano środki na pokrycie zobowiązań w wysokości 4.875 milionów euro z tytułu pomocy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), jednego z czterech funduszy strukturalnych, z łącznej kwoty 10.432,5 milionów euro przeznaczonych na cztery IW⁽³⁾. Jest to więc największa z inicjatyw. W tabeli 2 przedstawiono w ogólnym zarysie wykorzystanie przyznanych środków od 2000 r.

4. Trybunał już dokonał analizy IW Interreg na koniec pierwszego okresu jej wdrażania (Interreg I)⁽⁴⁾. Główne wnioski dotyczyły:

a) braku transgranicznego charakteru projektów i braku współpracy transgranicznej, w tym w zarządzaniu programami inicjatywy wspólnotowej (PIW);

b) braku wskaźników oraz niewystarczającej oceny oddziaływania PIW;

c) opóźnień w zatwierdzaniu programów przez Komisję.

5. Po zakończeniu drugiego okresu wdrażania (Interreg II), zdaniem Komisji, charakter transgraniczny projektów, ocena ex ante oraz systemy wskaźników powinny zostać poprawione⁽⁵⁾.

Główne cechy inicjatywy na lata 2000-2006

6. Interreg III składa się z trzech komponentów⁽⁶⁾: komponent A dotyczący współpracy transgranicznej między sąsiadującymi ze sobą regionami (53 PIW), komponent B dotyczący współpracy ponadnarodowej w większych grupach regionów (13 PIW) oraz komponent C dotyczący współpracy międzyregionalnej na całym obszarze Wspólnoty (cztery PIW). Ich główne cechy zostały wyszczególnione w tabeli 3. Inicjatywa nie ogranicza się więc jedynie do współpracy transgranicznej, w celu której została utworzona w 1990 r. Stała się ona inicjatywą współpracy transeuropejskiej (patrz: glosariusz)⁽⁷⁾.

7. W porównaniu z poprzednimi wydaniami inicjatywy, do założeń Interreg III wprowadzono udoskonalenia odnośnie do warunków mających na celu umocnienie współpracy, głównie w zakresie:

a) wspólnego charakteru strategii dla uprawnionego obszaru;

b) jedności organów realizacji PIW: dla każdego programu powinno się wyznaczyć jeden organ zarządzający, jeden organ płatniczy, jeden wspólny sekretariat techniczny (WST), jeden komitet sterujący, w którego skład wchodzą przedstawiciele różnych państw oraz jeden komitet monitorujący (patrz: glosariusz); każda umowa dotacji powinna być zawarta z jednym prawnie odpowiedzialnym beneficjentem końcowym, który następnie powinien uregulować swoje umowne prawa i zobowiązania ze swoimi partnerami w danym projekcie⁽⁸⁾;

c) jedności elementów finansowych PIW: powinien istnieć jeden plan finansowy, udział EFRR nie podlega już bowiem podziałowi ze względu na Państwo Członkowskie; dotyczy to również wspólnego konta bankowego, na które przelewane są płatności EFRR⁽⁹⁾.

8. Jedność organów wdrażających oraz elementów finansowych powinna w zasadzie przyczynić się do powstania strategii oraz podejścia wspólnych dla danego obszaru. Ponadto jedność organów ułatwi zarządzanie PIW przez Komisję, która miała uprzednio do czynienia z tyloma stronami i wnioskami o płatności, ile wynosiła liczba Państw Członkowskich realizujących każdy PIW.

9. Poza tym nowe wytyczne wprowadzają konieczność położenia nacisku na uzupełniający charakter innych działań pomocowych FS, tak więc w celu dokonania uproszczeń IW Interreg obecnie podlega jedynie EFRR.

Kontrola Trybunału Obrachunkowego

10. Zważywszy na zakres inicjatywy (patrz: pkt 3), napotkane trudności (patrz: pkt 4-5) oraz modyfikacje merytoryczne wprowadzone na okres 2000-2006 (patrz: pkt 7), Trybunał dokonał analizy programowania Interreg III. Celem kontroli było udzielenie odpowiedzi na następujące pytania przy jednoczesnym sprawdzeniu realizacji działań wynikających z wniosków sformułowanych przez Trybunał podczas pierwszej kontroli (patrz: pkt 4):

a) Czy wytyczne ułatwiają osiągnięcie celów IW?

b) Czy Komisja zastosowała właściwe procedury analizy propozycji Programów inicjatywy wspólnotowej (PIW) oraz czy decyzje zostały podjęte w przewidzianych terminach?

c) Czy różni partnerzy współpracują zgodnie z wytycznymi?

d) Czy istnieje zgodność pomiędzy początkową analizą danego regionu a priorytetami i środkami PIW, zgodnie z wytycznymi?

e) Czy jest możliwa ocena ex post osiągniętego postępu?

11. Kontrola dotyczyła okresu od przygotowania wytycznych przez Komisję do pierwszych decyzji dotyczących zatwierdzenia projektów przedstawionych przez beneficjentów. Dla projektów tych nie sporządzono jeszcze deklaracji wydatków. Dwie pierwsze kwestie były analizowane na poziomie Komisji, natomiast trzy kolejne na poziomie Państw Członkowskich. Wybrano osiem PIW, które stanowiły próbę różnego rodzaju napotkanych sytuacji, czyli różnych komponentów przewidzianych w wytycznych Komisji oraz różnych kontekstów (patrz: tabela 4). Stanowią one 20 % środków budżetowych przeznaczonych na tę inicjatywę. Kontrola nie dotyczyła aspektów związanych ze współpracą na zewnętrznych granicach UE z uwagi na ich specyfikę polegającą przede wszystkim na koordynacji z innymi instrumentami finansowymi⁽¹⁰⁾.

WYTYCZNE KOMISJI

12. Dla każdej IW Komisja ustala wytyczne, które winny określać warunki mające na celu zapewnienie wartości dodanej w stosunku do klasycznych działań pomocowych realizowanych w ramach celów 1 i 2 (patrz: glosariusz). Zdaniem Trybunału, wytyczne powinny określać szczególne wymogi dotyczące projektów, które będą wdrażane przez beneficjentów, specyficznych warunków realizacji na poziomie PIW oraz uprawnionych obszarów. Powinno się również określić cele specyficzne, operacyjne i wymierne, jak również ukierunkowane działania. Aby wytyczne zostały w dostateczny sposób wykorzystane, należałoby je udostępnić przed rozpoczęciem przygotowań PIW.

Czy wytyczne zawierają właściwą definicję projektu transeuropejskiego?

13. Projekt transeuropejski⁽¹¹⁾ został określony przez Komisję w wytycznych pod kątem jego wdrożenia oraz oddziaływania: działania powinny być "wybrane wspólnie i realizowane albo w dwóch lub w kilku Państwach Członkowskich lub państwach trzecich, albo w jednym Państwie Członkowskim, pod warunkiem że możliwe będzie udowodnienie znaczącego oddziaływania programu w innych Państwach Członkowskich lub państwach trzecich"⁽¹²⁾. Wytyczne precyzują również, iż wartość dodana podejścia transeuropejskiego powinna być udowodniona dla wszelkiego rodzaju przedsięwzięć i projektów.

14. Należy więc wcielić w życie definicję projektu transeuropejskiego w przypadku wszystkich PIW oraz upewnić się, że projekty przyczynią się do rozwiązania problemów związanych z istnieniem granic (patrz: pkt 66-69).

Czy wytyczne zawierają szczegółowe przepisy wykonawcze?

15. W ocenie ex post dla Interrreg I przeprowadzonej na wniosek Komisji sformułowano szereg zaleceń związanych z wdrożeniem projektu. Opracowano następnie, w ramach projektu "Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions" (LACE)⁽¹³⁾, typologię PIW Interrreg II według przepisów wykonawczych dla poszczególnych programów, w szczególności podkreślając najbardziej zintegrowane praktyki. Zalecenia wyrażone w wytycznych (patrz: pkt 7) dotyczyły:

a) udziału jak największej liczby sektorów, w tym sektora prywatnego i usług niehandlowych, już na etapie przygotowań każdego PIW;

b) wspólnego przygotowania i zarządzania, najlepiej przez stałą organizację transgraniczną; Komisja powinna zatem zachęcać do tworzenia trwałych struktur transgranicznych i przygotować wzorcowe porozumienia między regionami;

c) używania jednego rachunku bankowego dla wszystkich funduszy wspólnotowych, który może być także wykorzystany dla funduszy krajowych;

d) zawierania każdej umowy dotacji z jednym partnerem, na rachunek którego wpłynie dotacja; beneficjent ten powinien następnie zawrzeć umowy z partnerami po obu stronach granicy.

16. Wytyczne zakładają utworzenie Europejskich Zgrupowań Interesów Gospodarczych (EZIG) (patrz: glosariusz) celem umożliwienia współpracy w ramach rzeczywiście wspólnych struktur. Niemniej jednak Państwa Członkowskie poruszyły kwestie natury prawnej, którym Komisja nie zdążyła już poświęcić wystarczająco dużo czasu (patrz: pkt 44). W styczniu 2003 r. Komisja rozpoczęła badania dotyczące instrumentów prawnych, które mogą być stosowane w ramach współpracy transeuropejskiej.

Czy wytyczne przedstawiają szczegółowe i wymierne cele, jak również ukierunkowane działania?

17. W kwestii celów i wskaźników, ocena ex post programu Interreg I koncentrowała się na:

a) konieczności wyjaśnienia przedmiotu współpracy, ponieważ programy Interreg zostały stworzone z myślą o realizacji tych samych celów co programy klasyczne, podczas gdy te ostatnie dysponują znacznie większymi środkami finansowymi, a problemy związane z rozwojem nie dotyczą wszystkich uprawnionych regionów;

b) braku jasnych i policzalnych celów wyjściowych;

c) konieczności zastosowania odpowiednich wskaźników.

18. Komisja opracowała, przewidując opinię Parlamentu dotyczącą wytycznych Interreg III, krótki dokument informacyjny, który stanowi pierwsze podsumowanie programu Interreg II⁽¹⁴⁾. Ma on charakter bardzo ogólny i dotyczy kwestii wdrażania programu. Oprócz analiz wyszczególnionych w punkcie 15 oraz wyników oceny w połowie okresu programowania PIW dla Interreg II, Komisja nie dysponowała szczegółową analizą sytuacji uprawnionych obszarów ani informacjami o postępie osiągniętym w ramach realizacji celów inicjatywy lub szczegółowych celów PIW ani dla programu Interreg I, ani Interreg II . Sytuacja ta spowodowała, iż niemożliwe było określenie konkretnych celów szczegółowych.

Cele i wskaźniki

19. Wytyczne do programu Interreg III zawierają rozbudowane szczegółowe cele dla każdego komponentu (patrz: tabela 3). Ponadto, zważywszy na ogólne wytyczne dla FS i polityk wspólnotowych, przewiduje się promowanie zatrudnienia, konkurencyjności, zrównoważonego rozwoju oraz równych szans kobiet i mężczyzn.

20. Komisja pozostawiła w gestii Państw Członkowskich odpowiedzialnych za PIW kwestię wyznaczenia konkretnych celów na podstawie rozpoznania problemów związanych z granicami. Mimo iż ustalono reguły funkcjonowania (patrz: pkt 7, 15-16), nie określono szczegółowych i wymiernych celów. Dlatego też szczególnie ważne jest, aby podczas rozpatrywania propozycji programów poszczególnych Państw Członkowskich Komisja dopilnowała, aby dokonano uzasadnionego i ukierunkowanego wyboru.

21. Dokumenty mające na celu pomóc tym organom w przygotowaniu PIW pod kątem oceny ex ante oraz wskaźników dla programu Interreg⁽¹⁵⁾ powinny zawierać w szczególności kluczowe kwestie wyrażające priorytety Komisji, przygotowane zwłaszcza z myślą o ocenie ex post. Na podstawie tych dokumentów oraz doświadczenia zdobytego podczas wdrażania dwóch poprzednich programów IW, wskazane byłoby określenie wspólnej minimalnej struktury wskaźników dla wszystkich programów w ramach jednego komponentu. W rzeczywistości dokumenty te:

a) wskazują głównie na utrudnienia podczas przeprowadzania oceny ex ante, określania priorytetów działań oraz oceny oddziaływania programów; nie są zbyt przydatne przy wdrażaniu systemu umożliwiającego ocenę oddziaływania PIW;

b) sprawiają, że kwestia wskaźników pozostaje niejasna; mimo iż zalecają wyznaczenie ograniczonej liczby wskaźników, sukcesywnie odwołują się do wskaźników kontekstu, oddziaływania, współpracy/integracji, realizacji, rezultatu, wskaźników kluczowych oraz zalecają stosowanie wskaźników jakościowych; podane są przykłady odnośnie do realizacji, rezultatu oraz oddziaływania; nieprecyzyjne są również definicje tych kategorii, zwłaszcza w odniesieniu do wskaźników realizacji i rezultatu, gdyż np. liczba uczestników projektów uważana jest czasem za wskaźnik rezultatu;

c) nie odnoszą się do komponentu C, dla którego wskaźniki, zgodnie z ustaleniami, miały być określone w czasie wdrażania, ponieważ Komisja utworzyła ten komponent jako ramy współpracy, nie znając właściwych dla komponentu szczególnych potrzeb i celów (patrz: pkt 24); mimo że projekty współpracy międzyregionalnej były wspierane przez EFRR od 1995 r., podczas opracowywania wytycznych dla komponentu C Komisja nie dysponowała ocenami tych projektów.

Ukierunkowanie działań

22. Wytyczne Komisji dla komponentu A inicjatywy zawierają listę działań, która ma jedynie charakter orientacyjny. Komisja dała Państwom Członkowskim możliwość opracowania szeroko zakrojonych programów. Mogą one zawierać, podobnie jak programy pomocy realizowane w ramach celów 1 i 2, działania w sektorze gospodarki, społecznym, kultury oraz środowiska, ale podlegają szczególnym warunkom wdrażania, mającym na celu wzmocnienie współpracy transgranicznej. Niemniej jednak środki finansowe przeznaczone na te projekty są niższe niż te przeznaczone na programy tradycyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę zasięg obszarów uprawnionych do PIW. W skład tych obszarów mogą również wchodzić obszary nieuprawnione do pomocy EFRR w ramach celów 1 i 2, czyli regiony, które nie stoją w obliczu szczególnych problemów związanych z rozwojem lub konwersją. Elementy te stanowią dodatkową przyczynę (patrz: pkt 20), dla której Komisja musi się upewnić podczas analizy propozycji programów przedstawionych przez Państwa Członkowskie co do właściwego ukierunkowania pomocy (patrz: pkt 59-63).

23. Dla komponentu B wytyczne przewidują wzięcie pod uwagę priorytetów polityk wspólnotowych, czyli m.in. sieci transeuropejskich oraz zaleceń dla rozwoju terytorialnego określonych w ramach "Europejskiej Perspektywy Rozwoju Przestrzennego" (EPRP) (patrz: glosariusz). Mimo że dany obszar jest duży, a środki finansowe ograniczone, powyższy aspekt nadaje temu komponentowi pewną specyfikę, co oznacza, że należy dokonać wyboru między możliwościami pomocy.

24. Dla komponentu C wytyczne wyjściowe Komisji podają tylko jeden ogólny cel, tj. zwiększenie skuteczności polityk oraz instrumentów rozwoju regionalnego i spójności (patrz: tabela 3). Drugi komunikat opublikowany dnia 15 maja 2001 r. dokładnie określa jego zawartość, wymieniając pięć tematów współpracy międzyregionalnej⁽¹⁶⁾, w tym rubrykę "inne". Od początku realizacji PIW w ramach tego komponentu większość wniosków o pomoc i zatwierdzonych projektów dotyczyła tej właśnie rubryki, co wskazuje na zbyt ogólny charakter całości komponentu.

25. Cele określone przez Komisję w tych wytycznych mają charakter ogólny. Ponadto udostępnione dokumenty robocze nie podkreślają wystarczająco potrzeby zastosowania przez jednostki zarządzające odpowiednich wskaźników operacyjnych w celu określenia, czy cele zostały osiągnięte. Dlatego też możliwe działania nie są jednolite, co przyczynia się do rozproszenia projektów. To właśnie te przyczyny są wymieniane przez Komisję w dokumencie roboczym nr 6 jako uzasadnienie niezadowalającej jakości oceny starych programów. Skoncentrowanie pomocy jest jednak jedną z podstawowych zasad pomocy FS mających na celu zapewnienie ich skuteczności. W przypadku dokonania niewłaściwego wyboru na poziomie PIW mającego wyznaczyć konkretne cele i zredukować zakres programu, wdrożenie inicjatyw doprowadzi do rozproszenia środków, a w konsekwencji utrudni ocenę poczynionych postępów.

Czy uprawnione obszary są właściwie określone?

26. Podczas opracowywania nowych wytycznych poruszono kwestię definicji uprawnionych obszarów dla komponentu A. Poza pasem od 50 do 70 km od granicy, współpraca transgraniczna staje się coraz mniej efektywna. Z powodu braku narzędzia umożliwiającego dokładniejszy podział terenu, obszary te zostały wyznaczone ponownie według nomenklatury NUTS III (patrz: glosariusz). Wyznaczono więc obszary o szerokości do 200 km od granicy, a nawet większej w niektórych Państwach Członkowskich. Spośród PIW analizowanych z komponentu A, prawie wszystkie dotyczą obszarów uprawnionych rozciągających się na ponad 70 km od granicy (PIW Region Ems-Dollart, PIW Alpy, PIW Irlandia-Walia, PIW Hiszpania-Portugalia).

27. Kwestia ta nie dotyczy komponentów B i C, gdyż nie obejmują one współpracy między obszarami bezpośrednio ze sobą sąsiadującymi, jak ma to miejsce w przypadku komponentu A.

Czy wytyczne i dokumenty metodologiczne zostały udostępnione Państwom Członkowskim we właściwym czasie?

28. Pierwsze strategiczne refleksje Komisji na temat Interreg III pojawiły się pod koniec 1997 r. W marcu 1998 r.⁽¹⁷⁾ sporządzono dokument przedstawiający podstawowe opcje. Prace nad wytycznymi Komisji zakończyły się dopiero między styczniem a majem 2000 r., a w przypadku komponentu C dopiero w ciągu pierwszych miesięcy 2001 r. Niemniej jednak, z uwagi na trudności związane z przygotowaniami programu Interreg, Państwa Członkowskie już wcześniej rozpoczęły prace. Analogiczna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do różnych metodologicznych dokumentów roboczych specyficznych dla programu Interreg, przygotowanych przez Komisję (patrz: pkt 21).

29. Z uwagi na złożony charakter IW Interreg, opóźnione udostępnienie wytycznych oraz dokumentów metodologicznych spowodowało opóźnienia we wdrożeniu PIW. Mogło to również doprowadzić do zaproponowania PIW o niezadowalającej jakości.

PROCEDURA KOMISJI W ZAKRESIE BADANIA PROPOZYCJI PIW

30. Komisja bada zgodność PIW z wytycznymi. Trybunał jest zdania, że proces analizy powinien być wystarczająco szczegółowy, aby po zaobserwowaniu niedociągnięć możliwe było wprowadzenie udoskonaleń PIW. Ważne jest także, aby PIW zostały zatwierdzone bez opóźnień w celu uniknięcia przerwania współpracy rozpoczętej w ramach programu Interreg II i umożliwienia wykorzystania dostępnych środków.

Czy badanie pomogło poprawić jakość PIW?

31. Określono i wprowadzono procedury badania propozycji programów. Są one podzielone na dwa etapy. Pierwszy dotyczy dopuszczalności i ma na celu zapewnienie przestrzegania przepisów wspólnotowych. Drugi etap badania odnosi się do jakości programów i stanowi podstawę do wprowadzenia udoskonaleń podczas negocjacji z Państwami Członkowskimi.

32. Komisja posłużyła się listą kryteriów badania propozycji PIW jedynie podczas pierwszego etapu. Lista ta jest dość ogólna, a sporządzone weryfikacje miały jedynie na celu oficjalne zapewnienie o istnieniu niektórych elementów w propozycjach programów. W trakcie kontroli Trybunału nie udało się ustalić źródła wszystkich uwag poczynionych podczas drugiego etapu badania i przekazanych przez Komisję Państwom Członkowskim. Dokumentacja często nie zawierała dokumentu wykazującego, w jakim stopniu Państwa Członkowskie zastosowały się do przekazanych im w piśmie wniosków i uwag (z wyjątkiem PIW Irlandia - Walia, Alpenrhein-Bodensee - Hochrhein, Region Ems-Dollart, oraz częściowo PIW Region zachodni Morza Śródziemnego).

33. Proces badania propozycji PIW nie zawsze prowadził do oczekiwanych udoskonaleń w zakresie jakości PIW:

a) nie zawsze brano pod uwagę aspekty przesądzające o niedopuszalności pierwszej propozycji programu. W przypadku PIW Hiszpania - Portugalia, funkcjonowanie WST oceniono jako niezgodne z wytycznymi. Kwestia została poruszona ponownie podczas negocjacji Komisji z Państwami Członkowskimi. Pomimo że nie wprowadzono żadnych zmian merytorycznych w tej kwestii, propozycja programu została później zatwierdzona przez Komisję;

b) mimo że do propozycji PIW wprowadzono wiele modyfikacji, nie uzupełniono znaczących braków; tymczasem podczas pierwszego etapu badania zaobserwowano niedociągnięcia, np. w zakresie strategii i wskaźników (PIW Alpy, PIW Hiszpania - Portugalia, PIW Region zachodni Morza Śródziemnego). W niektórych przypadkach (PIW Hiszpania - Portugalia, PIW Region zachodni Morza Śródziemnego) służby Komisji odpowiedzialne m.in. za ocenę polityk regionalnych stwierdziły, iż niektóre propozycje PIW nie powinny zostać dopuszczone.

34. Biorąc pod uwagę liczbę programów do zbadania oraz złożoność badania, podejście bardziej usystematyzowane, oparte na szczegółowych kryteriach pozwalających na bardziej przejrzystą i jednolitą ocenę, mogłoby przyczynić się do udoskonalenia PIW (patrz: pkt 51-78). Kryteria te powinny więc być przekazane Państwom Członkowskim, zanim rozpoczną one przygotowania PIW, w dokumentach roboczych przygotowanych przez Komisję (patrz: pkt 21).

Czy Komisja zatwierdziła PIW w przewidzianych terminach?

35. Terminy ustawowe przewidziane do zatwierdzenia propozycji programów przez Komisję są następujące:

a) przedstawienie propozycji przez Państwa Członkowskie w terminie sześciu miesięcy od daty publikacji komunikatu Komisji w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, lub najpóźniej dnia 22 listopada 2000 r. w przypadku komponentów A i B oraz dnia 14 listopada 2001 r. dla komponentu C;

b) wydanie przez Komisję decyzji zatwierdzającej w terminie pięciu miesięcy od daty otrzymania dopuszczalnej propozycji, czyli najpóźniej dnia 21 kwietnia 2001 r. w przypadku komponentów A i B oraz dnia 13 kwietnia 2002 r. dla komponentu C.

36. Terminy ustawowe zostały w znacznym stopniu przekroczone. Spośród propozycji PIW dotyczących komponentów A i B, jedynie 27 z 66 dostarczono w ustalonym terminie. Żadna z nich nie została zatwierdzona w terminie pięciu miesięcy, procedura zatwierdzania trwała bowiem od siedmiu i pół miesiąca do czternastu i pół miesiąca, średnio zaś około jednego roku.

37. Na podstawie badania procesu podejmowania decyzji na próbie ośmiu zatwierdzonych programów stwierdzono, iż na termin rozpatrzenia programu składają się:

a) około miesiąca na stwierdzenie dopuszczalności programu;

b) prawie trzy dodatkowe miesiące na przekazanie do Państw Członkowskich uwag w formie pisemnej dotyczących propozycji programu;

c) osiem miesięcy na negocjacje z Państwami Członkowskimi, wprowadzenie poprawek do propozycji, jej analizę i zatwierdzenie; sam proces podejmowania decyzji, następujący po ustaleniu ostatecznej formy programu przy współpracy Państw Członkowskich, trwa średnio miesiąc.

38. Po zatwierdzeniu każdego programu przez Komisję komitet monitorujący dla każdego PIW powinien w terminie trzech miesięcy przygotować i zatwierdzić uzupełnienie programu. Dokument ten ma precyzować niektóre aspekty dotyczące wdrożenia i monitorowania. W przypadku wielu badanych programów uzupełnienie nie mogło zostać zatwierdzone przez komitet monitorujący w obowiązującym terminie (PIW Irlandia - Walia, PIW Hiszpania - Portugalia). Ze względu na ich niską jakość, w niektórych przypadkach Komisja nie mogła zatwierdzić tych dokumentów wcześniej niż po roku lub później (PIW Alpenrhein- Bodensee - Hochrhein, PIW Region Ems-Dollart). Uzupełnienia te zawierają dużo powtórzeń, przez co znacznie utrudniły proces przygotowań⁽¹⁸⁾.

39. Opóźnienia w zatwierdzaniu programów nie mają wpływu na początek okresu kwalifikowalności wydatków beneficjentów końcowych w poszczególnych Państwach Członkowskich. Okres ten jest ustalany na podstawie daty otrzymania przez Komisję dopuszczalnej propozycji PIW. Opóźnienia te powodują jednak przerwy w procesie współpracy. Beneficjenci wolą więc poczekać, aż ich wniosek zostanie zatwierdzony, zanim zaczną wdrażać projekt, co jest możliwe dopiero po zatwierdzeniu programu przez Komisję oraz po ustaleniu i wprowadzeniu innych elementów, takich jak kryteria selekcji projektów. Opóźnienia te, jak również opóźnienia w publikacji wytycznych, zaliczają się do czynników, które doprowadziły do realokacji środków na pokrycie zobowiązań z transzy 2000 oraz słabego wykorzystania środków dostępnych w latach 2001, 2002 i 2003 (patrz: tabela 2).

WSPÓŁPRACA W ZAKRESIE PRZYGOTOWAŃ I REALIZACJI

40. Według wytycznych, przygotowanie i wdrożenie PIW mają odbywać się w ramach współpracy, w szczególności w celu opracowania wspólnej strategii dla uprawnionego obszaru i poprawienia jakości projektów przygotowanych przez beneficjentów pomocy.

Czy PIW przygotowano w ramach procedury konsultacji?

41. Wytyczne zachęcają sektor prywatny, szkoły wyższe i organizacje pozarządowe do udziału w tej procedurze już na etapie przygotowywania PIW. Powyższe sektory włączyły się już na początkowym etapie przygotowań PIW w ramach komponentu A, z wyjątkiem jednego przypadku, w którym nastąpiło opóźnienie (PIW Hiszpania - Portugalia). Dla PIW w ramach komponentu B, obejmującego wiele Państw Członkowskich, zważywszy na złożony charakter przygotowań, konsultacja miała charakter częściowy lub nie było jej wcale. Gdy konsultacja miała miejsce, rezultaty okazały się słabe. Dla komponentu C przygotowanie PIW było prowadzone wspólnie przez Komisję oraz sekretariaty odpowiedzialne za te programy.

42. Tymczasem metoda oddolna ("bottom-up") nie opiera się na rozwiązaniach mających na celu określenie priorytetów działań, co prowadzi do wyboru programów pomocy bardzo ogólnych, złożonych z niejednolitych działań, a tym samym powoduje rozproszenie dostępnych środków (patrz: pkt 59-63).

Czy Państwa Członkowskie współpracowały w zakresie realizacji PIW?

43. Wśród głównych modyfikacji wprowadzonych do programów Interreg III (patrz: pkt 7) znajdują się: wybór jednego organu zarządzającego, jednego organu płatniczego, komitetu monitorującego, rachunku bankowego, na które są przekazywane środki z EFOR, oraz planu finansowego, jak również pomoc jednego WST i jednego komitetu sterującego.

44. Dla każdego programu wyznaczono jeden organ zarządzający i jeden organ płatniczy. Utworzono jeden komitet sterujący, w którego skład weszli przedstawiciele zainteresowanych Państw Członkowskich. Mimo wsparcia Komisji, nie powiodły się próby mające na celu utworzenie EZIG jako podmiotów wdrażających programy Interreg (PIW Alpy, PIW Europa północnozachodnia). Tymczasem te struktury posiadające osobowość prawną umożliwiłyby reprezentowanie różnych Państw Członkowskich objętych PIW. Nie jest to możliwe, gdy jedynymi organami zarządzania są samorządy, tak jak w przypadku badanych programów.

45. WST zostały utworzone według różnych modeli, czasem odbiegających od wytycznych zachęcających do współpracy na poziomie organów wdrażających PIW. Jednak Komisja je zatwierdziła, aby umożliwić w szczególności zatwierdzenie programu bez kolejnych opóźnień:

a) modelem najbliższym wytycznym jest utworzenie WST w jednym miejscu, złożonego z przedstawicieli zainteresowanych Państw Członkowskich, posiadającego najczęściej oddziały w kilku lub wszystkich Państwach Członkowskich; w najlepszym przypadku WST działa w ramach organu współpracy transeuropejskiej utworzonego przez Państwa Członkowskie (PIW Region Ems-Dollart); w innym przypadku jest zależny od jednostki nie odpowiedzialnej za wdrażanie PIW, posiada jednak charakter transeuropejski (PIW Europa północno-zachodnia); i wreszcie, choć fizycznie nie wchodzi w skład organu zarządzającego, WST stanowi prawnie jego część i jest złożony z przedstawicieli różnych regionów poszczególnych Państw Członkowskich (PIW Alpy);

b) model w mniejszym stopniu odpowiadający wytycznym to WST fizycznie wchodzący w skład organu zarządzającego, ale nie zawierający przedstawicieli pozostałych Państw Członkowskich, którzy jednak biorą udział w konsultacjach (PIW Irlandia - Walia i PIW Alpenrhein-Bodensee - Hochrhein);

c) ostatni model znacznie odbiega od założeń wytycznych (PIW Hiszpania - Portugalia): istnieją jedynie oddziały wchodzące w skład administracji regionalnych po każdej stronie granicy; często są położone poza uprawnionym obszarem, który znajduje się bardzo daleko od granicy; pozbawia to regionów przygranicznych możliwości promocji PIW.

46. Na każdy badany program przypada jeden rachunek bankowy przeznaczone na fundusze wspólnotowe.

47. Na każdy badany PIW przypada również jeden plan finansowy, co oznacza, że nie istnieje podział ze względu na Państwa Członkowskie. W niektórych przypadkach jednak plan ten jest prezentowany dla każdego Państwa Członkowskiego oddzielnie w załączniku do uzupełnienia programu, którego treść została zweryfikowana przez Komisję (PIW Alpy) albo PIW zawiera informację od każdego z Państw Członkowskich dotyczącą dotacji z EFRR (PIW Hiszpania - Portugalia, PIW Region zachodni Morza Śródziemnego). Ponadto, w jednym przypadku, materiały promujące PIW podają jedynie tę część funduszy, która przypada na jedno z dwóch Państw Członkowskich (PIW Hiszpania - Portugalia).

48. Zazwyczaj prowadzone jest monitorowanie wykorzystania dostępnych środków pochodzących z każdego Państwa Członkowskiego w celu opracowania planu finansowego PIW. Jednolity plan finansowy dla każdego PIW jest opracowywany na podstawie podziału środków finansowych przyznanych EFRR dla każdego Państwa Członkowskiego pod kątem poszczególnych rodzajów pomocy⁽¹⁹⁾ oraz na podstawie podziału środków dokonywanego przez każde Państwo Członkowskie dla każdego programu Interreg pod kątem własnych priorytetów.

49. Według wytycznych, umowy dotacji powinny być zawierane tylko z jednym beneficjentem, zwanym koordynatorem, który powinien następnie uregulować stosunkiem umownym swoje prawa i obowiązki ze swoimi partnerami transeuropejskimi w ramach danego projektu. Reguła ta była stosowana dla każdego badanego programu, oprócz jednego przypadku, gdzie każda propozycja dotacji była podpisana przez wszystkich partnerów w projektach (PIW Irlandia - Walia).

50. Wciąż występują utrudnienia we współpracy między wszystkimi stronami objętymi badanymi PIW. Dotyczą one kwestii prawnych i przyznawania środków finansowych z EFRR na IW. Wytyczne Interreg III pozwoliły jednak na wzmocnienie współpracy między wszystkimi partnerami, nawet jeżeli ich zaangażowanie we współpracę nie jest takie samo dla każdego PIW.

SPÓJNOŚĆ MIĘDZY POCZĄTKOWĄ ANALIZĄ A WYBOREM DZIAŁAŃ ORAZ WARTOŚĆ DODANA PIERWSZYCH PRZYJĘTYCH PROJEKTÓW

51. Wytyczne przewidują, iż proces opracowywania PIW jest analogiczny do procesu opracowania podstawowych przepisów dotyczących FS. Proces ten ma na celu uzależnienie wyboru działań dla projektów beneficjentów od analizy sytuacji w danym regionie. Analiza ta, jak również opracowanie PIW, powinny uwzględniać opinię oceniającego wybranego przez Państwa Członkowskie. Sukces IW zależy m.in. od spójności tego procesu, czyli od doboru działań do analizowanych problemów. Projekty powinny również przyczynić się do rozwiązania problemów związanych z granicami, a nie tylko mieć charakter transeuropejski.

Czy ocena ex ante jest wykorzystywana do opracowywania programów?

52. Osoby przeprowadzające ocenę ex ante często w sposób znaczący przyczyniły się do opracowania PIW. Opracowane dokumenty, zatytułowane "ocena ex ante" składają się najczęściej z tekstów występujących w całości w PIW oraz elementów mających na celu ich uzasadnienie. Dlatego też osoby przeprowadzające ocenę ex ante zazwyczaj nie wyrażają się w sposób krytyczny na temat propozycji programów przedstawionych Komisji, w opracowaniu których brali udział. Niemniej jednak w jednym przypadku (PIW Europa północno-zachodnia) sformułowano kilka krytycznych opinii, takich jak zbyt ogólny charakter celu PIW i zaleta, jaką jest określenie jednego, jasnego i jednoznacznego celu. Natomiast dopiero wówczas, gdy oceniający nie brał udziału w opracowywaniu PIW (PIW Irlandia - Walia), poruszono najważniejsze kwestie: zasadność licznych badań, słaby związek między badaniem a określeniem priorytetów i działań, jak również niewystarczające rozpoznanie problemów i potencjału związanych z istnieniem granic. Brak krytycznego spojrzenia podczas opracowywania propozycji PIW, jak również zbyt ogólny charakter celów IW, brak szczegółowych informacji o każdym uprawnionym obszarze (patrz: pkt 17-25) oraz brak szczegółowych kryteriów jakości określonych z wyprzedzeniem (patrz: pkt 34) utrudniały przygotowanie wysokiej jakości PIW.

Czy uwzględniono rezultaty poprzedniego okresu programowania?

53. Podczas opracowywania programów Interreg III dysponowano jedynie ocenami średniookresowymi z poprzedniego okresu. Treść ich zaleceń na nowy okres nie jest jednolita. Najważniejsze aspekty poruszone przez oceniających, które wydaje się, że nie zostały odpowiednio wzięte pod uwagę, to:

a) niejasna strategia i priorytety ustalone dla programu (patrz: pkt 58-63);

b) konieczność określenia wskaźników pozwalających ocenić oddziaływanie programu; pomimo starań poczynionych w tym zakresie (patrz: pkt 21), propozycje odnośnie do tego aspektu są nadal niewystarczające (patrz: pkt 73-77).

54. Komponent C nie istniał w programie Interreg II. Projekty współpracy międzyregionalnej były natomiast zarządzane przez Komisję w ramach działań innowacyjnych z FS. Komisja nie dysponowała ich oceną.

Czy przeprowadzono zintegrowane analizy sytuacji w regionach?

55. Z wyjątkiem jednego z analizowanych programów (PIW Irlandia - Walia), zaprezentowano zintegrowany opis regionów oparty na statystykach. Dla analizowanych programów komponentu B sporządzono najbardziej zintegrowane analizy, co z pewnością jest spowodowane większą liczbą Państw Członkowskich objętych programami. Trudno uzyskać zharmonizowane i zaktualizowane dane statystyczne z następujących powodów: brak danych statystycznych w którymś z Państw Członkowskich, daty prezentacji lub różne definicje, brak wiarygodności z powodu podziału na niewielkie obszary geograficzne dla komponentu A.

56. Użyteczność tych analiz jest niewielka, ponieważ nie pełnią one dwóch niezbędnych funkcji:

a) nie przyczyniły się do podjęcia ukierunkowanych wyborów, które doprowadziłyby do zastosowania strategii dla regionów objętych programem, na podstawie których określono by priorytety i działania dla PIW (patrz: pkt 58-63);

b) statystyki, na których opierają się analizy, nie służą do określenia sytuacji wyjściowej dla regionu, w porównaniu do której wskaźniki oceniają oddziaływanie PIW (patrz: pkt 73-77), co podważa zasadność oceny oddziaływania.

57. W przypadku komponentu C brakuje jasno określonych potrzeb zarówno w wytycznych Komisji (patrz: pkt 24), jak i w PIW dla tego komponentu, które nie odwołują się do żadnych analiz. Dlatego też trudno jest określić cele tych programów oraz sposób oceny przewidywanego postępu.

Czy źródłem zdefiniowanych problemów jest istnienie granic?

58. Opisy przedstawiają problemy związane z rozwojem, tak jak w przypadku klasycznego programu pomocy EFRR, często nie koncentrując się na problemach spowodowanych istnieniem granic, takimi jak "brakujące ogniwa"⁽²⁰⁾. Tymczasem:

a) w niektórych aspektach granice mogą uniemożliwić realizację celów dotyczących rozwoju. Odnosi się to do problemów związanych z ochroną środowiska, które, jeżeli pojawią się po jednej stronie granicy, wpływają też na obszary po jej drugiej stronie (jakość wód, zapobieganie pożarom, zalesianie, wspólne działania w strefach chronionych, zagrożenia naturalne itp.);

b) niektóre programy opisują współpracę transgraniczną i związane z nią korzyści w takich sektorach jak: rynek pracy, transport i komunikacja, nauka i zdrowie (PIW Alpenrhein- Bodensee - Hochrhein i PIW region Ems-Dollart). Inny program (PIW Hiszpania - Portugalia) podkreśla znaczenie współpracy, m.in. w zakresie transportu kolejowego, gospodarki przestrzennej, rzek i zasobów wodnych w strefie przygranicznej;

c) program realizowany w ramach komponentu B (PIW Europa północno-zachodnia) podkreśla, jakie wyzwanie stanowi dla wszystkich państw szereg kwestii związanych z rozwojem przestrzennym (EPRP), takich jak rozwój alternatywnych środków transportu oraz ich komplementarności, koordynacja zarządzania dużymi rzekami w regionie, zalesianie, rozwój komplementarności między miastami, rozwój transportu na peryferiach regionu, koordynacja działań eliminujących zanieczyszczenie kanału La Manche itp.

Czy zidentyfikowane potrzeby stanowią priorytety programu?

59. Większość programów z komponentu A została opracowana na podstawie metody oddolnej ("bottom-up"), zalecanej w wytycznych Komisji. Zwrócono się do potencjalnych partnerów zainteresowanych IW, by zaproponowali sektory, w których realizowane byłyby projekty. Propozycje te pozwoliły określić działania, a następnie priorytety PIW, bez dokonywania jakichkolwiek wyborów. Głównym zamiarem było raczej stworzenie szeroko zakrojonych programów, tak by jak najwięcej osób zainteresowanych mogło uczestniczyć w ich wdrażaniu. Czasem działania były określane przez zainteresowane Państwa Członkowskie przed dokonaniem analizy sytuacji w danym regionie (PIW region Ems-Dollart, PIW Hiszpania - Portugalia).

60. W rezultacie powstają programy o charakterze bardzo ogólnym, łączące działania w sposób sztuczny, co prowadzi do sformułowania priorytetów i celów abstrakcyjnych, których skuteczności nie można ocenić. Tego samego typu wnioski sformułowano podczas oceny poprzednich okresów oraz w niektórych przypadkach oceny ex ante (patrz: pkt 52-53). We wszystkich analizowanych programach z komponentu A można więc odnaleźć działania z sektora gospodarki, społecznego, rozwoju obszarów wiejskich, zasobów ludzkich, środowiska, dziedzictwa kulturowego i turystyki. Jest to powód, dla którego PIW nie różnią się od klasycznych programów pomocy, z wyłączeniem szczególnych procedur realizacji związanych z inicjatywą (patrz: pkt 43-49). Tylko w jednym przypadku, gdy Komisja uznała, że zakres działań jest zbyt szeroki (PIW Alpenrhein-Bodensee - Hochrhein), usunięto jeden priorytet, ale działania w ramach tego priorytetu zostały wprowadzone w ramach pozostałych priorytetów.

61. W przypadku komponentu B mamy do czynienia z bardziej specyficznymi działaniami, ponieważ w obu badanych przypadkach wiążą się one z EPRP. Niemniej jednak zachowano wiele priorytetów EPRP⁽²¹⁾, a inne dodano tak, aby osiągnąć porozumienie między poszczególnymi Państwami Członkowskimi, podczas gdy obszar objęty programem zajmuje powierzchnię równą powierzchni największych Państw Członkowskich UE. Dlatego też znaczenie każdego z działań jest niewielkie.

62. Dla programów z komponentu C, które nie zawierają analizy potrzeb ani podziału ogólnego celu wyznaczonego dla tego komponentu w wytycznych, nie wyszczególniono priorytetów ani działań.

63. W przypadku wszystkich analizowanych programów z komponentów A i B istnieje więc rozbieżność między analizą obszaru uprawnionego do Interreg a określeniem strategii i priorytetów programu. Założenia programów zostały określone na podstawie problemów, których te programy nie opisują, a ich zawartość ma szeroki zasięg. Połączenie metod odgórnej ("top down") i oddolnej ("bottom up") powinno umożliwić identyfikację zarówno potrzeb wynikających z analiz wstępnych, jak i potrzeb zgłaszanych przez podmioty lokalne. Jednolity charakter organów wdrażania PIW i elementów finansowych, nawet jeżeli sprzyja współpracy (patrz: pkt 50), nie doprowadził do opracowania ukierunkowanej strategii mającej na celu rozwiązanie problemów związanych z istnieniem granic.

Czy PIW Interreg III oraz klasyczne działania EFRR uzupełniają się?

64. Analizowane PIW z komponentu A zawierają czasem stwierdzenia ukazujące, iż uzupełniają one klasyczne programy pomocy. W rzeczywistości fakt wzajemnego uzupełniania się programów wynika z bardzo ogólnego zasięgu PIW Interreg, w skład których wchodzi wiele działań zawartych w klasycznych programach, od których różnią się one jedynie procedurami realizacji⁽²²⁾ (patrz: pkt 22-25 i 59-60).

65. W przypadku komponentów B i C, z uwagi na to, iż zainteresowane regiony były zazwyczaj uprawnione do kilkudziesięciu różnych programów w ramach celów 1 i 2, nie dokonano analizy porównawczej komponentów w ramach kontroli. Ewentualne zapisy dotyczące uzupełniania się programów są podyktowane oficjalnymi wymogami przepisów (PIW Europa północno-zachodnia).

Czy pierwsze przyjęte projekty mają charakter transeuropejski oraz wartość dodaną?

66. We wszystkich analizowanych programach definicja projektu transeuropejskiego zawarta w wytycznych Komisji (patrz: pkt 13-14) jest wcielana w życie poprzez kryteria dopuszczalności i selekcji, którym jest przyznawana punktacja (oprócz PIW region Ems-Dollart). Kryteria te dotyczą np. oddziaływania po obu stronach granicy, stopnia nasilenia współpracy między partnerami oraz utworzenia sieci transgranicznych. Dodaje się inne kryteria oceny ogólnej jakości projektu, jak np. stopień realizacji celów działań, jego innowacyjny charakter, trwałość jego efektów oraz umiejętność sfinalizowania projektu przez poszczególne strony. Nie zawsze jednak podano ogólną ocenę każdego z projektów pozwalającą porównać projekty (PIW Alpy, PIW Hiszpania - Portugalia, PIW Alpenrhein-Bodensee - Hochrhein, PIW Strefa północna). Poza tym dla żadnego z analizowanych programów nie ustalono minimalnych wymogów jakościowych pozwalających na przedłożenie projektu do decyzji lub akceptacji. Niemniej jednak definicja ta byłaby przydatna, gdyż obawy związane z niewykorzystaniem środków we właściwym czasie mogą prowadzić do przyjęcia gorszych projektów.

67. Większość analizowanych projektów⁽²³⁾ ma charakter transeuropejski, gdyż zostały przygotowane przez przedstawicieli różnych Państw Członkowskich wspólnie zaangażowanych w ich realizację. Projekty te są oparte na współpracy. Niektóre z nich polegają jednak w głównej mierze na jednoczesnym wdrożeniu podprojektów po obu stronach granicy, toteż mają one ograniczoną wartość w perspektywie transeuropejskiej (komponent A: zagospodarowanie po obu stronach granicy w zakresie infrastruktury dotyczącej turystyki rzecznej, muzeów, renowacji dwóch zabytkowych budynków, nawet jeśli przewiduje się następnie przeprowadzenie działania mającego na celu nadanie tym projektom charakteru transgranicznego; renowacja dwóch dróg po jednej stronie granicy i budowa drogi po drugiej stronie, częściowa realizacja centrum technologicznego po jednej stronie granicy i centrum handlowego po drugiej stronie; komponent B: włączenie do sieci ośmiu partnerów z czterech Państw Członkowskich w celu utworzenia internetowego portalu dla każdego regionu na podstawie jednego modelu).

68. Niektóre projekty jedynie w niewielkim stopniu przyczyniły się do rozwiązania problemów związanych z istnieniem granic, gdyż ograniczały się do wymiany doświadczeń, a nie były dostatecznie ukierunkowane na działania (komponent A: przekazanie wiedzy i umiejętności w zakresie medycyny, wymiana doświadczeń między rolnikami, utworzenie sieci wsparcia dla przedsiębiorstw poprzez organizację wspólnych konferencji; komponent B: wymiana doświadczeń w kwestii zapobiegania erozji wybrzeża).

69. Na podstawie pierwszych przyjętych projektów można stwierdzić, że definicja projektu transeuropejskiego jest stosowana i że w przypadku wielu projektów opiera się na współpracy między różnymi partnerami. Wartość dodana niektórych z nich jest jednak niska, ponieważ nie są one ukierunkowane na działania lub mogłyby być realizowane w innych regionach. Mimo że możliwe jest poprawienie systemu kryteriów selekcji, sytuacja ta jest spowodowana głównie niejasnością realizowanych celów oraz zakresem działań na poziomie każdego PIW (patrz: pkt 59-63).

MOŻLIWOŚĆ OCENY EX POST OSIĄGNIĘTEGO POSTĘPU

70. Przepisy podstawowe dotyczące funduszy strukturalnych przewidują ocenę działań pomocowych, a zwłaszcza ocenę ex post, badającą oddziaływanie programu. Wyniki oceny powinny przyczynić się do podniesienia jakości programów pomocowych w kolejnych okresach.

Czy cele programów są właściwie uporządkowane?

71. Jak widać na przykładzie procesu określania priorytetów i działań analizowanych PIW dla komponentów A i B (patrz: pkt 55-63), określenie celów nie mogło wynikać z analizy sytuacji w danym regionie ani z wyborów podejmowanych w ramach jednej strategii. Programy mają zazwyczaj jeden albo dwa cele ogólne oraz kilka szczegółowych celów, z wyjątkiem niektórych programów, dla których opracowano wiele szczegółowych celów (15 dla PIW Hiszpania - Portugalia, 21 dla PIW Europa północno-zachodnia i 10 dla PIW Region zachodni Morza Śródziemnego) (patrz: tabela 5). Brak jasno określonego i konkretnego celu ogólnego przełożonego na najważniejsze cele szczegółowe utrudnia przeprowadzenie oceny oddziaływania.

72. PIW z komponentu C zostały opracowane na podstawie jednego celu określonego przez Komisję, jakim jest zwiększenie skuteczności polityk i instrumentów rozwoju regionalnego oraz spójności. Nie określono żadnego celu szczegółowego.

Czy cele są wymierne i policzalne?

73. Komisja nalegała, aby wskaźniki były przedstawione w każdym programie, oprócz programów komponentu C, dla których określenie wskaźników zostało przełożone do momentu, kiedy zostanie przyjęta wystarczająca liczba projektów, aby lepiej zrozumieć charakter prowadzonych działań. Opracowano więc wskaźniki. W przypadku wszystkich analizowanych programów ocena oddziaływania albo nie została dokładnie sprecyzowana, albo jest bardzo niedokładna, co oznacza, że wskaźniki oceniają jedynie jeden aspekt podanych celów lub, jeżeli dotyczą priorytetu, odnoszą się jedynie do pewnej części działań wchodzących w jego skład (patrz: tabela 5). Ponadto, dla niektórych programów, każdy organ wdrażający projekt może sam określić własne wskaźniki (PIW region Ems-Dollart, PIW Alpy, PIW Alpenrhein-Bodensee - Hochrhein).

74. Dla niektórych programów z komponentu A opracowano wskaźniki niezależne od wyznaczonych celów, zwane wskaźnikami kontekstu transgranicznego⁽²⁴⁾ oraz wskaźnikami natężenia współpracy⁽²⁵⁾ (PIW Alpy, PIW Alpenrhein-Bodensee - Hochrhein, PIW region Ems-Dollart; dla PIW Hiszpania - Portugalia przewidziano te wskaźniki, ale ich nie opracowano). Mimo że każdy program ma inne wskaźniki, mają one charakter bardzo ogólny i przynoszą niewielką korzyść. W kontekście bardziej ogólnym komponentu A wskaźniki mogłyby jednak przynieść nieco korzyści, gdyby były opracowane i zastosowane we wszystkich PIW tego komponentu.

75. Powodem innych niedociągnięć jest nieokreślenie źródeł informacji, na podstawie których obliczone będą wskaźniki, lub sposobu, w jaki zostaną pozyskane. Często niemożliwe jest określenie związku między wskaźnikami najniższego szczebla a wskaźnikami najwyższego szczebla, czyli zaczynając od projektów, a kończąc na ogólnych celach PIW.

76. Mimo stwierdzonych braków, w przypadku wielu programów usiłowano dokonać kwantyfikacji, czasem na poziomie ogólnym, czasem na poziomie priorytetów lub działań. Nie było jednak możliwe uzyskanie dokumentów roboczych świadczących o przyjętej metodzie liczenia. Aby jednak liczenie celów przyniosło korzyść, należy je porównać ex post do zrealizowanych działań i wyciągnąć odpowiednie wnioski. Jeżeli nie można odtworzyć warunków, w których wyznaczono cele, wnioski wyciągnięte z tego porównania będą bezzasadne.

77. Opóźnienia dotyczą również oceny poziomu realizacji celów. Ogólny charakter celów przyjętych dla PIW oraz niejednorodny charakter działań utrudniają określenie odpowiednich i przydatnych wskaźników. Dlatego też ważne jest wyjaśnienie kwestii wskaźników i dokonanie selekcji mającej na celu zachowanie tylko wskaźników niezbędnych do monitorowania postępów PIW i do podjęcia decyzji oraz oceny jego oddziaływania.

78. Tylko dwa z ośmiu analizowanych programów (PIW Alpenrhein-Bodensee - Hochrhein i PIW Region Ems-Dollart) dysponowały informatycznym systemem zarządzania projektami i bazą danych przeznaczoną do gromadzenia informacji o wskaźnikach. Systemy były tworzone oddzielnie przez każdy region każdego z Państw Członkowskich, co prowadzi jedynie do podwyższenia kosztów i opóźnień w realizacji działań monitorujących PIW.

WNIOSKI I ZALECENIA

Wniosek

79. W porównaniu z niedociągnięciami stwierdzonymi podczas kontroli programu Interreg I przeprowadzonej przez Trybunał, transeuropejski charakter projektów i współpraca przy wdrażaniu PIW (patrz: pkt 7) zostały wzmocnione. Niemniej jednak wciąż mają miejsce znaczne opóźnienia i, mimo wielu starań, kwestia oceny oddziaływania IW nie została uregulowana w zadowalający sposób, częściowo z uwagi na niejasne i bardzo ogólne cele podane w wytycznych oraz na poziomie PIW.

Wytyczne koncentrują się na procedurach operacyjnych, jednak zostały udostępnione z opóźnieniami i zawierają cele o zbyt ogólnym charakterze

80. Wytyczne Komisji zawierają definicję projektu transeuropejskiego wprowadzanego w każdym PIW (patrz: pkt 13-14) i surowsze wymogi dotyczące wdrażania mające na celu promowanie współpracy. Jednak kwestia wdrożenia współpracy poprzez rzeczywiście wspólne struktury, takie jak EZIG, nie została dostatecznie rozwinięta. Struktury te mogą reprezentować różne regiony objęte programem i wypełniać obowiązki związane z jego wdrażaniem (patrz: pkt 15-16).

81. Komisja nie dysponowała analizą dotyczącą szczególnej sytuacji obszarów uprawnionych ani postępu osiągniętego podczas realizacji celów IW lub celów specyficznych dla PIW. Nowe wytyczne nie przewidują ukierunkowanych i wymiernych celów. Wyznaczają one raczej obszary działań, w których regiony poszczególnych Państw Członkowskich mogą współpracować w dziedzinach, które muszą wspólnie określić. Z powodu braku konkretnych celów wybranych na poziomie PIW, wdrożenie IW doprowadzi do rozproszenia dostępnych środków. Komisja nie określiła wspólnych wskaźników pozwalających ocenić na poziomie ogólnym Wspólnoty postępy osiągnięte podczas wdrażania inicjatywy (patrz: pkt 17-25).

82. Z uwagi na aktualne cechy nomenklatury NUTS (patrz: pkt 26), w przypadku komponentu A nie został rozwiązany problem występowania w niektórych Państwach Członkowskich zbyt dużych obszarów, co uniemożliwia efektywną współpracę.

83. Wytyczne Komisji i dokumenty robocze mające pomóc Państwom Członkowskim w opracowaniu programów zostały opublikowane z opóźnieniem, już po rozpoczęciu przygotowań propozycji PIW w Państwach Członkowskich. Było to przyczyną opóźnień we wdrażaniu PIW i mogło doprowadzić do przyjęcia programów o niewystarczającej jakości (patrz: pkt 28-29).

Należy poprawić procedurę badania propozycji PIW

84. Kryteria badania jakości propozycji programów przekazanych przez Państwa Członkowskie nie były wystarczająco szczegółowe i dobrze przygotowane. Proces badania propozycji PIW nie zawsze prowadził do zalecanych ulepszeń (patrz: pkt 31-33 lit. a)).

85. Czas trwania badania propozycji programów był o wiele dłuższy niż przewidywano. Opóźnienia te skracają czas opracowywania projektów i przerywają na jakiś czas proces współpracy między uprawnionymi regionami Państw Członkowskich. Doprowadziły one do realokacji środków na pokrycie zobowiązań z transzy 2000 oraz słabego wykorzystania środków na pokrycie płatności w ciągu pierwszych czterech lat okresu (patrz: pkt 35-39).

Przygotowanie i początek realizacji odbywa się zasadniczo w ramach współpracy

86. Proces wstępnej konsultacji potencjalnych beneficjentów został przeprowadzony dla większości programów. Niemniej jednak, ponieważ nie doprowadził do odpowiedniej selekcji, proces ten zakończył się wybraniem mało ukierunkowanych PIW (patrz: pkt 41-42).

87. Utworzono jednolite organy wdrażające i elementy finansowe dla PIW. Wzmocniono współpracę między wszystkimi partnerami. Można by jednak jeszcze wprowadzić następujące ulepszenia: z jednej strony, z powodu braku rzeczywiście wspólnych struktur reprezentujących poszczególne Państwa Członkowskie, organy zarządzające mają rolę fikcyjną (patrz: pkt 43-44); z drugiej zaś strony WST nie zawsze były tworzone na zasadach współpracy, a w wielu przypadkach nie utworzono jednolitego planu finansowego z powodu podziału pomiędzy Państwa Członkowskie dostępnych środków przeznaczonych na FS, a zwłaszcza na inicjatywy wspólnotowe (patrz: pkt 45-50).

Analizy są na ogół zintegrowane, jednak w małym stopniu użyteczne, brak powiązania między analizami a definicją działań programów i projektów, których wartość dodana powinna zostać zwiększona

88. Z racji tego, że osoby przeprowadzające ocenę ex ante zazwyczaj biorą udział w przygotowaniu i opracowywaniu PIW, nie mogą one w sposób bezstronny wydać krytycznej opinii, której się od nich wymaga (patrz: pkt 52).

89. Analizy, na podstawie których powinno się opracowywać priorytety i działania PIW, wymagają dużo wysiłku i wiele czasu. Niezbędny jest również udział ekspertów. Mimo że przeprowadzono analizy dla uprawnionego regionu, są one w niewielkim stopniu użyteczne, m.in. dlatego, że informacje, które zawierają, nie służą do określenia sytuacji wyjściowej regionu, w stosunku do której, przy pomocy wskaźników, zostanie ocenione oddziaływanie PIW. Jeżeli proces konsultacji metodą oddolną ("bottom-up") prowadzi do rozbieżności z rezultatami analiz, programy powinny wyjaśnić jakie są tego przyczyny (patrz: pkt 55-57).

90. Ponadto, zidentyfikowane problemy mają charakter ogólny i raczej nie wynikają z istnienia granic, chociaż dla niektórych PIW pewne działania (środowisko, sprawy terytorialne związane z EPRP itp.) są uzasadnione, ponieważ granice ze swej natury wydają się stanowić przeszkodę (patrz: pkt 58).

91. Wreszcie, powiązania między tymi analizami a priorytetami PIW są niejasne. Realizowane cele, jak również priorytety i działania wynikają z innych kwestii niż te odnoszące się do rozwiązania specyficznych problemów związanych z granicami przy ukierunkowywaniu działań. Programy zawierają różnego rodzaju działania, co prowadzi do rozproszenia środków oraz nieefektywnego oddziaływania. Wprowadzenie jednolitych organów wdrażających PIW ułatwia współpracę, ale nie prowadzi do opracowania ukierunkowanej strategii (patrz: pkt 59-63).

92. Programy komponentu C są najgorzej zdefiniowane, ponieważ zawierają niejasne wytyczne szczegółowe oraz nie wykonano oceny ex ante, która umożliwiłaby ustalenie potrzeb dla programów. Brak możliwości określenia wskaźników wskazuje, że Komisja nie była gotowa na wprowadzenie tego komponentu (patrz: pkt 24, 57, 62, 72).

93. Fakt, iż PIW z komponentu A i klasyczne programy pomocy uzupełniają się, jest spowodowany ogólnym charakterem PIW Interreg. Badanie, w jakim stopniu PIW mają charakter uzupełniający jest zasadny tylko wówczas, gdy PIW będą bardziej ukierunkowane (patrz: pkt 64-65).

94. Spośród pierwszych przyjętych projektów większość była przygotowana i będzie realizowana w oparciu o współpracę. Z racji tego, że część projektów ogranicza się do wymiany doświadczeń lub nie dotyczy granic, projekty te w niewielkim stopniu przyczyniają się do rozwiązania problemów związanych z istnieniem granic. Zdaniem Trybunału, wartość dodana jest zbyt niska, co w dużej mierze jest spowodowane niejasno określonymi celami i zakresem działań każdego PIW (patrz: pkt 66-69).

Dostępne instrumenty są niewystarczające, aby zmierzyć rezultat PIW w stosunku do ich celów

95. PIW zawierają cele na poziomie ogólnym, na poziomie priorytetów, jak i działań. Nie wynikają z decyzji mających przyczynić się do rozwiązania specyficznych problemów związanych z granicami i nie zostały sformułowane (patrz: pkt 71-72).

96. Liczne wskaźniki PIW są słabo lub w ogóle niedostosowane do ich celów. Zostały one opracowane głównie ze względu na wymóg, a nie z potrzeby oceny postępów w stosunku do wyznaczonych celów. Poza tym powinno się zdefiniować niektóre wskaźniki, jak również sprecyzować źródła informacji. Dokonano obliczeń tylko w przypadku kilku wskaźników, ale nie są one oparte na analizie wstępnej i dotyczą mało znaczących celów. W większości analizowanych przypadków nie istnieje system informatyczny, który pozwoliłby na gromadzenie informacji statystycznych dotyczących wskaźników (patrz: pkt 73-78).

Zalecenia

97. Dla obecnego okresu:

a) powinno się wprowadzić ulepszenia i uproszczenia w systemach wskaźników stosowanych dla każdego PIW, aby móc właściwie zmierzyć ich oddziaływanie, mając na uwadze niedociągnięcia stwierdzone w poprzednich okresach;

b) dla nowych projektów mogących wykorzystać pozostałe środki na poziomie każdego PIW powinno się zaostrzyć kryteria wyboru projektów, aby efektywniej rozwiązać problemy związane z granicami.

98. W przypadku przedłużenia inicjatywy po 2006 r.:

a) powinno się przeprowadzić analizę określającą, jakie problemy związane z istnieniem granic pozostały nie rozwiązane i dla jakich problemów Interreg posiada wartość dodaną w porównaniu z klasycznymi programami pomocy realizowanymi w ramach celów 1 i 2;

b) dla każdego komponentu Interreg Komisja powinna wyznaczyć konkretne cele uznanych za priorytetowe, biorąc pod uwagę informacje, które otrzyma na temat uprawnionych obszarów. Powinna następnie zaproponować dla każdego komponentu wspólny system wskaźników pozwalający monitorować osiągnięty postęp;

c) powinno się określić szczegółowe kryteria oceny propozycji PIW, co umożliwiłoby proaktywne podejście w stosunku do Państw Członkowskich. W ten sposób można by poprawić już na początku jakość propozycji PIW i informacji, które zawierają; dzięki temu, poprzez objaśnienie celów IW, można by stworzyć projekty o większej wartości dodanej;

d) analizy wymagane dla każdego PIW powinny posłużyć za podstawę do określenia celów i oceny postępu;

e) wytyczne, dokumenty robocze i inne informacje służące do przygotowania propozycji PIW powinny być udostępnione zanim rozpoczną się przygotowania;

f) powinno się objaśnić rolę oceniającego ex ante i treść oceny, gdyż pomoc w przygotowaniu propozycji PIW i jego krytyczna ocena to zadania, które nie zawsze dają się łatwo pogodzić;

g) powinno się zbadać użyteczność informacji zawartych w uzupełnieniu programu, aby zmniejszyć jego objętość;

h) środki finansowe przyznane na daną inicjatywę nie powinny być rozdzielane osobno dla każdego Państwa Członkowskiego, ale powinny być wspólne;

i) powinno się kontynuować rozpoczęte prace dotyczące instrumentów prawnych współpracy, aby można było je zastosować w ramach Interreg.

99. Program IW Interreg jest propozycją współpracy dla partnerów z poszczególnych Państw Członkowskich i przyczynia się do otwarcia granic. Na wszystkich etapach wdrażania program mobilizuje wiele Państw Członkowskich i ich regiony. Dlatego też w okresie programowania 2000-2006 powinny zostać poczynione starania w zakresie wskaźników, oceny oddziaływania programu i kryteriów selekcji. W perspektywie następnego okresu programowania, jeżeli Komisja zdecyduje się przedłużyć inicjatywę po 2006 r., powinno się również dołożyć wszelkich starań w zakresie tworzenia programu, a zwłaszcza warunków jego wdrażania.

Sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 1 lipca 2004 roku.

	W imieniu Trybunału Obrachunkowego
	Juan Manuel FABRA VALLÉS
	Prezes

______

⁽¹⁾ Na przykład decyzje dotyczące środowiska (zanieczyszczenie, zasoby wodne itp.) są podejmowane po jednej stronie granicy bez względu na sytuację po drugiej stronie; infrastruktura (drogi, budynki itp.) jest budowana po jednej stronie, nie uwzględniając potrzeb drugiej strony; środki transportu publicznego zatrzymują się na granicy lub brak jest dalszych połączeń itp.

⁽²⁾ Zgodnie z motywem 38 preambuły oraz art. 20 i 21 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 Rady z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161 z 26.6.1999 r., str. 1).

⁽³⁾ Zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999, 5,35 % środków z funduszy strukturalnych na okres 2000-2006, w kwocie 195 miliardów euro wg kursu z 1999 r., przeznaczono na finansowanie IW (Interreg, Urban, Leader i Equal). Artykuł 20 dodaje, że 2,5 % kwoty 195 miliardów przyznano na program Interreg.

⁽⁴⁾ Sprawozdanie roczne za rok obrachunkowy 1994, pkt 4.61-4.72 i 4.89 (Dz.U. C 303 z 14.11.1995 r.).

⁽⁵⁾ Patrz: "Inicjatywa wspólnotowa Interreg II 1994-1999: pierwsze podsumowanie", styczeń 2000 r. i dokument roboczy nr 6 (5 maja 2000 r.) - Ocena wstępna a wskaźniki dla Interreg (komponent A). Ten ostatni dokument obejmuje też komponent B w dokumencie roboczym nr 7.

⁽⁶⁾ Komunikat Komisji do Państw Członkowskich z dnia 28 kwietnia 2000 r. ustanawiający wytyczne dla inicjatywy wspólnotowej dotyczącej współpracy transeuropejskiej i promującej harmonijny i zrównoważony rozwój Europy - Interreg III (Dz.U. C 143 z 23.5.2000 r., str. 6) oraz komunikat Komisji do Państw Członkowskich z dnia 7 maja 2001 r. "Współpraca międzyregionalna" - Komponent C inicjatywy wspólnotowej Interreg III (Dz.U. C 141 z 15.5.2001, str. 2).

⁽⁷⁾ Mimo że niektóre regiony z państw kandydujących lub państw trzecich są zaangażowane we wdrażanie niektórych PIW Interreg (patrz: nazwy niektórych PIW z mapy 1, regiony zakreskowane z mapy 2 i niektóre regiony lub kraje z mapy 3), nie są one uprawnione do dofinansowania z tytułu IW. Korzystają one z programów pomocowych w ramach instrumentów wspólnotowych innych niż FS.

⁽⁸⁾ Poprzednio dla każdego Państwa Członkowskiego objętego PIW wyznaczano oddzielne organy wdrażające i różnych beneficjentów końcowych.

⁽⁹⁾ Poprzednio dla każdego PIW było tyle planów finansowych i rachunków bankowych, na które wpływały płatności wspólnotowe, co Państw Członkowskich objętych PIW.

⁽¹⁰⁾ Patrz: sprawozdanie roczne za rok obrachunkowy 2002, pkt 7.46-7.59 (Program współpracy transgranicznej Tacis) i 8.51-8.57 (Program współpracy transgranicznej Phare) (Dz.U. C 286 z 28.11.2003 r.).

⁽¹¹⁾ Termin o charakterze ogólnym dla trzech komponentów programu: współpraca transgraniczna (komponent A), współpraca ponadnarodowa (komponent B) i współpraca międzyregionalna (komponent C).

⁽¹²⁾ Punkt 7 Komunikatu do Państw Członkowskich z dnia 28 kwietnia 2000 r.

⁽¹³⁾ Ocena ex post PIW transgranicznych 1989-1993 - ocena inicjatywy Interreg I przeprowadzona przez Fère Consultants - sierpień 1996 r. Projekt "Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions" (LACE) był realizowany przez Stowarzyszenie Europejskich Regionów Przygranicznych (AEBR). AEBR zostało utworzone w 1971 r. i miało na celu reprezentowanie europejskich regionów przygranicznych. Stowarzyszenie zrzesza niemal osiemdziesięciu członków, w tym 160 stref przygranicznych na granicach wewnętrznych i zewnętrznych Unii Europejskiej. AEBR opracowało m.in. następujące dokumenty: "Cross-border cooperation on maritime borders" (czerwiec 1998 r.), "Aspekty instytucjonalne współpracy transgranicznej" (marzec 1999 r.), "Interreg IIIA: modele zarządzania programem" (listopad 1999 r.). Istnieją inne dokumenty, ale zostały opracowane po przygotowaniu wytycznych: "Finansowe zarządzanie transgraniczne" (styczeń 2000 r.) i "Dokument wytycznych operacyjnych do przygotowania i zarządzania programami Interreg IIIA (2000-2006)" (czerwiec 2000 r.).

⁽¹⁴⁾ "Inicjatywa wspólnotowa Interreg II 1994-1999: pierwsze podsumowanie", styczeń 2000 r., Unia Europejska - Polityka regionalna.

⁽¹⁵⁾ Dokument roboczy nr 6 (5 maja 2000 r.) "Ocena ex ante a wskaźniki dla Interreg (Komponent A)" oraz dokument roboczy nr 7 (październik 2000 r.) o tej samej treści co poprzedni dokument, z uzupełnieniami dla komponentu B. Ocena ex ante powinna służyć przede wszystkim do oceny spójności strategii i przyjętych celów, uwzględniając stwierdzone słabe i mocne strony.

⁽¹⁶⁾ "Działania wspierane w ramach celów 1 i 2 funduszy strukturalnych", "Współpraca międzyregionalna z udziałem organów publicznych lub organów równoważnych zaangażowanych w inne programy Interreg", "Współpraca międzyregionalna w zakresie rozwoju obszarów miejskich", "Współpraca międzyregionalna łącząca regiony objęte jednym lub więcej z trzech tematów innowacyjnych działań regionalnych na lata 2000-2006" i "Inne tematy włączone do współpracy międzyregionalnej".

⁽¹⁷⁾ "Trans-european co-operation initiative for balanced development", 6.3.1998 r., DG XVI/A/1.

⁽¹⁸⁾ Patrz: sprawozdanie specjalne nr 7/2003 dotyczące wdrażania programu pomocy dla okresu 2000-2006 w ramach funduszy strukturalnych, pkt 18-24 (Dz.U. C 174 z 23.7.2003 r.).

⁽¹⁹⁾ Podział ten nastąpił na mocy decyzji podjętej podczas szczytu Szefów Państw i Rządów w Berlinie w dniach 24 i 25 marca 1999 r.

⁽²⁰⁾ Określenie to występuje na str. 7 dokumentu roboczego Komisji nr 6 (5 maja 2000 r.) - "Ocena ex ante a wskaźniki dla Interreg (Komponent A)". Brakujące ogniwo można porównać do szlabanu na granicy. Komisja cytuje jako przykłady brak transgranicznych połączeń komunikacyjnych, zanieczyszczenie rzek oraz brak wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych.

⁽²¹⁾ Priorytety EPRP dotyczą: "policentrycznego rozwoju przestrzennego i nowej relacji miasto/wieś", "równego dostępu do infrastruktury i wiedzy" oraz "rozważnego zarządzania środowiskiem naturalnym i dziedzictwem kulturowym".

⁽²²⁾ Z uwagi na fakt, iż obszary uprawnione nie zawsze są te same dla Interreg co dla celów 1 i 2, porównanie środków finansowych udostępnionych z tytułu Interreg III dla jednego uprawnionego regionu ze środkami dla programów pomocowych realizowanych w ramach celów 1 i 2 jest trudne. Można jednak uznać, że dla programów Interreg z komponentu A stosunek między środkami finansowymi waha się między 1/20 a 1/50.

⁽²³⁾ Kontrola dotyczyła próby projektów wybranych spośród pierwszych projektów przyjętych przez organy odpowiedzialne za każdy PIW wybrany w ramach badania. Nie sporządzono jeszcze deklaracji wydatków dla tych projektów.

⁽²⁴⁾ Na przykład: liczba pracowników transgranicznych, liczba przedsiębiorstw, których działalność ma charakter transgraniczny, procent ludności mówiącej językiem sąsiedniego kraju.

⁽²⁵⁾ Na przykład: liczba wspólnych systemów informatycznych, liczba sieci transgranicznych.

..................................................

Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"

Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.

..................................................

Tabela 1

Od podstawowych przepisów wspólnotowych w sprawie FS do projektów beneficjentów pomocy EFRR

grafika

Tabela 2

Wykonanie budżetu Interreg III

grafika

Tabela 3

Ogólna charakterystyka trzech komponentów IW Interreg III

grafika

Tabela 4

Programy badane w ramach kontroli

grafika

Tabela 5

Przykładowe wskaźniki mające służyć ocenie oddziaływania lub rezultatu programów na poziomie ogólnym⁽¹⁾

grafika

ODPOWIEDZI KOMISJI

STRESZCZENIE

III. Z uwagi na dużą liczbę programów transgranicznych i różnorodność przedmiotowych stref, a także z uwagi na cel priorytetowy, jakim jest rozwijanie transgranicznych biegunów gospodarczych i społecznych, w swych wytycznych Komisja wybrała metodę działania zwaną "równaniem w górę" (ang. bottom up). Dlatego też kierunki podane dla grup A i C przywołują dziedziny priorytetowe w sposób stosunkowo szeroki, lecz niecałkowicie wyczerpujący. I tak wartość dodana zawiera się w rozwijaniu współpracy transgranicznej i w wypływających z niej skutkach katalizujących. Wskaźniki powinny dawać miarę postępu dokonanego w tej dziedzinie. Jednak ustanowienie wskaźników celowych stało się trudne z powodu niematerialnego charakteru wielu przedsięwzięć.

Podstawowe wytyczne były znane głównym uczestnikom działania, z którymi Komisja utrzymywała regularny kontakt jeszcze przed ich publikacją.

IV. Nawet jeśli istnieją możliwości wprowadzenia udoskonaleń, Komisja uznaje, że opracowała procedury w sposób wystarczający i że wprowadziła korekty głównych niedociągnięć, w granicach wyznaczonych przez sytuację negocjacyjną. Powodem opóźnienia jest w głównej mierze czas poświęcony na wprowadzenie niniejszych korekt, biorąc pod uwagę konieczność uzyskania akceptacji wszystkich zainteresowanych Państw Członkowskich. Wpływ opóźnień na uruchomienie programów był ograniczony.

V. Stworzenie prawdziwych struktur zarządzania, posiadających osobowość prawną, ułatwiłoby wdrożenie programów współpracy. W swoim trzecim sprawozdaniu na temat spójności gospodarczej i społecznej Komisja ogłosiła zamiar zaproponowania Radzie stworzenia nowego instrumentu prawnego w formie struktury współpracy europejskiej.

VI. Wybór metody "równania w górę" spowodował pojawienie się wątpliwości, niesprecyzowanych w analizach ekspertów, ale zgłaszanych przez władze regionalne i lokalne, które mają wpływ na strategię i wybór priorytetów. Ogólnym celem transgranicznego programowania inicjatyw wspólnotowych PIW jest przyczynianie się do rozwoju gospodarczego i społecznego stref transgranicznych, dlatego każdy projekt ułatwiający współpracę w tej dziedzinie może być włączony do realizacji.

VII. Komisja przyznaje, że występują trudności w znalezieniu odpowiednich wskaźników, co wynika z faktu, iż wartość dodana w inicjatywie Interreg przybiera różnorakie formy. Zestaw wskaźników w indywidualnych programach Interreg III stanowi jednak obiecujący początek działań w tym kierunku.

Komisja zachęciła Państwa Członkowskie do wdrażania systemów informatycznych w zarządzaniu projektami oraz baz danych przeznaczonych do gromadzenia informacji w dziedzinie wskaźników.

VIII. W nawiązaniu do wniosków z oceny międzyokresowej za pierwszą połowę Komisja często zwracała uwagę władzom zarządzającym programami na konieczność ulepszenia systemu wskaźników. W ramach powyższych działań Komisja wezwała Państwa Członkowskie do dokonania uproszczeń i ograniczenia ilości swoich wskaźników wynikowych.

IX. Komisja uważa, iż wartość dodana jest większa, jeżeli transgraniczne programowanie inicjatyw wspólnotowych PIW przyczynia się do powstania transgranicznych biegunów gospodarczych, aniżeli wtedy, gdy przyczynia się tylko do rozwiązywania problemów występujących na granicach. Takie podejście do sprawy daje możliwość przewidywania wskaźników standardowych, nawet jeżeli możliwe jest jeszcze osiągnięcie ulepszeń w tej dziedzinie.

X. Komisja zaprezentuje wytyczne i dokumentację metodologiczną z dużym wyprzedzeniem czasowym w stosunku do rozpoczęcia przyszłego okresu programowania. Komisja rozważyła znaczenie dokonania oceny ex ante w ramach przygotowywania nowego rozporządzenia.

XI. Komisja rozpatrzy zalecenia Trybunału w kontekście przygotowywania przyszłego okresu programowania. Komisja pracuje nad prawnymi instrumentami współpracy.

INTRODUCTION

grafika

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2004.303.1
• Rodzaj: Informacja
• Tytuł: Sprawozdanie specjalne nr 4/2004 na temat programowania inicjatywy wspólnotowej w zakresie współpracy transeuropejskiej Interreg III wraz z odpowiedziami Komisji.
• Data aktu: 01/07/2004
• Data ogłoszenia: 07/12/2004