(2001/C 17/04)(Dz.U.UE C z dnia 19 stycznia 2001 r.)
STRESZCZENIE
Usługi użyteczności publicznej stanowią kluczowy element europejskiego modelu społeczeństwa. Nowy art. 16 Traktatu WE obecnie potwierdza ich miejsce wśród wspólnych wartości Unii oraz ich rolę w promowaniu spójności społecznej i terytorialnej. Usługi te ponadto przyczyniają się do ogólnej konkurencyjności gospodarki europejskiej i świadczone są w kontekście ciągle ewoluujących rynków i technologii. Globalizacja handlu, zakończenie tworzenia wspólnego rynku oraz gwałtowny postęp technologiczny wywierają rosnący nacisk na otwieranie dla konkurencji nowych sektorów. W tym właśnie kontekście Rada Europejska na szczycie w Lizbonie zwróciła się do Komisji o uaktualnienie swojego Komunikatu z 1996 roku w sprawie usług użyteczności publicznej w Europie.
Zdefiniowanie roli usług użyteczności publicznej i sposobu ich realizacji przy zachowaniu pełnej przejrzystości stanowi przede wszystkim obowiązek władz publicznych odpowiedniego szczebla, lokalnego, regionalnego i krajowego. Wspólnota zapewni przy stosowaniu zasad Traktatu oraz za pomocą dostępnych jej instrumentów, by wykonywanie tych usług pod względem jakości i cen jak najlepiej spełniało potrzeby ich użytkowników i ogółu obywateli.
W niektórych sektorach, których wielkość i struktura sieci nadaje im naturalny wymiar europejski, działania Wspólnoty zostały już podjęte. Komunikat przedstawia aktualnie dostępne informacje na temat pozytywnego wpływu tych działań na dostępność, jakość i przystępność usług użyteczności publicznej w danych sektorach.
Dotychczasowe doświadczenia również potwierdzają pełną zgodność reguł Traktatu dotyczących konkurencji i rynku wewnętrznego z wysokimi normami usług użyteczności publicznej. W pewnych okolicznościach, szczególnie tam gdzie siły rynkowe same nie zapewniają zadowalającego poziomu świadczenia usług, władze publiczne mogą nałożyć na pewnych przedsiębiorców obowiązki w interesie publicznym, i jeśli to stosowne, przyznać im szczególne lub wyłącznie prawa i/lub opracować mechanizm finansowania świadczenia tych usług.
Państwa Członkowskie i podmioty świadczące usługi wymagają pewności prawnej. Niniejszy komunikat objaśnia zarówno zakres jak i kryteria stosowania reguł rynku wewnętrznego i konkurencji. Przede wszystkim reguły te mają zastosowanie w zakresie, w jakim dana działalność jest działalnością gospodarczą wpływającą na handel między Państwami Członkowskimi. Tam gdzie reguły te mają zastosowanie, zgodność z nimi opiera się na trzech zasadach:
– neutralności względem publicznej bądź prywatnej własności przedsiębiorstw;
– swobodzie Państw Członkowskich w określaniu usług użyteczności publicznej, z zastrzeżeniem kontroli pod kątem oczywistych błędów;
– proporcjonalności wymagającej, by ograniczenia konkurencji i swobody wspólnego rynku nie wykraczały po za to, co jest konieczne dla zagwarantowania efektywnego wypełniania misji.
W miarę dalszego rozwoju kontekstu i uzyskiwania przez Komisję dodatkowych doświadczeń w stosowaniu zasad rynku wewnętrznego i konkurencji, będzie ona zapewniać kolejne objaśnienia.
Niniejszy komunikat pokazuje również perspektywę tego, jak na bazie art. 16 Wspólnota w partnerstwie z władzami lokalnymi, regionalnymi i krajowymi może rozwijać proaktywną politykę na szczeblu europejskim dla zapewnienia, by wszyscy obywatele Europy posiadali dostęp do jak najlepszych usług.
I. WSTĘP
1. W 1996 roku Komisja przedstawiła Komunikat w sprawie usług użyteczności publicznej w Europie(1). W komunikacie tym Komisja podkreśliła znaczenie zadań realizowanych w interesie publicznym dla realizacji podstawowych celów Unii Europejskiej. Zaleciła wprowadzenie odpowiedniego odesłania w tym względzie do tekstu Traktatu WE. Definicje terminów(2), poglądy i cele przedstawione w komunikacie z 1996 roku odnośnie do przyszłej roli tych usług w kontekście wspólnego rynku są nadal ważne. Niniejszy komunikat stanowi aktualizację dokumentu z 1996 roku.
2. Od momentu przyjęcia pierwszego komunikatu miało miejsce szereg zdarzeń. Zgodnie z wnioskiem Komisji, Traktat z Amsterdamu wprowadził odesłanie do roli usług użyteczności publicznej. Nowy art. 16 Traktatu WE uznaje fundamentalny charakter wartości leżących u podstaw tych usług oraz konieczność uwzględnienia przez Wspólnotę ich funkcji przy opracowywaniu i wdrażaniu wszelkich polityk, plasując ją pośród zasad Traktatu:
"Bez uszczerbku dla artykułów 73, 86 i 87 oraz zważywszy na miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii, jak również ich znaczenie we wspieraniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Wspólnota i Państwa Członkowskie, każde w granicach swych kompetencji i w granicach stosowania niniejszego Traktatu, zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, które pozwolą im wypełniać ich zadania."
3. Komunikat z 1996 roku stwierdza, że z punktu widzenia Komisji usługi użyteczności publicznej, polityka wspólnego rynku i reguły konkurencji we Wspólnocie nie tylko się wzajemnie nie wykluczają, ale wręcz uzupełniają się w realizacji fundamentalnych celów Traktatu. Ich wzajemne oddziaływanie musi przynosić korzyści poszczególnym obywatelom i całemu społeczeństwu.
4. Od roku 1996 rynki, technologia i potrzeby użytkowników rozwijały się w szybkim tempie. Uzyskano doświadczenia w zakresie sektorów, które wówczas przechodziły proces liberalizacji w ramach programu wspólnego rynku. Na szczeblu Wspólnoty postępowała dalsza liberalizacja, zabezpieczając a w niektórych przypadkach poprawiając poziom jakości i ochrony dla użytkowników. W miarę pogłębiania się wspólnego rynku, powstawały nowe kwestie dotyczące znoszenia ograniczeń pewnych usług wcześniej dostarczanych głównie na zasadach niekonkurencyjnych, lecz które obecnie wywołują lub mogłyby wywołać konkurencję. Ponadto postęp technologiczny, a szczególnie nastanie ery Społeczeństwa Informacyjnego prowadzą do wniosku, iż koncepcja terytorialna niektórych spośród tych usług jest przestarzała i że muszą być one rozważane z perspektywy transgranicznej.
5. Pomimo pozytywnych efektów liberalizacji, nadal wyrażane są obawy dotyczące usług użyteczności publicznej i działań Wspólnoty. W związku ze zmianami w technologii i ogólnym środowisku regulacyjnym jak również wobec ewoluującego popytu konsumenta istnieje obawa ze strony obywateli, iż może na tym ucierpieć jakość usług użyteczności publicznej. Bazując na tej obawie tradycyjni usługodawcy i władze publiczne ich wspierające twierdzą, że stosowanie prawa wspólnotowego mogłoby narazić struktury świadczące te usługi, które w długim okresie czasu dowiodły swojej wartości, a wraz z nimi jakość usług świadczonych powszechnie. Konkurujący ze sobą usługodawcy z sektora prywatnego z kolei twierdzą, że istniejące rozwiązania przyznają niesprawiedliwą przewagę organizacjom, którym władze publiczne powierzyły świadczenie tych usług, oraz że naruszają one prawo wspólnotowe.
6. Na tym tle oraz na wniosek Rady Europejskiej ze szczytu w Lizbonie, powtórzony we wniosku Feira, Komisja zobowiązała się uaktualnić komunikat z 1996 roku. Ma to dwojaki cel:
– zapewnienie dodatkowego objaśnienia odnośnych ról władz publicznych różnych szczebli oraz przepisów dotyczących konkurencji i rynku wewnętrznego stosowanych do usług użyteczności publicznej celem ustosunkowania się do żądania ze strony przedsiębiorców w zakresie zapewnienia większej pewności prawnej. Przedmiotem szczególnej troski jest obszar stosowania zasad dotyczących pomocy państwowej;
– dalsze rozwijanie ram europejskich w zakresie należytego funkcjonowania usług użyteczności publicznej, w których władze lokalne, regionalne i krajowe jak również Wspólnota mają do odegrania swoją rolę, zgodnie z art. 16 Traktatu WE.
7. Komunikat podzielony jest na kilka rozdziałów. W Rozdziale 2 Komisja określa swoje poglądy na temat misji pełnionej przez usługi użyteczności publicznej. Rozdział 3 zawiera objaśnienie stosowania reguł konkurencji i wspólnego rynku do usług użyteczności publicznej. W Rozdziale 4 przedstawiono pewne wstępne wyniki doświadczeń w stosowaniu zasady usług użyteczności publicznej w sektorach zliberalizowanych w ramach programu wspólnego rynku. Dalsze informacje na temat sytuacji w poszczególnych sektorach przedstawia Załącznik I. Rozdział 5 określa ukierunkowanie dalszych działań na rzecz poprawy jakości i efektywności usług użyteczności publicznej jako kluczowego elementu europejskiego modelu społeczeństwa.
2. ROLA USŁUG UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ
8. W centrum zainteresowania polityki Wspólnoty w zakresie usług użyteczności publicznej leży interes obywateli. Usługi użyteczności publicznej stanowią istotny wkład do ogólnej konkurencyjności przemysłu europejskiego, oraz do gospodarczej, społecznej i terytorialnej spójności. Jako użytkownicy tych usług, obywatele europejscy nauczyli się oczekiwać wysokiej jakości usług po przystępnych cenach. To właśnie użytkownicy i ich wymagania stanowią główny kierunek działań publicznych w tej dziedzinie. Wspólnota chroni cele o znaczeniu ogólnym i misję służenia opinii publicznej.
9. W celu wypełniania swojej roli odpowiednie władze publiczne muszą działać z zachowaniem pełnej przejrzystości, wyłaniając precyzyjnie potrzeby użytkowników, dla których świadczone są usługi użyteczności publicznej, podmioty odpowiedzialne za określanie i egzekwowanie odnośnych zadań oraz metody ich wypełniania. Należy podjąć działania na odpowiednim szczeblu, wspólnotowym, krajowym, regionalnym lub lokalnym, na rzecz ustalenia kryteriów usług użyteczności publicznej. Działania takie muszą być spójne i wzajemnie się wspierać.
10. Potrzeby użytkowników powinny być zdefiniowane szeroko. Oczywiście istotną rolę odgrywają tu potrzeby konsumentów. Dla konsumentów gwarancja powszechnego dostępu, wysoka jakość i przystępność stanowią podstawę ich potrzeb. Przedsiębiorstwa, a w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa, są również istotnymi użytkownikami usług użyteczności publicznej, i ich potrzeby również muszą być zaspokajane. Troski obywateli mają także szerszy charakter, i dotyczą:
– wysokiego stopnia ochrony środowiska;
– szczególnych potrzeb pewnych kategorii populacji, takich jak osoby niepełnosprawne i osoby o niskich dochodach;
– pełnego terytorialnego zasięgu zasadniczych usług jeśli chodzi o obszary odległe i trudno dostępne.
11. Istnieje szereg zasad, które mogą pomóc określić wymagania użytkowników odnośnie do usług użyteczności publicznej. Zasady te obejmują:
– jasne zdefiniowanie podstawowych obowiązków do zapewnienia dobrej jakości świadczonych usług, wysokiego poziomu zdrowia publicznego i bezpieczeństwa fizycznego usług;
– pełną przejrzystość, np. w zakresie stawek, warunków umów, wyboru i finansowania usługodawców;
– wybór usług i, gdzie to stosowne, wybór dostawcy i efektywnej konkurencji między dostawcami;
– istnienie, jeśli to uzasadnione, regulacyjnych organów niezależnych od przedsiębiorców oraz zadośćuczynienia w formie mechanizmów rozpatrywania skarg i rozwiązywania sporów.
Zasady te mogą również obejmować reprezentację i aktywny udział użytkowników w definiowaniu usług i wyborze form płatności.
12. Podmioty świadczące usługi użyteczności publicznej odgrywają również istotną rolę i dzięki swoim długoletnim doświadczeniom w spełnianiu potrzeb użytkowników mogą wiele wnieść na rzecz dalszego rozwoju tych usług. Dlatego konieczne są odpowiednie konsultacje z nimi, jak również z samymi użytkownikami(3). Przy organizowaniu takich konsultacji władze publiczne muszą jednak wyraźnie oddzielić potrzeby użytkowników od potrzeb podmiotów świadczących usługi.
13. Władze publiczne stoją przed pytaniem, w jaki sposób zapewnić, by rola, jaką przypisują usługom użyteczności publicznej, była realizowana zgodnie z wysokimi normami jakości i w jak najbardziej efektywny sposób. Może ona być realizowana na kilka sposobów. Wybór zależeć będzie od uwzględnienia w szczególności:
– technicznych i gospodarczych cech danej usługi;
– szczególnych potrzeb użytkowników;
– specyfiki kulturowej i historycznej danego Państwa Członkowskiego.
Wybór odmiennych środków dla poszczególnych usług - lub nawet dla tej samej usługi w przypadku różnicy okoliczności między Państwami Członkowskimi lub w obrębie Państwa Członkowskiego - nie powinien być postrzegany jako zaprzeczający efektywności, ale wręcz przeciwnie, jako jej zasadnicza cecha.
3. USŁUGI UŻYTECZOŚCI PUBLICZNEJ A JEDNOLITY RYNEK
14. Usługi użyteczności publicznej różnią się od zwykłych usług w tym sensie, że władze publiczne uznają, iż usługi te muszą być świadczone nawet, gdy na rynku nie ma dostatecznej na to koniunktury. Nie wyklucza to faktu, iż w wielu przypadkach rynek będzie najlepszym mechanizmem świadczenia tych usług. Wiele podstawowych potrzeb, takich jak żywność, ubrania, mieszkania, realizowanych jest wyłącznie lub przeważnie przez rynek. Jeżeli jednak władze publiczne uznają, iż pewne usługi leżą w ogólnym interesie a siły rynkowe nie mogą ich zapewnić w sposób zadowalający, mogą one ustanowić szereg specjalnych przepisów dotyczących usług celem zadośćuczynienia tym potrzebom w formie obowiązków świadczenia usług użyteczności publicznej. Wykonywanie tych obowiązków może, aczkolwiek nie musi, wywołać przyznawanie szczególnych lub wyłącznych praw, lub zapewnienie szczególnych mechanizmów finansowania. Definicja poszczególnej roli leżącej w interesie publicznym oraz towarzyszącej jej usługi wymaganej dla spełnienia tej roli nie muszą narzucać określonej metody świadczenia usługi. Klasycznym przykładem jest obowiązek świadczenia usług powszechnych(4), tzn. obowiązek świadczenia pewnych usług na całym terytorium po przystępnych stawkach i na podobnych warunkach jakościowych bez względu na zyskowność poszczególnych rodzajów działalności.
15. Władze publiczne mogą postanowić o zastosowaniu obowiązku związanego z użytecznością publiczną do wszystkich przedsiębiorców na rynku lub, w niektórych przypadkach, o wyznaczeniu jednego lub ograniczonej liczby przedsiębiorców z określonymi obowiązkami, bez przyznawania im szczególnych lub wyłącznych praw. W ten sposób w najszerszym możliwym zakresie osiągana jest konkurencja a użytkownicy zachowują maksymalną swobodę przy wyborze usługodawcy. Gdy tylko jeden lub ograniczona liczba przedsiębiorców konkurujących na danym rynku posiada obowiązek świadczenia usług publicznych, podczas gdy inne nie mają tego obowiązku, właściwym może być zaangażowanie wszystkich przedsiębiorców działających na danym rynku w finansowanie dodatkowych kosztów netto świadczenia usług użyteczności publicznej poprzez system dodatkowych opłat lub w formie funduszu usług publicznych. W tym przypadku ważne jest, by udział każdego przedsiębiorstwa był proporcjonalny do jego działalności na rynku i by został wyraźnie oddzielony od innych opłat, jakie może ono ponosić w ramach normalnego prowadzenia działalności.
16. Obecnie, na przykład publiczne usługi telefoniczne świadczone są w całej Wspólnocie ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych określonego w prawodawstwie Wspólnoty, pomimo pełnej liberalizacji sektora telekomunikacji w 1998 roku. Decyzje podjęte na początku lat 1990 na rzecz stopniowej liberalizacji były rzeczywiście odzwierciedleniem rozwoju rynku i technologii, w wyniku którego zachowanie szczególnych i wyłącznych praw w sektorze nie było już efektywnym i współmiernym środkiem do zapewnienia przychodów potrzebnych przedsiębiorcom do świadczenia usług powszechnych. Na konkurencyjnym rynku system prawny Wspólnoty pozwolił Państwom Członkowskim wprowadzić określone na szczeblu Wspólnoty mechanizmy podziału kosztów świadczenia usług powszechnych. Większość Państw Członkowskich nie uznała jednak za konieczne uruchamiania takich systemów ze względu na stosunkowo niskie wchodzące w grę koszty.
17. Pewne usługi użyteczności publicznej nie poddają się wymogom mnogości usługodawców, na przykład tam, gdzie tylko jeden usługodawca ma wiarygodną sytuację ekonomiczną. W takich okolicznościach władze publiczne zazwyczaj przyznają prawa wyłączne i szczególne do świadczenia usług użyteczności publicznej poprzez udzielanie w drodze przetargów koncesji na ograniczone okresy czasu. Konkurencja w momencie rozstrzygania przetargu ma zapewnić, aby rola przypisana usłudze użyteczności publicznej była realizowana po niskim koszcie dla ogółu społeczeństwa.
18. Jeżeli żadna z dwóch pierwszych opcji nie pozwala na zadowalającą realizację zadania użyteczności publicznej, może okazać się konieczne połączenie powierzenia jednemu przedsiębiorcy lub ograniczonej liczbie przedsiębiorców poszczególnych zadań z zakresu usług użyteczności publicznej z przyznaniem lub utrzymaniem praw szczególnych lub wyłącznych na rzecz tego przedsiębiorcy czy grupy przedsiębiorców. W takiej sytuacji jak również w sytuacji wyżej opisanej, gdzie na podstawie przetargu zostały przyznane prawa wyłączne, władze publiczne mogą zapewnić odpowiednie finansowanie umożliwiające przedsiębiorcom wykonywanie danego przypisanego im zadania z zakresu usług użyteczności publicznej.
19. Przestrzeganie postanowień Traktatu WE a w szczególności przepisów dotyczących konkurencji i rynku wewnętrznego jest w pełni zgodne z zapewnieniem świadczenia usług użyteczności publicznej. art. 86 Traktatu, a zwłaszcza art. 86(2), jest centralnym przepisem przewidującym pogodzenie, z jednej strony, celów Wspólnoty, szczególnie jeśli chodzi o konkurencję i swobody rynku wewnętrznego, z efektywną realizacją powierzonej przez władze publiczne misji użyteczności publicznej, z drugiej strony. Artykuł ten stwierdza:
"1. Państwa Członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego Traktatu, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 12 oraz 81-89.
2. Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie powinien być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.
3. Komisja czuwa nad stosowaniem postanowień niniejszego artykułu i w miarę potrzeby kieruje stosowne dyrektywy lub decyzje do Państw Członkowskich."
20. Aby zrozumieć, w jaki sposób przepisy te wpływają na środki podejmowane przez władze publiczne dla zapewnienia świadczenia pewnych usług użyteczności publicznej, pomocne jest omówienie trzech zasad leżących u podstaw stosowania art. 86. Są to neutralność, swoboda definicji i proporcjonalność.
21. Neutralność jeśli chodzi o publiczne i prywatne formy własności spółek gwarantowana jest przez art. 295 Traktatu WE. Z jednej strony Komisja nie pyta o to, czy przedsiębiorstwa odpowiedzialne za świadczenie usług użyteczności publicznej powinny być publiczne czy prywatne. A zatem nie wymaga ona prywatyzacji przedsiębiorstw publicznych. Z drugiej strony przepisy Traktatu, w szczególności reguły konkurencji i wspólnego rynku mają zastosowanie bez względu na formę własności przedsiębiorstwa (publiczną lub prywatną).
22. Swoboda definicji przysługująca Państwom Członkowskim oznacza, że Państwa Członkowskie mają przede wszystkim obowiązek zdefiniować, co uważają za usługę użyteczności publicznej w oparciu o szczególne cechy działalności. Definicja ta może podlegać kontroli jedynie pod względem błędów oczywistych. Państwa Członkowskie mogą przyznać prawa szczególne lub wyłączne konieczne dla przedsiębiorców, którym powierzono wykonywanie takich zadań, regulować ich działalność i, jeśli to stosowne, dofinansowywać je. W dziedzinach nie objętych szczegółowo regulacją Wspólnoty Państwa Członkowskie posiadają szeroki margines swobody w kształtowaniu swojej polityki, która może podlegać kontroli jedynie pod względem błędu oczywistego. To czy usługa ma być uznana za usługę użyteczności publicznej i w jaki sposób powinna funkcjonować stanowi kwestie rozstrzygane przede wszystkim lokalnie. Rolą Komisji jest zapewnienie, by zastosowane środki były zgodne z prawem Wspólnoty. W każdym jednak przypadku, aby zastosowanie miał wyjątek przewidziany w art. 86(2), misja usługi publicznej musi być jasno zdefiniowana i wyraźnie powierzona na mocy aktu władzy publicznej (w tym umowy)(5). Obowiązek ten jest konieczny dla zapewnienia obywatelom pewności prawnej i przejrzystości, oraz jest niezbędny Komisji do wykonywania oceny proporcjonalności.
23. Proporcjonalność wynikająca z art. 86(2) oznacza, że środki zastosowane do osiągnięcia zadania użyteczności publicznej nie mogą stwarzać zbędnych zakłóceń handlu. W szczególności należy zapewnić, by wszelkie ograniczenia przepisów Traktatu WE, a zwłaszcza ograniczenia konkurencji i swobód rynku wewnętrznego nie wykraczały poza to, co konieczne dla zagwarantowania efektywnego wypełniania misji. Wykonywanie usług użyteczności publicznej musi być zagwarantowane a przedsiębiorcy, którym powierzono tę misję, muszą być w stanie ponieść określony ciężar i dodatkowe koszty netto każdego przypisanego im zadania. Komisja wykonuje tę kontrolę proporcjonalności pod nadzorem sądowym ze strony Trybunału Sprawiedliwości w sposób rozsądny i realistyczny, co pokazane jest w sposobie wykorzystywania przez nią przyznanych jej art. 86(3) uprawnień do podejmowania decyzji(6).
24. Zasady sformułowane w art. 86 umożliwiają zachowanie elastycznej i wrażliwej na kontekst równowagi uwzględniającej różne okoliczności i cele Państw Członkowskich jak również ograniczenia techniczne, które mogą być różne w zależności od danego sektora.
25. Doświadczenia dostarczają dostatecznie szerokiej typologii poszczególnych sposobów godzenia wymogów interesu ogólnego z zasadami konkurencji i rynku wewnętrznego(7). Jak opisano wyżej, Państwa Członkowskie posiadają kilka opcji zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, począwszy od otwarcia rynku na konkurencję poprzez nakładanie obowiązków świadczenia usług publicznych po przyznawanie praw wyłącznych lub szczególnych pojedynczemu przedsiębiorcy lub ograniczonej ich liczbie, wraz z zapewnieniem finansowania lub bez niego.
26. Jeśli chodzi o kwestię finansowania, Sąd Pierwszej Instancji ostatnio orzekł, że rekompensata przyznawana przez Państwo przedsiębiorcy za wykonywanie obowiązków w interesie publicznym stanowi pomoc państwową w rozumieniu art. 87(1) Traktatu WE(8). Może ona być zgodna z Traktatem WE na podstawie art. 86(2), pod warunkiem że nie korzysta z wyłączeń przewidzianych w art. 73 lub 87. Dzieje się tak, gdy spełnione są wszystkie warunki tego postanowienia, a w szczególności rekompensata nie przekracza dodatkowych kosztów netto poszczególnego zadania powierzonego przedsiębiorstwu. Komisja uważa, że gdy rekompensata jest ustalona na określony okres w drodze jawnego, przejrzystego i niedyskryminującego postępowania, istnieje domniemanie, iż pomoc ta jest zgodna z zasadami Traktatu dotyczącymi świadczenia pomocy państwowej(9).
27. Jeszcze przed ograniczeniem zakresu uchylenia reguł konkurencji i rynku wewnętrznego przewidywanego w art. 86, warto ocenić, czy te przepisy wspólnotowe w ogóle mają zastosowanie. Dokonując tej oceny należy pamiętać o trzech względach: rozróżnieniu między działalnością gospodarczą i inną niż gospodarcza, skutkach dla handlu między Państwami Członkowskimi i polityce Wspólnoty odnośnie do spraw o małym znaczeniu.
28. Warunki art. 86 dotyczą usług użyteczności publicznej. Generalnie, reguły rynku wewnętrznego i konkurencji nie mają zastosowania do działalności innej niż gospodarcza, a zatem nie mają wpływu na usługi użyteczności publicznej w zakresie, w jakim stanowią one działalność inną niż gospodarcza. Oznacza to przede wszystkim, że sprawy należące same w sobie do prerogatyw Państwa (takie jak zagwarantowanie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa, wymiar sprawiedliwości, stosunki zagraniczne i inne formy wykonywania kompetencji urzędowych) są wyłączone z zakresu stosowania reguł konkurencji i rynku wewnętrznego. Dlatego art. 86 i jego warunki nie wchodzą tutaj w grę. Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł na przykład, że organ kontrolujący i nadzorujący przestrzeń powietrzną i pobierający opłaty za korzystanie z jego systemu nawigacji lotniczej(10), lub podmiot prawa prywatnego prowadzący nadzór nad zanieczyszczeniami w porcie morskim(11), wykonują uprawnienia typowe dla władzy publicznej, nie mające charakteru gospodarczego.
29. Po drugie, usługi takie jak edukacja narodowa i obowiązkowe systemy podstawowego ubezpieczenia społecznego są również wyłączone z zakresu stosowania reguł konkurencji i rynku wewnętrznego. Jeśli chodzi o te pierwsze, Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że Państwo ustanawiając i utrzymując taki system nie dąży do zajmowania się zyskowną działalnością, lecz wypełnia swój obowiązek wobec własnego społeczeństwa w obszarach społecznym, kulturalnym i oświatowym(12). Jeżeli chodzi o to drugie, Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że organizacje zobowiązane do zarządzania nałożonymi przez państwo systemami ubezpieczeń społecznych, takimi jak obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne, opartymi na zasadzie solidarności, nie nastawionymi na zysk, gdzie wypłacane świadczenia nie są proporcjonalne do wysokości obowiązkowych składek, wypełniają wyłącznie funkcję społeczną i nie prowadzą działalności gospodarczej(13).
30. Mówiąc bardziej ogólnie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości(14) z zakresu stosowania reguł Wspólnoty dotyczących konkurencji i rynku wewnętrznego wyłączonych będzie wiele rodzajów działalności prowadzonej przez organizacje pełniące głównie funkcje społeczne, nie nastawione na zysk i nie zamierzające podejmować działalności przemysłowej lub gospodarczej. Uwzględnia to szereg rodzajów działalności innej niż gospodarcza, prowadzonej przez organizacje takie jak związki zawodowe, partie polityczne, kościoły i towarzystwa wyznaniowe, zrzeszenia konsumentów, towarzystwa naukowe, organizacje charytatywne jak również organizacje zapomogowe i pomocowe. Jednak, gdy taka organizacja przy wykonywaniu zadania w interesie publicznym podejmuje działalność gospodarczą, stosowanie reguł Wspólnoty do tej działalności kierować się będzie zasadami określonymi w niniejszym Komunikacie odnośnie do środowiska społecznego i kulturowego, w którym ta działalność ma miejsce. Ponadto tam, gdzie do działalności takiej miałoby zastosowanie prawo Wspólnoty, Komisja zbada również w ramach ogólnego odzwierciedlenia wykorzystania swoich uznaniowych uprawnień, czy interesy Wspólnoty wymagają zajęcia się tymi sprawami, z zastrzeżeniem obowiązków prawnych Komisji ustanowionych w Traktacie WE.
31. Należy również wskazać, że wspólnotowe prawo ochrony konkurencji ma zastosowanie tylko tam, gdzie dane postępowanie może wpłynąć na handel między Państwami Członkowskimi. W związku z tym zasady Traktatu ustanawiające swobodę świadczenia usług nie mają zastosowania w przypadku gdy wszystkie aspekty tych usług ograniczają się do jednego Państwa Członkowskiego.
32. W przypadku przepisów antymonopolowych (art. 81 i 82 Traktatu WE), działalność mająca jedynie nieznaczny wpływ na rynek - a może się tak dziać w przypadku szeregu usług użyteczności publicznej o charakterze lokalnym - zazwyczaj nie będzie miała wpływu na handel między Państwami Członkowskimi, a zatem nie będzie podlegać zasadom Wspólnoty(15). Konieczne jest również odwołanie się do polityki nie zajmowania się sprawami o małym znaczeniu na mocy wspólnotowych reguł ochrony konkurencji, którą Komisja objaśniła szczegółowo(16). Wiele usług lokalnych może być uznanych za sprawy o małym znaczeniu a zatem w tym kontekście Komisja nie będzie musiała zajmować się sprawami rzekomych naruszeń reguł antymonopolowych.
33. Jeśli chodzi o ocenę dokonywaną na podstawie przepisów Traktatu WE o pomocy publicznej, prawdą jest, iż stosunkowo niewielka kwota pomocy lub stosunkowo mała wielkość przedsiębiorstwa otrzymującego pomoc, jako taka nie wyklucza możliwości wpływu na handel wewnątrz Wspólnoty. Zgodnie jednak z przyjętym orzecznictwem kryterium wpływu na handel spełnione jest tylko wtedy, gdy przyjmujące pomoc przedsiębiorstwo prowadzi działalność gospodarczą obejmującą handel między Państwami Członkowskimi. Komisja również ustala górne granice, poniżej których uznaje, iż przepisy o pomocy publicznej nie mają zastosowania(17). W wyniku tego wiele usług lokalnych może być wyłączonych z zakresu przepisów o pomocy publicznej.
34. Ponadto, w świetle szczegółowych przepisów Traktatu o pomocy publicznej należy zbadać mogące wpłynąć na handel finansowanie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ze środków publicznych, aby sprawdzić, czy jest ono mimo wszystko dozwolone. Oprócz wyjaśnionego wyżej wyjątku przewidzianego w art. 86(2), istnieje szereg szczegółowych wyłączeń z zakazu świadczenia pomocy publicznej. Szczególnie interesujące są na przykład uchylenia przewidziane w art. 73 odnośnie do pomocy na rzecz transportu i w art. 87(3)d) w zakresie pomocy na promocję kultury i ochrony spuścizny(18). Warunki przestrzegania art. 87(3) zostały określone w systemach prawnych i wytycznych, jak na przykład te dotyczące pomocy publicznej na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw(19) (MŚP), przedsiębiorstw w poszkodowanych rejonach miejskich(20), zatrudnienia(21) i szkoleń(22), krajowej pomocy dla regionów(23), ochrony środowiska(24) oraz badań i rozwoju(25).
35. Zasady określone w niniejszym komunikacie dotyczą każdego sektora gospodarki. Na przykład, na wniosek Rady Europejskiej Komisja w 1998 roku przyjęła Sprawozdanie dla Rady Ministrów w sprawie usług użyteczności publicznej w sektorze bankowym(26) oparty na kwestionariuszu skierowanym do wszystkich Państw Członkowskich. W wyniku badania Komisji okazało się, że szereg Państw Członkowskich uważa, iż pewne instytucje finansowe realizują określone zadania stanowiące usługi użyteczności publicznej. Zadania te obejmują głównie promocję małych i średnich przedsiębiorstw, udzielanie i gwarantowanie kredytów eksportowych, kredytów na mieszkalnictwo społeczne, kredytów komunalnych, finansowanie projektów infrastrukturalnych i rozwoju regionalnego. Dwa Państwa Członkowskie uważają, że zapewnienie przez pewną grupę instytucji kredytowych kompleksowej infrastruktury finansowej o zasięgu terytorialnym wskazanym w par. 10, stanowiłoby usługę użyteczności publicznej. Sprawozdanie konkluduje, że zgodność każdego z tych systemów i zadań z art. 86(2) Traktatu WE musi być badana indywidualnie dla każdego przypadku.
36. W miarę ewoluowania technologii i rynków władze publiczne i przedsiębiorcy coraz częściej stają przed nowymi niepewnościami w zakresie zastosowania prawa WE do ich działalności. Komisja będzie zatem nadal rozważać najlepsze sposoby wykorzystania dostępnych jej instrumentów na rzecz większej pewności prawnej. Wraz ze zdobywaniem doświadczeń w radzeniu sobie z nowymi sytuacjami wynikłymi w dziedzinie usług użyteczności publicznej. Komisja starać się będzie dalej objaśniać zakres stosowania i kryteria przestrzegania zasad WE. Będzie to dokonywane w zgodzie z ustaloną praktyką, w ścisłej konsultacji z Państwami Członkowskimi. Służące do tego instrumenty obejmują komunikaty, wytyczne i rozporządzenia w sprawie zwolnień grupowych.
4. DOŚWIADCZENIA W LIBERALIZACJI PEWNYCH USŁUG UŻYTECZNOŚCI PUBLICZNEJ
37. W momencie wydawania Komunikatu z 1996 roku podjęta już była decyzja o liberalizacji rynków kilku ważniejszych usług użyteczności publicznej w ramach programu tworzenia wspólnego rynku, było jednak za wcześnie na osądzanie potencjalnych skutków procesu w postaci jakości, cen i dostępności usług. W pewnych sektorach, szczególnie w telekomunikacji, nie jest to już prawdą. Generalnie jednak nadal brakuje dobrej jakości aktualnych danych o podstawowych wymiarach, za pomocą których należy dokonywać oceny doświadczeń w tych usługach. Najbardziej kompleksowe informacje dotyczą telekomunikacji, a potem transportu lotniczego. Jeśli chodzi o energetykę, istnieją znaczne dane na temat poziomów cen a Komisja uruchomiła właśnie badanie w oparciu o prace podjęte już przez Eurostat na rzecz ciągłego monitorowania "wskaźników konkurencji", szeregu czynników wskazujących na rzeczywisty poziom konkurencji na rynku. Ponadto Komisja otrzymała już odpowiedzi Państw Członkowskich na temat poziomów i celów usług publicznych w sektorze gazu i energetyki, i na tej podstawie przygotowuje Komunikat mający służyć jako narzędzie wzorcowe do utrzymywania i podnoszenia standardów usług użyteczności publicznej do wyższego poziomu.
38. Na podstawie aktualnie dostępnych informacji wydaje się, iż liberalizacja usług w ramach programu wspólnego rynku wywarła pozytywny wpływ na dostępność, jakość i przystępność usług użyteczności publicznej. Nie znaczy to jednak, że usługi te funkcjonują w sposób zadowalający. W grę wchodzą też inne czynniki, takie jak cena sprzętu wymaganego do połączeń, zagęszczenie oraz różne praktyki antykonkurencyjne, którymi się jeszcze należycie nie zajęto, jak również brak efektywnych mechanizmów zadośćuczynienia na rzecz użytkowników z tytułu nienależytego funkcjonowania usług. W rezultacie pełne korzyści liberalizacji nie zostały jeszcze osiągnięte dla wszystkich grup społecznych i wszystkich części Wspólnoty.
39. Usługa użyteczności publicznej, zwłaszcza definicja poszczególnych obowiązków świadczenia usług użyteczności publicznej stanowi kluczowy element liberalizacji rynku w sektorach usług takich jak telekomunikacja w Unii Europejskiej. Definicja i gwarancja usług użyteczności publicznej zapewnia utrzymanie ciągłej dostępności i jakości ustalonych usług dla wszystkich użytkowników i konsumentów w procesie przechodzenia od monopoli do otwartych rynków konkurencyjnych. Usługi powszechne w środowisku otwartych i konkurencyjnych rynków telekomunikacji definiuje się jako minimalny zestaw usług określonej jakości, do których wszyscy użytkownicy i konsumenci posiadają dostęp po przystępnej cenie w kontekście szczególnych krajowych warunków. Przepisy te określają punkt wyjścia dla napędzanej przez konkurencję poprawy jakości i cen usług.
4.1. Telekomunikacja
40. Usługi powszechne aktualnie zdefiniowane w prawodawstwie Wspólnoty dotyczącym telekomunikacji obejmują udostępnianie telefonii głosowej, transmisji modemowej danych pasma głosowego i faksowych (tzn. dostęp do Internetu). Użytkownicy muszą w stacjonarnej lokalizacji posiadać w dostęp do międzynarodowych i krajowych połączeń, jak również do usług pogotowia. Definicja ta obejmuje również udostępnianie pomocy operatorskiej, usługi spisu telefonicznego, płatne telefony publiczne i szczególne udogodnienia dla klientów niepełnosprawnych lub posiadających szczególne potrzeby społeczne. Nie obejmuje jednak telefonii komórkowej i dostępu szerokiego pasma do Internetu.
41. Jeśli chodzi o telefonię głosową, według ostatniego badania(27) 96 % gospodarstw domowych w Europie posiada w domu dostęp do telefonii głosowej. Niewiele ponad połowa pozostałych gospodarstw domowych albo nie jest zainteresowana bądź posiada alternatywne sposoby komunikowania się. Mniej niż 2 % nie posiada dostępu do telefonii głosowej z przyczyn finansowych. Od początku 1998 roku wszyscy konsumenci korzystają z istotnych obniżek cen: tylko w pierwszym roku ceny spadły o 40 % za rozmowy międzynarodowe, o 30 % za rozmowy międzystrefowe i o 30 % za rozmowy regionalne; tylko w przypadku połączeń lokalnych nie miały miejsca większe obniżki cen. Średnio w okresie 1997-1999 ceny dla konsumentów prywatnych spadły o ponad 40 %.
42. Konkurencja wpłynęła na rozwój telefonii komórkowej. Wskaźniki penetracji rynku wzrosły od momentu liberalizacji z 11 % do 48 % populacji. Jest prawdopodobne, iż gospodarstwa o niskich dochodach będą w większym stopniu polegać wyłącznie na telefonii komórkowej niż w przypadku gospodarstw o wysokich dochodach (6 % gospodarstw w porównaniu do 2 %), mimo że ogólny wskaźnik wykorzystania rośnie wraz z dochodem. Pokazuje to, iż dla istotnej liczby gospodarstw o niskich dochodach telefony komórkowe stanowią możliwą do przyjęcia alternatywę telefonii stacjonarnej, nawet przy braku obowiązków świadczenia usług użyteczności publicznej.
43. W miarę jak dostęp do Internetu za pomocą telefonów komórkowych trzeciej generacji i internet w telewizji przełamią zależność od komputera (33 % gospodarstw w UE) przy uzyskiwaniu dostępu do Internetu, można spodziewać się, że wskaźniki penetracji rynku rosnąć będą niezwykle gwałtownie w ciągu kolejnych pięciu lat.
44. Abonenci na wsi nie wydają się być poszkodowani pod względem przestrzennej dystrybucji usług podstawowych. Generalnie gospodarstwa wiejskie posiadają tak naprawdę więcej sprzętu telefonicznego, niż gospodarstwa na obszarach wielkich miast. Wydaje się, iż poziom dochodu ma o wiele większy wpływ na usługi niż podział między miastem a wsią.
4.2. Transport
45. Proces stopniowego otwierania rynku dla transportu lotniczego został ukończony przed 1 lipca 1998 roku. Komisja w swoim Komunikacie przyjętym w zeszłym roku oceniła konsekwencje 10-letniej liberalizacji(28). Liberalizacja transportu lotniczego doprowadziła do wzrostu liczby przewoźników z 132 w 1993 roku do 164 w 1998 roku. Udział rynkowy aktualnych krajowych przewoźników spadał systematycznie a liczba tras obsługiwanych przez ponad dwóch przedsiębiorców potroiła się od roku 1992. Coraz większa liczba biletów promocyjnych poszerzyła zakres atrakcyjnych cen biletów dla użytkowników. Natomiast ceny biletów otwartych ciągle rosły. Obecnie są one na poziomie dwukrotnie wyższym niż ceny promocyjne.
46. Stopień konkurencji na trasie posiada istotny wpływ na cenę transportu lotniczego. Poziom cen biletów spada, gdy rynek przechodzi od monopolu do duopolu bądź w kierunku więcej niż dwóch przewoźników. Obniżka cen biletów w klasie biznesowej w procesie przechodzenia od monopolu do tras obsługiwanych przez trzech lub więcej przewoźników wynosi 10 %, w przypadku cen w klasie ekonomicznej 17 % a dla biletów promocyjnych 24 %.
47. Skutki liberalizacji opóźnia lub umniejsza szereg czynników. Dostęp do wolnych miejsc i ograniczenia pojemności lotnisk stanowią realny problem dla nowych podmiotów wchodzących na rynek. Systemy premiowania lojalności, takie jak programy "frequent flier" faworyzują linie lotnicze o dużych sieciach, oferujące pasażerom większe szanse gromadzenia i wykorzystywania punktów FFP. Jest to dyskryminujące szczególnie wobec kosztowo-efektywnych linii działających na małą skalę. Wysoki koszt i niska jakość usług obsługi naziemnej stanowią dodatkowy element kosztu stałego zmniejszający zdolność nowych podmiotów do konkurowania cenami. Wreszcie zagęszczenie i słabe wykorzystanie dostępnej przestrzeni lotniczej sprawiają, że cierpi na tym jakość usług a opóźnienia stają się coraz częstszym zjawiskiem.
48. Niektóre z tych trudności mogą być pokonane poprzez nałożenie obowiązków świadczenia usług użyteczności publicznej. Wybór trasy i nakładane standardy podlegają kontroli Komisji. Od 1993 roku obowiązki świadczenia usług użyteczności publicznej zostały nałożone na ponad sto tras w obrębie Wspólnoty, głównie we Francji, Irlandii i Portugalii, lecz również w Szwecji, Niemczech, Włoszech i Wielkiej Brytanii. Stanowi to jednak tylko bardzo niski procent łącznego ruchu powietrznego we Wspólnocie.
49. Pod wpływem rozwoju rynku usługi pasażerskie w sektorze kolei i dróg przechodzą obecnie istotne zmiany. Szereg przedsiębiorców zaczęło odgrywać aktywną rolę w innych Państwach Członkowskich. Jednocześnie Państwa Członkowskie zaczęły otwierać rynki wewnętrzne na konkurencję. Harmonizacja podstawowych warunków konkurencji i minimalne wymogi w zakresie przejrzystości przy udzielaniu umów usługowych uznano za konieczne dla zagwarantowania wysokich poziomów jakości. Komisja zaproponowała nowe ramy(29), mające zapewnić, by przedsiębiorcy transportu publicznego odczuwali presję konkurencji do tego, by oferować pasażerom lepsze usługi, utrzymywać koszty pod kontrolą i zapewniać najwyższy możliwy poziom bezpieczeństwa.
4.3. Energetyka
50. Na temat wpływu liberalizacji sektora energetyki na usługi użyteczności publicznej, w porównaniu z telekomunikacją i transportem lotniczym, dostępnych jest znacznie mniej informacji. Otwarcie sektorów energetyki i gazu na konkurencję jest rzeczywiście zbyt nowe, aby wyciągnąć z niego funkcjonalne wnioski. W większości krajów z wyjątkiem Belgii, Danii i Irlandii gospodarstwa domowe skorzystały na redukcji cen w okresie od lipca 1996 roku do stycznia 2000 roku średnio o 5.2 % w skali całej Unii Europejskiej. Małe przedsiębiorstwa odniosły korzyści z większych obniżek, średnio o 7.9 %, aczkolwiek przy znacznych podwyżkach w Danii i Niemczech.
4.4. Dobra ocena usług użyteczności publicznej ze strony konsumentów
51. W ramach serii badań opinii publicznej przeprowadzonych przez pismo "Eurobarometer"(30) ankietowanym gospodarstwom domowym zadano szereg pytań o opinię na temat pewnych usług użyteczności publicznej. Badanie to uzupełnia bardziej szczegółowe dostępne dane na temat sektora telekomunikacji otrzymane z wyżej wymienionego sprawozdania o użytkownikach prywatnych. Wyniki są interesujące, ponieważ umożliwiają one dokonywanie porównań między różnymi typami usług. Nie jest jednak możliwe uzyskanie wskazówek co do tego, jak usługi te rozwijały się na przestrzeni czasu. Istotne różnice między Państwami Członkowskimi w charakterze odpowiedzi zdają się wskazywać, iż oczekiwania dotyczące usług stanowią ważny czynnik decydujący o postrzeganym poziomie satysfakcji. Dlatego prawdopodobnie porównania między różnymi rodzajami usług byłyby bardziej pouczające niż absolutne wartości uzyskanych odpowiedzi.
52. Zadowolenie konsumentów pod różnymi względami (dostęp, cena, jakość, dostępne informacje, warunki, rozpatrywanie skarg) mierzono indywidualnie dla stałego koszyka usług, na który składały się usługi telefoniczne, elektryczne, dostawa gazu i wody, usługi pocztowe, transport miejski oraz międzymiastowe połączenia kolejowe. Zarówno dostęp do różnych usług i ich absorpcja różniły się istotnie. Na przykład niemal 13 % ankietowanych nie posiada dostępu do gazu ziemnego. Prawie 7 % stwierdziło nawet, że nie posiada dostępu do międzymiastowych połączeń kolejowych a blisko 5 % do lokalnego transportu. Elektryczność, usługi pocztowe i dostawa wody były usługami najbardziej zbliżonymi do prawdziwie powszechnej dostępności. Na podstawie odpowiedzi "nie dotyczy" na kolejne pytania wydaje się, że rzeczywista absorpcja usług dość ściśle odpowiada ich fizycznej dostępności.
53. Pod względem ceny usługi pocztowe otrzymały najbardziej pozytywną ocenę, za nimi media publiczne. Mimo tego, istotne niezadowolenie z aktualnego poziomu cen można wydedukować z faktu, iż ponad 30 % respondentów uznała je w każdym przypadku za nieuczciwe i wygórowane. Usługi telefoniczne i dalekobieżnej kolei wywołały najbardziej nieprzychylne odpowiedzi. Ocena jakości usług jest generalnie dobra z wyjątkiem transportu, i w mniejszym zakresie, usług pocztowych. Rozpatrując wzrost cen łącznie z jakością, usługi kolei dalekobieżnej zdecydowanie nie wyglądają najlepiej. Konsumenci uznają, iż media publiczne (elektryczność, gaz i woda) najlepiej spełniają ich oczekiwania, a w przypadku łączności i transportu lokalnego odpowiedzi są bardziej mieszane. Rozpatrywanie skarg otrzymało również bardzo niski stopień zadowolenia, wynikający z faktu, iż dla każdej mierzonej usługi ponad 45 % respondentów uznała te usługi albo za złe albo bardzo złe.
5. A. PERSPEKTYWA EUROPEJSKA
54. Celami Wspólnoty pozostaje: wspieranie konkurencyjności gospodarki europejskiej na coraz bardziej otwartych rynkach światowych; przyczynianie się do wysokiego stopnia ochrony i zaufania konsumenta poprzez między innymi przyznanie konsumentom większego wyboru, lepszej jakości i niższych cen; wzmacnianie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Usługi użyteczności publicznej mają do odegrania kluczową rolę w osiąganiu tych celów. Wydajne usługi stanowią istotny czynnik determinujący lokalizację działalności produkcyjnej ze względu na korzyści z tego płynące zarówno dla przedsiębiorstw z nich korzystających i dla pracowników żyjących na danym terenie. Obecność sieci usług użyteczności publicznej stanowi zasadniczy element spójności społecznej; i odwrotnie, zanik takich usług jest wymownym znakiem dezertyfikacji obszaru wiejskiego bądź degradacji miasta. Wspólnota zobowiązała się utrzymać funkcje tych usług bez uszczerbku, jednocześnie poprawiając ich wydajność.
55. W realizacji tych celów Wspólnota bierze pod uwagę zasadę pomocniczości. Poszanowanie tej zasady, szczególnie swobody Państw Członkowskich w definiowaniu tego, co stanowi usługę użyteczności publicznej, wymaga ostrożnego zbadania odpowiednich funkcji poszczególnych szczebli rządowych w regulacji tych usług. Komisja rozwinie swoje stanowisko w tej kwestii w kontekście kolejnej Białej Księgi w sprawie rządzenia.
56. Nowy art. 16 Traktatu wyraźnie uznaję rolę usług ś użyteczności publicznej dla spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej oraz przewiduje obowiązek Wspólnoty w zakresie ułatwiania realizacji misji tych usług. Znaczenie tych postanowień podniesione zostało przez Szefów Państw lub Rządów na szczycie w Lizbonie w marcu 2000 r.(31):
"Rada Europejska uznaje za niezwykle ważne, aby w ramach rynku wewnętrznego i w opartej na wiedzy gospodarce w pełni uwzględniać postanowienia Traktatu odnoszące się do usług użyteczności publicznej, a także do przedsiębiorstw, którym powierzono świadczenie tego rodzaju usług."
57. Zarówno to oświadczenie polityczne i obecnie zachodzące zmiany wskazują na konieczność przyjęcia proaktywnego stanowiska odnośnie do usług użyteczności publicznej, obejmującego i wychodzącego poza podejście oparte na wspólnym rynku. W tym względzie Komisja w partnerstwie ze szczeblem krajowym, regionalnym i lokalnym będzie kontynuować promowanie europejskiej perspektywy usług użyteczności publicznej na rzecz obywateli, działając na trzech frontach: wykorzystując jak najpełniej otwarcie rynków, wzmacniając koordynację i solidarność europejską oraz rozwijając inne rodzaje wkładów Wspólnoty na rzecz usług użyteczności publicznej.
5.1. Jak najpełniejsze wykorzystanie otwarcia rynków
58. Otwarcie rynków na usługi gospodarcze, zwłaszcza usługi sieciowe, oraz związane z tym wprowadzanie obowiązków świadczenia usług powszechnych lub publicznych musi odbywać się w zgodzie z cechami każdego sektora, w tym ze stopniem już osiągniętej integracji rynku. Wspólnym celem jest zapewnienie korzyści obywatelom Europy poprzez rozwój konkurencyjnego wspólnego rynku. Cel ten został wyraźnie podkreślony na spotkaniu Rady Europejskiej w Lizbonie, która wezwała do przyspieszenia procesu liberalizacji w dziedzinie gazu, elektryczności, transportu i usług pocztowych, i zwróciła się do Komisji o sporządzenie sprawozdania z postępu prac i odpowiednich propozycji na spotkanie przewidziane na wiosnę 2001 roku.
59. Komisja będzie kontynuować realizację następujących celów w ramach polityki otwarcia rynków:
– korzystając z narzędzi oceny zbada działanie, wydajność i konkurencyjność usług użyteczności publicznej tak, aby ich regulacja mogła zostać dostosowana do zmian technologicznych (zwiększających możliwości świadczenia usług przez granice w obrębie rynku wewnętrznego), nowych potrzeb konsumentów i nowych wymogów w zakresie interesu publicznego. Szerokie wytyczne polityki gospodarczej łącznie ze sprawozdaniem na temat ich wdrażania oraz rocznym Komunikatem Komisji "Reforma gospodarcza - sprawozdanie na temat funkcjonowania rynków produktów i rynków kapitałowych" (Sprawozdanie z Cardiff)(32) zapewniają ramy między innymi do regularnej oceny funkcjonowania usług użyteczności publicznej wspólnego rynku. W przypadku poszczególnych sektorów, zwłaszcza telekomunikacji, regularnie udostępniane są przeglądy reformy regulacyjnej oraz jej skutków(33); praktyka przeglądów okresowych może być z pożytkiem rozszerzona na wszystkie sektory, dla których na szczeblu Wspólnoty istnieją wspólne ramy(34);
– utrzymanie podejścia "krok po kroku" opartego na ocenie reformy i konsultacjach z różnymi zainteresowanymi stronami, w tym z konsumentami. Komisja będzie nadal stosować praktykę przygotowań do zmian w ramach regulacyjnych poprzez wydawanie Zielonych Ksiąg(35), którym towarzyszyć będą lub które będą uzupełniać dalsze etapy konsultacji publicznych(36);
– egzekwowanie przejrzystości w działalności dostawców usług użyteczności publicznej, bez względu na to czy są to dostawcy publiczni czy prywatni, szczególnie pod kątem ewentualnych zakłóceń konkurencji. Dyrektywa Komisji zmieniająca tzw. Dyrektywę o przejrzystości(37) dąży do egzekwowania tej przejrzystości poprzez rozszerzenie reguł o osobnych rachunkach, obecnie mających zastosowanie do określonych sektorów, na każde przedsiębiorstwo korzystające ze specjalnego lub wyłącznego prawa przyznanego mu przez Państwo Członkowskie na mocy art. 86(1) Traktatu, lub któremu powierzono świadczenie usługi użyteczności publicznej na mocy art. 86(2) Traktatu i które otrzymuje pomoc państwową w jakiejkolwiek formie, łącznie z dotacjami, wsparciem lub rekompensatą w związku z tą usługą, i które oprócz tego prowadzi inną działalność.
60. Jeżeli gospodarka europejska ma skorzystać jak najpełniej z możliwości wynikających z otwarcia rynków, ważne jest, by jak najszybciej zapadły decyzje w sprawie rozpatrywanych projektów Komisji. Komisja spodziewa się, iż nowe ramy regulacyjne dla telekomunikacji oparte na jej projektach ramowej Dyrektywy i czterech szczegółowych Dyrektyw(38), zostaną przyjęte w ciągu roku 2001 zgodnie z harmonogramem ustalonym przez Radę Europejską na szczycie w Lizbo nie(39) dla zakończenia procesu tworzenia rynku wewnętrznego. Komisja również liczy na Radę i Parlament Europejski, iż przyjmą one jak najszybciej jej projekty dotyczące usług pocztowych i transportu(40).
61. Śledząc tę samą linię rozumowania, a w szczególności chcąc zapewnić zrównanie przedsiębiorców publicznych i prywatnych, Komisja przedłożyła projekt(41) umożliwiający między innymi wyłączenie z zakresu Dyrektywy nr 93/38/EWG tych sektorów lub usług, których projekt ten dotyczy (wodny, energetyczny, transportu i telekomunikacji), a które w danym Państwie Członkowskim funkcjonują w warunkach efektywnej konkurencji, po tym jak dana działalność zostanie efektywnie zliberalizowana zgodnie z odnośnym prawodawstwem WE. Liberalizacja telekomunikacji wywarła już skutki na stosowanie reguł zamówień publicznych. Na mocy szczegółowych postanowień Dyrektywy nr 93/38/EWG Komisja stwierdziła w Komunikacie(42), że uznaje większość usług w tej dziedzinie w UE za wyłączone (z kilkoma wyjątkami) z zakresu stosowania Dyrektywy nr 93/38/EWG.
5.2. Wzmocnienie koordynacji i solidarności europejskiej
62. Rosnąca integracja europejska w pewnych sektorach sugeruje równoległy wzrost europejskiej koordynacji w monitorowaniu działalności regulatorów i przedsiębiorców. Odpowiednie rozwiązania instytucjonalne różnić się będą w zależności od osiągniętego stopnia integracji rynku oraz rodzaju potencjalnych porażek, którymi trzeba będzie się zająć, w tym w pracy obecnych regulatorów narodowych.
63. Dla ułatwienia oceny usług użyteczności publicznej Komisja mogłaby przewidzieć badanie wyników uzyskanych ogólnie w Państwach Członkowskich w realizacji tych usług oraz efektywności ram regulacyjnych. Badanie to mogłoby uwzględnić szczególnie interakcje między różnymi sieciami infrastruktury, oraz cele zarówno wydajności ekonomicznej, ochrony konsumenta jak również spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej.
64. Specjalne miejsce usług użyteczności publicznej we wspólnych wartościach unijnych, uznane w art. 16 Traktatu, wymaga równoczesnego uwzględnienia związku między dostępem do usług użyteczności publicznej a obywatelstwem europejskim. Mimo że Państwa Członkowskie zachowują szeroką swobodę odnośnie do środków osiągania celów solidarności, którym służą usługi użyteczności publicznej, dla podtrzymania wierności ideałom Unii może okazać się konieczne wypracowanie zasadniczej wspólnej koncepcji takiego interesu ogólnego. Komisja uznaje postanowienia dotyczące dostępu do usług użyteczności publicznej, zawarte w projekcie Karty Podstawowych Praw, jako ważny krok w tym kierunku.
5.3. Inny wkład Wspólnoty na rzecz usług użyteczności
65. Zaangażowanie Wspólnoty w zakresie usług użyteczności publicznej wykracza poza rozwój wspólnego rynku i obejmuje dostarczanie instrumentów zapewnienia norm jakości, koordynację regulatorów i ocenę działalności. Inne instrumenty i działania w ramach polityki wspólnotowej posiadają te same cele: ochronę konsumenta, spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, oraz pomoc w wypełnianiu misji usług użyteczności publicznej. Wkład ten ma na celu zwiększenie, lecz w żadnym wypadku nie zastąpienie roli pełnionej przez szczeble krajowe, regionalne i lokalne w odnośnych dziedzinach. Konkretne zdarzenia od momentu przyjęcia Komunikatu z 1996 roku na temat usług użyteczności publicznej obejmują:
– przyjęcie przez Komisję i Państwa Członkowskie europejskiej perspektywy rozwoju przestrzennego wytyczającej ramy i kluczowe opcje polityki w zakresie rozwoju obszaru europejskiego;
– wdrożenie programu sieci transeuropejskich zgodnie z zobowiązaniami podjętymi przez Szefów Państw i Rządów i wytycznymi dla sektorów, przyjętymi przez Radę i Parlament Europejski. Rewizja wytycznych dotyczących sieci transportowych ma podnieść stopień zaawansowania realizacji celów w tej dziedzinie;
– inicjatywa utworzenia europejskiego obszaru badań na rzecz poprawy koordynacji między politykami krajowymi a polityką Wspólnoty(43), łącznie z aspektami dotyczącymi "rejonizacji" badań i sieci elektronicznych;
– przyjęcie przez Komisję planu działania na lata 1999-2001 w zakresie polityki ochrony konsumentów, nadającego priorytet dziedzinie usług użyteczności publicznej;
– plan działania e-Europe na rzecz społeczeństwa informacyjnego dla wszystkich, mający przyspieszyć absorpcję technologii cyfrowych w całej Europie. W tym celu plan działania skupia się na przystępnym dostępie, rozwoju koniecznych umiejętności i na środkach stymulujących korzystanie z Internetu (takich jak eLearning, eHealth, eGovernment).
66. Legislacja horyzontalna w dziedzinie ochrony konsumentów również dotyczy wszystkich usług użyteczności publicznej. Legislacja horyzontalna dotyczy kwestii podstawowej ochrony konsumenta, takich jak nieuczciwe warunki umów, sprzedaż na odległość itd. Istnieje jednak konieczność wypracowania efektywnego i pozbawionego dyskryminacji stosowania horyzontalnej i sektorowej legislacji w dziedzinie ochrony konsumentów w UE. Będzie to wymagać systematycznych wysiłków wszystkich zainteresowanych stron, w tym ściślejszej współpracy administracyjnej między Państwami Członkowskimi, krajowymi władzami regulacyjnymi, usługodawcami i przedstawicielami konsumentów.
67. W kontekście Organizacji Handlu Światowego, a bardziej szczegółowo Układu Ogólnego w sprawie Handlu Usługami, również Wspólnota jest zobowiązana utrzymać swoje usługi użyteczności publicznej. Należy zauważyć, że Układ GATS zachowuje suwerenne prawo Członków WTO do regulowania działalności gospodarczej i niegospodarczej w obrębie ich terytoriów oraz do gwarantowania realizacji słusznych celów publicznych. W ten sposób, nawet w dziedzinach, w których podjęte zostały zobowiązania, kraje mają możliwość utrzymać normy jakości i cele społeczne leżące u podstaw ich systemów. Stwierdziwszy powyższe, należy podkreślić, że słuszne prawo Członków do ustanawiania odpowiednich ram regulacyjnych zapewniających efektywne funkcjonowanie sektora usług nie może być wykorzystywane jako niestosowna bariera dla handlu.
68. Usługi użyteczności publicznej powiązane z funkcją opieki i ochrony społecznej są przedmiotem odpowiedzialności krajowej lub regionalnej. Niemniej jednak w promocji współpracy i koordynacji w tych dziedzinach Wspólnota ma do odegrania uznaną rolę. Szczególna troska Komisji dotyczy promocji współpracy Państw Członkowskich w sprawach dotyczących reformy ochrony społecznej. Po przyjęciu przez Radę Komunikatu w sprawie modernizacji ochrony społecznej(44) i udzieleniu pełnomocnictwa Rady Europejskiej na szczycie w Lizbonie grupie wysokiego szczebla ds. ochrony społecznej, Komisja rozwijać będzie swoją działalność przy monitorowaniu reform i animowaniu debaty na temat polityki jako środka mającego doprowadzić do osiągnięcia konsensusu europejskiego w tej dziedzinie.
______
(1) Dz.U. C 281 z 26.9.1996, str. 3.
(2) Patrz Załącznik II.
(3) ETUC i CEEP zaproponowały "Kartę usług świadczonych w interesie publicznym", stanowiącą istotny wkład do obecnej debaty na temat przyszłości tych usług.
(4) Terminy usług powszechnych i obowiązku świadczenia usług w interesie publicznym zostały przyjęte przez orzecznictwo Trybunału (sprawa C-320/91 Corbeau [1993]; sprawa C-393/92 Almelo [1994]) i rozwinięte w prawodawstwie Wspólnoty dotyczącym tych usług, dla których wprowadzono wspólne ramy regulacyjne celem uzyskania jednolitego rynku europejskiego (patrz niżej, Rozdział 4).
(5) Sprawa C-159/94 EDF [1997].
(6) Patrz roczne sprawozdania Komisji na temat realizacji polityki konkurencji.
(7) Jako przykład zgodności faktu finansowania publicznej działalności nadawczej z zasadami konkurencji na podstawie art. 86(2), patrz Decyzja Komisji z 24.2.1999 w sprawie NN 70/98 Kinderkanal and Phoenix Dz.U. 1999 C 238/3, i Decyzja Komisji z 29.9.1999 w sprawie NN 88/98 BBC News 24 Dz.U. 2000 C 78/6.
(8) Sprawa T-106/95 FFSA [1997]; sprawa T-46/97 SIC [2000]; sprawa C-174/97P FFSA [1998].
(9) Zastosowanie tej samej zasady - patrz: projekt Rozporządzenia w sprawie transportu lądowego KOM(7) 2000/9 z 26 lipca 2000 i dyrektywa w sprawie przejrzystości: Dyrektywa Komisji nr 2000/52/WE z 26.7.2000 zmieniająca Dyrektywę nr 80/723/EWG (Dz.U. L 193 z 29.7.2000).
(10) Sprawa C-364/92 SAT/Eurocontrol [1994].
(11) Sprawa C 343/95 Diego Cali [1997].
(12) Sprawa 263/86 Humbel [1988].
(13) Sprawy C-159/91 i C-160/91 Poucet [1993].
(14) Sprawa C-109/92 Wirth [1993].
(15) Według Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (sprawy C-215/96 i C-216/96 Bagnasco [1999]), skutki dla handlu między Państwami Członkowskimi wywierane są wówczas, gdy można przewidzieć z odpowiednim stopniem prawdopodobieństwa w oparciu o zestaw obiektywnych czynników prawnych i faktycznych, że dane postępowanie może wywoływać wpływ na model wymiany między Państwami Członkowskimi w taki sposób, który mógłby zaszkodzić realizacji celu wspólnego rynku we wszystkich Państwach Członkowskich. Przy ustalaniu tych kryteriów należy odwołać się do pozycji i znaczenia stron na danym rynku.
(16)Zawiadomienie dotyczące umów o małym znaczeniu, wychodzących poza zakres art. 81(1) (Dz.U. C 372, 9.12.1997, str. 13).
(17) Zawiadomienie w sprawie zasady de minimis odnośnie do pomocy państwowej (Dz.U. C 68, 6.3.1996, str. 9), które ma zostać zastąpione Rozporządzeniem w sprawie de minimis odnośnie do pomocy państwowej, projekt opublikowany w Dz.U. C 89 z 28.3.2000, str. 6.
(18) Aby móc skorzystać z uchylenia od ogólnego zakazu świadczenia pomocy publicznej, określonego w art. 87(3)d), dana pomoc musi być wykorzystana na cele kulturalne, np. produkcję filmu. Na przykład, patrz: Decyzja Komisji z dnia 29 lipca 1998 roku o braku zastrzeżeń do francuskiego systemu pomocy na rzecz produkcji filmowej (N 3/98, Dz.U. 1998 C 279) oraz kolejne decyzje w sprawie braku zastrzeżeń do systemów pomocy na rzecz produkcji filmowej w Niemczech (Bund) (N 4/1998, Decyzja z 21.4.1999, Dz.U. 1999 C 272/4), w Irlandii (N 237/2000, Decyzja z 28.6.2000, jeszcze nie opublikowana w Dz.U.), w Holandii (N 486/1997, Decyzja z 25.11.1998, Dz.U. 1999 C 120/2) i w Szwecji (N 748/1999, Decyzja z 2.2.2000, Dz.U. 2000 C 134/3). Jak widać na podstawie tych decyzji, art. 87(3)d) pozwala na udzielanie pomocy na rzecz produkcji filmowej w zależności od konkretnych okoliczności w każdym Państwie Członkowskim, a szczególnie na elastyczność oceny pomocy na rzecz filmów trudnych lub niskobudżetowych. W oczekiwaniu na wyniki kontroli systemów pomocy w pozostałych Państwach Członkowskich Komisja dokona oceny potrzeby istnienia bardziej szczegółowych ram prawnych. Zostanie ona przeprowadzona w ścisłej konsultacji z Państwami Członkowskimi (patrz: Komunikat Komisji z 14 grudnia 1999 roku w sprawie "Zasad i wytycznych wspólnotowej polityki audiowizualnej w epoce cyfrowej". KOM(1999) 657 wersja ostateczna).
(19) Wytyczne na temat pomocy państwowej na rzecz MŚP (Dz.U. C 213 z 23.7.1996, str. 4); mają być zastąpione grupowym zwolnieniem. Rozporządzenie w sprawie pomocy państwowej na rzecz MŚP, projekt opublikowany w Dz.U. C 89 z 28.3.2000, str. 15.
(20)Wytyczne na temat pomocy państwowej na rzecz przedsiębiorstw w poszkodowanych rejonach miejskich (Dz.U. C 146 z 14.5.1997, str. 6).
(21) Wytyczne na temat pomocy na rzecz zatrudnienia (Dz.U. C 334 z 12.12.1995, str. 4).
(22)System pomocy na rzecz szkoleń (Dz.U. C 343 z 11.11.98, str. 10); ma być zastąpiony zwolnieniem grupowym na podstawie Rozporządzenia w sprawie pomocy publicznej na rzecz szkoleń, projekt opublikowany w Dz.U. C 89 z 28.3.2000.
(23)Wytyczne w sprawie krajowej pomocy dla regionów (Dz.U. C 74 z 10.3.1998, str. 9).
(24) Wytyczne Wspólnoty na temat pomocy publicznej na rzecz ochrony środowiska (Dz.U. C 72 z 10.3.1994, str. 3).
(25) Ramy Wspólnoty dotyczące pomocy publicznej na rzecz badań i rozwoju (Dz.U. C 45 z 17.2.1996, str. 5).
(26) Sprawozdanie Komisji Europejskiej dla Rady Ministrów "Usługi użyteczności publicznej w sektorze bankowym", przyjęty przez Komisję dnia 17 czerwca 1998 roku i przedstawiony Radzie ECOFIN w dniu 23 listopada 1998 r.
(27) Gallup Europe, sprawozdanie pt. "Sytuacja w usługach telekomunikacyjnych w regionach Unii Europejskiej", kwiecień 2000.
(28) KOM(1999) 182, wersja ostateczna z dnia 20 lipca 1999 r.
(29) KOM(2000) 9 z dnia 26 lipca 2000 r.
(30) "Eurobarometer" nr 53, lipiec 2000, "Europejczycy a usługi świadczone w interesie publicznym".
(31) Szczyt Rady Europejskiej w Lizbonie, 23-24 marca 2000 r., Wnioski Prezydencji, SN 100/00, pkt 19.
(32) KOM(1999) 10 z dnia 20 stycznia 1999 r., KOM(2000) 26 z dnia 26 stycznia 2000 r.
(33) "Piąte sprawozdanie na temat wdrażania pakietu regulacji telekomunikacji, KOM(1999) 537 z dnia 11 listopada 1999 r."
(34) Komisja aktualnie przygotowuje przegląd reformy regulacyjnej i standardów usług w branży gazowej i energetycznej.
(35) Przykłady Zielonych Ksiąg obejmują: "Sieć obywatelska: wykorzystanie potencjału publicznego transportu pasażerskiego w Europie", KOM(95) 601; "W kierunku uczciwych i efektywnych cen w transporcie - opcje polityki dotyczące internalizacji zewnętrznych kosztów transportu w Unii Europejskiej", KOM(95) 691; "Zielona Księga na temat zasad numeracji w usługach telekomunikacyjnych w Europie" (KOM(96) 590; "Zielona Księga na temat konwergencji sektorów telekomunikacji, mediów i informatyki, oraz implikacje dla regulacji - w kierunku koncepcji społeczeństwa informacyjnego", KOM(97) 623.
(36) Patrz, na przykład, komunikat w sprawie "Konsultacji publicznych na temat projektu zawiadomienia o stosowaniu reguł konkurencji do sektora pocztowego a w szczególności na temat oceny pewnych środków państwowych dotyczących usług pocztowych", KOM(1996) 480 po wydaniu Zielonej Księgi Komisji na temat "Rozwoju wspólnego rynku usług pocztowych", (KOM(1991) 476; komunikat w sprawie "Wyników konsultacji publicznych na temat przeglądu komunikatów z 1999 roku oraz kierunków rozwoju nowych ram regulacyjnych", KOM(2000) 239.
(37)Dyrektywa Komisji nr 2000/52/WE z dnia 26 lipca 2000 roku zmieniająca Dyrektywę nr 80/723/EWG (Dz.U. L 193 z 29.7.2000, str. 75).
(38) Patrz: Załącznik I.
(39) Szczyt Rady Europejskiej w Lizbonie, 23-24 marca 2000 r., Wnioski Prezydencji, SN 100/00, pkt 17.
(40) KOM(2000) 319 z dnia 30 maja 2000 roku i Załącznik I w sprawie transportu.
(41) Projekt Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady koordynujący postępowanie podmiotów działających w sektorach wodnym, energetycznym i transportu, KOM(2000) 276 z dnia 10 maja 2000 r.
(42) Dz.U. C 156 z 3.6.1999, str. 3.
(43) "W kierunku europejskiego obszaru badań", KOM(2000) 6 z dnia 18 stycznia 2000 r.
(44) "Uzgodniona strategia modernizacji ochrony społecznej", KOM(1999) 347 z dnia 14 lipca 1999 r.
ZAŁĄCZNIKI
