Prof. Michał Kulesza: prawo administracyjne nie nadąża za przemianami w Polsce

Nasze prawo jest wciąż XIX-wieczne, choć od tamtego czasu radykalnie zmieniły się funkcje państwa i zwłaszcza samorządu terytorialnego. To co nowe w prawie publicznym regulacja zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców i to co najnowsze zarządzanie rozwojem zazwyczaj bywa u nas normowane nadal przy użyciu dawnych technik regulacyjnych, adekwatnych do klasycznych funkcji porządkowo- reglamentacyjnych władzy publicznej pisze prof. Michał Kulesza na łamach miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 12/2009.

Niestety, nawet wówczas, gdy chodzi o nowe zjawiska w zarządzaniu publicznym, główny nurt orzecznictwa i doktryny trzyma się kurczowo dawnych wyobrażeń co do funkcji prawa administracyjnego oraz klasycznych metod wykładni. Nie posuwa to do przodu nauki prawa administracyjnego i – co znacznie gorsze – widać, że zaczyna stanowić groźną przeszkodę w rozwoju kraju.
W powyższym kontekście nieco bliżej chciałbym ukazać problem, który ostatnio interesuje mnie najbardziej – chodzi o status samorządu gminnego i w tym kontekście o kwestię podmiotowości gminy w prawie publicznym, w szczególności zaś o zakres działania gminy i kompetencje jej organów, a także o znaczenie odróżnienia „podmiotu” (gmina) od „organu” (rada gminy, wójt). W moim przekonaniu ta kwestia kładzie się głębokim cieniem na efektywności nowego systemu zarządzania publicznego obowiązującego w Polsce po reformach w latach 1990 i 1998.

Otóż mamy całą linię orzeczniczą sądów administracyjnych dotyczącą tych zagadnień, z której wynika jednoznacznie, że w istocie rzeczy pozbawione znaczenia prawnego są przepisy art. 163 w zw. z art. 164 ust. 3 Konstytucji oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji, ponadto przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym6, a także art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 EKSL. Innymi słowy (i w dużym uproszczeniu, za które od razu przepraszam), w myśl tego orzecznictwa zadaniem publicznym ma być to jedynie, co zostało pozytywnie i konkretnie określone jako zadanie publiczne w przepisach szczegółowych; jeśli zaś takiego postanowienia szczegółowego nie da się odnaleźć, działanie gminy jest pozbawione podstawy prawnej (jest więc bezprawne). Dotyczy to zarówno samego zadania, jak i sposobu jego finansowania ze środków publicznych, co – słusznie – należy traktować jako dwie nierozdzielne strony tego samego medalu. Organom nadzoru nad samorządem (zwłaszcza zaś – regionalnym izbom obrachunkowym), a także sądom orzekającym po tej linii myli się, niestety, „zakres działania” i „zadanie publiczne” z „kompetencją”.

Cały artykuł prof. Michała Kuleszy pt. „O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych Administratywistów” ukazał się w miesięczniku „Samorząd Terytorialny” nr 12/2009