Opinia w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - wprowadzenie instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności" oraz komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - koordynacja ex ante planów zasadniczych reform polityki gospodarczej".

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - wprowadzenie instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności"

COM(2013) 165 final

oraz komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - koordynacja ex ante planów zasadniczych reform polityki gospodarczej"

COM(2013) 166 final

(2013/C 271/08)

(Dz.U.UE C z dnia 19 września 2013 r.)

Sprawozdawca generalny: David CROUGHAN

Dnia 14 maja 2013 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - wprowadzenie instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności"

COM(2013) 165 final

Oraz

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - koordynacja ex ante planów zasadniczych reform polityki gospodarczej"

COM(2013) 166 final.

Dnia 16 kwietnia 2013 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej.

Mając na względzie pilny charakter prac, na 490. sesji plenarnej w dniach 22-23 maja 2013 r. (posiedzenie z 22 maja) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Davida CROUGHANA na sprawozdawcę generalnego oraz stosunkiem głosów 152 do 8 - 12 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Komitet z umiarkowanym zadowoleniem przyjmuje dwa komunikaty Komisji o głównym tytule "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej", dotyczące odpowiednio wprowadzenia instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności ¹ oraz koordynacji ex ante planów zasadniczych reform polityki gospodarczej ² . Stanowią one kontynuację debaty na temat dwóch zagadnień poruszonych w dokumencie "Plan działania na rzecz pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - otwarcie debaty europejskiej" ³ , a mianowicie ukończenia budowy ram zarządzania w odniesieniu do koordynacji polityki gospodarczej.

1.2 Komitet wyraża rozczarowanie, że w dokumentach tych brakuje dodatkowych szczegółów dotyczących koncepcji zarysowanych już w planie działania, co utrudnia ocenę.

1.3 Komitet jest zaniepokojony tym, że dodatkowo skomplikowano - wnosząc przy tym stosunkowo niewielką wartość dodaną - już i tak wypełniony po brzegi program dotyczący instrumentów zarządzania gospodarczego, które obejmują pakt stabilności i wzrostu, pakt fiskalny, sześciopak, dwupak, strategię "Europa 2020", semestr europejski, roczną analizę wzrostu gospodarczego, sprawozdania przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, krajowe programy reform (KPR), programy stabilności i konwergencji, zalecenia dla poszczególnych krajów, procedury nadmiernego deficytu, procedury dotyczące zakłóceń równowagi makroekonomicznej itd.

1.4 Komitet przyznaje, że te dwie propozycje mogłyby pomóc państwom członkowskim w trudnej sytuacji, ale obawia się, że ich wpływ na przywracanie wzrostu gospodarczego i odbudowywanie zdolności na obszarach najbardziej tego potrzebujących może zostać osłabiony lub opóźniony, ponieważ główne założenie jest takie, że przyjmowane rozwiązania muszą przynosić korzyści także całej strefie euro.

1.5 Komitet powątpiewa, czy państwa członkowskie zgodzą się na wprowadzenie nowego narzędzia w celu finansowania instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności. Nie jest pewien, jaką wartość dodaną wniesie on w porównaniu z istniejącymi już funduszami strukturalnymi.

1.6 Komitet zastanawia się, na ile proponowana koordynacja ex ante wniesie dodatkowe elementy do semestru europejskiego i z jakimi dodatkowymi obciążeniami biurokratycznymi będzie się ona wiązać.

1.7 Komitet obawia się, że kryteria stosowane w odniesieniu do koordynacji ex ante mogą utrudniać państwom członkowskim przeprowadzenie reform, ponieważ zmieniają względną konkurencyjność w innych państwach członkowskich.

1.8 Komitet sądzi, że skutki uboczne odczuwane za pośrednictwem rynków finansowych nie powinny być uwzględniane w koordynacji ex ante; wszystkie wysiłki powinny natomiast zostać nakierowane na utworzenie unii bankowej.

1.9 Komitet sądzi, że propozycje, których celem jest pogłębienie unii gospodarczej i walutowej, mają zasadnicze znaczenie dla przyszłości Unii Europejskiej. W związku z tym chciałby kontynuować debatę i przedstawiać swe sugestie na późniejszych etapach, w miarę rozwoju sytuacji.

2. Wprowadzenie instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności

2.1 Kontekst: W komunikacie tym Komisja proponuje, by wzajemnie uzgodnione umowy oraz mechanizmy solidarności były dostępne dla napotykających trudności państw członkowskich strefy euro, w których niezbędne są krajowe reformy strukturalne na rzecz konkurencyjności i wzrostu i w przypadku których niewdrożenie tych reform miałoby negatywne skutki uboczne dla innych państw członkowskich strefy euro. Byłby to specjalny system wsparcia finansowego, finansowany początkowo z wieloletnich ram finansowych (WRF), a następnie za pośrednictwem nowego funduszu/instrumentu finansowego opartego na dochodzie narodowym brutto (DNB); system ten stanowiłby wstępny etap rozwijania mechanizmu zdolności fiskalnej.

2.2 Komitetowi trudno ocenić korzyści płynące z proponowanego instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności bez jakichkolwiek informacji o proponowanej wielkości takiego funduszu czy też bez oceny tego, na ile byłby on do przyjęcia dla państw członkowskich. Propozycja, by fundusz ten początkowo finansowano z WRF, sugeruje, że byłby on mały i miał niewielkie oddziaływanie.

2.3 Z uwagi na ogromne trudności z wynegocjowaniem WRF na lata 2014-2020 Komitet powątpiewa, czy państwa członkowskie zgodziłyby się na wprowadzenie nowego instrumentu finansowego w celu przejścia do większej zdolności fiskalnej opartej na DNB z myślą o finansowaniu instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności.

2.4 Komitet zgadza się, że korzystny dla obu stron i przyspieszający tempo zmian mechanizm konwergencji ma pewną wartość. Podaje jednak w wątpliwość konieczność wprowadzenia nowego instrumentu - instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności - gdy nie jest jasne, jaką wartość dodaną wnosi on w porównaniu z dostępnym już wsparciem z funduszy strukturalnych, takich jak Fundusz Spójności czy Europejski Fundusz Społeczny (EFS).

2.5 Umowny charakter proponowanego instrumentu wydaje się niewiele różnić od umownego charakteru rozwiązań już przewidzianych w ramach wypłacania środków z funduszy strukturalnych. Potrzebne byłyby konkretne przykłady tego, jakiego rodzaju projekty o skutkach ubocznych byłyby akceptowane i czym mogłyby się one różnić od projektów już finansowanych z innych funduszy. EKES obawia się, że niezrealizowanie projektów wybranych w ramach instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności mogłoby mieć inne skutki dla finansowania projektów uzgodnionych w KPR. Jest ważne, by proponowany instrument wnosił wyraźną wartość dodaną i nie powodował dodatkowych obciążeń biurokratycznych.

2.6 Instrument na rzecz konwergencji i konkurencyjności ma być instrumentem dla całej strefy euro, stosowanym wtedy, gdy jej funkcjonowanie wymaga większej konwergencji gospodarczej. Z uwagi na prawdopodobnie niedużą wielkość funduszu Komitet sugeruje, że powinien on być przeznaczony specjalnie dla państw członkowskich strefy euro znajdujących się w trudnej sytuacji, przy czym nie należy wykluczać możliwości wspierania projektów wywierających szczególnie pozytywne skutki transgraniczne. Powinien on być zwłaszcza skierowany do tych państw, w przypadku których uznaje się, że występujące w nich zakłócenia równowagi gospodarczej stanowią szczególne zagrożenia dla funkcjonowania strefy euro. Nie jest jasne, dlaczego państwa członkowskie objęte programem dostosowań byłyby wykluczone z tego rodzaju wsparcia, ponieważ to im właśnie najbardziej potrzebna jest pomoc finansowa.

2.7 Jeśli semestr europejski będzie przebiegał zgodnie z planami, a zalecenia dla poszczególnych krajów będą przedmiotem debaty w parlamentach krajowych, należy zastosować niezbędne środki, by rząd krajowy, który podpisze umowę w ramach proponowanego instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności, najpierw poddał ją pod debatę w parlamencie, zgodnie z praktyką przyjętą w danym państwie, podobnie jak debatowano by nad każdym programem dotyczącym funduszy strukturalnych. Przedstawiciele Komisji mogliby zostać zaproszeni do udziału w debacie lub do zabrania głosu na forum organów krajowych lub lokalnych. Do dyskusji należy włączyć społeczeństwo obywatelskie, w tym partnerów społecznych, podobnie jak ma to miejsce w wypadku innych wspólnych unijnych czy krajowych projektów rządowych. Należy przewidzieć wystarczającą ilość czasu, by parlamenty i społeczeństwo obywatelskie, włączając w to partnerów społecznych, mogli wziąć udział w tym procesie.

3. Koordynacja ex ante planów zasadniczych reform polityki gospodarczej

3.1 Kontekst: W tym komunikacie Komisja informuje, że koncepcja koordynacji ex ante planów zasadniczych reform polityki gospodarczej została wprowadzona w Traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej. Obowiązujące ramy nadzoru gospodarczego w UE obejmują procedurę koordynacji polityki gospodarczej, nie przewidują jednak ustrukturyzowanego omawiania ex ante i koordynowania planów zasadniczych reform gospodarczych. Komunikat stanowi wkład w debatę między kluczowymi zainteresowanymi podmiotami, a zwłaszcza Parlamentem Europejskim, państwami członkowskimi oraz parlamentami krajowymi, na temat sposobów wdrożenia koordynacji ex ante.

3.2 Komitet jest zdania, że każde sensowne usprawnienie koordynacji polityki gospodarczej jest pożądane, a w strefie euro jest niezbędne. Z tego względu Komitet przyjmuje komunikat z zadowoleniem, choć jednocześnie dostrzega, że koordynacji strategii poszczególnych państw członkowskich daleko do prawdziwego zarządzania gospodarczego. Propozycje zawarte w komunikacie trudno ocenić, gdyż brakuje w nim wystarczająco szczegółowych informacji o tym, co rozumie się przez "zasadniczą reformę polityki gospodarczej". Nie jest jasne, jaką reformę uznano by za zasadniczą, a jaką za mało znaczącą. Główne reformy przedstawione do rozważenia obejmują prawie każdy aspekt jednolitego rynku, w tym stabilność finansową i budżetową.

3.3 Komitet zastanawia się, na ile ta nowa inicjatywa dotycząca koordynacji głównych reform gospodarczych będzie pod względem merytorycznym różniła się od związanych z europejskim semestrem elementów krajowych programów reform (KPR) i zaleceń dla poszczególnych krajów. Powinna ona wnosić wyraźną wartość dodaną do już i tak napiętego harmonogramu europejskiego semestru. Z punktu widzenia przejrzystości i prostoty ważne byłoby także uniknięcie dodania dodatkowego poziomu nadzoru itp. Komitet sądzi, że proces ten trzeba włączyć do europejskiego semestru i krajowych programów reform, których skuteczność należy zwiększyć; koordynacja ex ante mogłaby być konkretnym sposobem osiągnięcia tego celu.

3.4 Komitet zgadza się, że w ramach tej nowej propozycji mogłoby być korzystne, aby po osiągnięciu porozumienia z państwem członkowskim co do skierowanych do niego zaleceń Komisja i Rada proponowały zmiany do planów reform tego państwa, gdyby oczekiwano, że wdrożenie tych reform miałoby negatywny wpływ na unię gospodarczą i walutową lub pozostałe państwa członkowskie. Jednakże w imię zapewnienia legitymacji demokratycznej procedura ta nie narusza krajowych uprawnień decyzyjnych, a sama decyzja dotycząca programu reform pozostaje w gestii państwa członkowskiego. Należy przewidzieć możliwość włączenia do konsultacji parlamentów krajowych i społeczeństwa obywatelskiego, w tym partnerów społecznych, a także przeznaczyć na to niezbędny czas. Ponadto należy czuwać nad tym, by to parlamenty krajowe podjęły ostateczną decyzję dotyczącą wdrożenia reform. Komitet obawia się, że ten ukłon w stronę legitymacji demokratycznej jest bardziej pozorem niż rzeczywiście obowiązującym rozwiązaniem, gdyż w ramach procedury nadmiernego zakłócenia równowagi mogą zostać nałożone sankcje, gdy Rada uzna, że państwo członkowskie nie wdrożyło zalecanych działań naprawczych.

3.5 Celem koordynacji ex ante jest maksymalizacja pozytywnych skutków ubocznych głównych planów reform gospodarczych wdrażanych w jednym państwie członkowskim dla innych państw członkowskich i minimalizacja skutków negatywnych. Proponuje się system trzech kryteriów opartych na głównych obszarach, w których skutki uboczne mogą być odczuwalne. Komitet ma do nich pewne zastrzeżenia.

3.6 Pierwsze kryterium to handel i konkurencyjność. Jeśli dane państwo członkowskie skutecznie wdraża reformy w celu poprawienia swej pozycji konkurencyjnej, to nie jest wykluczone, że jej poprawa będzie niekorzystna dla innych państw członkowskich. W komunikacie trzeba szczegółowo wyjaśnić, w jakich sytuacjach Komisja interweniowałaby, by odwieść państwo członkowskie od wdrożenia takich środków. Czy jest to podejście jednokierunkowe? Czy Komisja kierowałaby zalecenia do państw członkowskich, które w przeszłości wdrożyły rozwiązania w celu poprawy swej konkurencyjności i teraz powoduje to duże nadwyżki, co ma negatywny wpływ na strefę euro?

3.7 Drugie kryterium dotyczy skutków ubocznych odczuwanych za pośrednictwem rynków finansowych. Komitet ma wątpliwości, czy w ogóle jest ono tu na miejscu. Sądzi, że o wiele skuteczniejsze byłoby przeznaczenie wszystkich dostępnych zasobów na zgodne z harmonogramem utworzenie sprawnie działającej unii bankowej.

3.8 Trzecie kryterium, dotyczące względów politycznych i "krajowego sprzeciwu wobec reformy", wymaga wyjaśnienia. Istnieje ryzyko, że przewidywane "uczenie się od siebie" oraz "wymiana najlepszych praktyk" - choć wartościowe same w sobie - okażą się równie nieskuteczne jak strategia lizbońska.

3.9 Zdaniem Komitetu konieczne jest przedstawienie mocniejszych argumentów przemawiających za tym, by reformy objęte koordynacją ex ante dotyczyły także dziedzin niewchodzących w zakres kompetencji UE. Podane uzasadnienie dla tego rozwiązania - zgodnie z którym decyzja pozostaje w pełni w gestii państwa członkowskiego - jest za słabe w świetle wspomnianych wyżej procedur nadmiernego deficytu.

3.10 Koordynacja ex ante powinna obejmować wymiar społeczny, dotyczący w szczególności wpływu zasadniczych reform gospodarczych na poziom bezrobocia.

Brukseli, 22 maja 2013 r.

	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
	Henri MALOSSE

1 COM(2013) 165 final.

2 COM(2013) 166 final.

3 COM(2012) 777 final.

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2013.271.45
• Rodzaj: Akt przygotowawczy
• Tytuł: Opinia w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - wprowadzenie instrumentu na rzecz konwergencji i konkurencyjności" oraz komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady "W kierunku pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej - koordynacja ex ante planów zasadniczych reform polityki gospodarczej".
• Data aktu: 22/05/2013
• Data ogłoszenia: 19/09/2013