Decyzja ta jest istotna w związku z niejednoznaczną linią orzeczniczą. Rok 2023 obfitował w nowe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stosowania tzw. zasady korzyści przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonywane w oparciu o ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej jako: specustawa drogowa. Obecnie wydaje się, że wieloletnie wątpliwości zaczynają się przechylać w stronę stosowania tzw. dużej zasady korzyści, która skutkuje ustaleniem wyższych odszkodowań dla właścicieli nieruchomości.
Czytaj też: Wywłaszczenie nieruchomości po szkodzie planistycznej
Wątpliwości w stosowaniu zasady korzyści
Tzw. zasadę korzyści ustanawia art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn). Zgodnie z jego brzmieniem, dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przyjmuje się alternatywne przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jeśli prowadzi to do wzrostu wartości względem przeznaczenia dotychczasowego. Dla celu publicznego drogowego, skutkującego wywłaszczeniem największej powierzchni nieruchomości w kraju, szczegółowy sposób ustalenia odszkodowania opisywała norma zawarta w par. 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przeniesiona do obowiązującego par. 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Nawet w uzasadnieniu do treści tego zapisu minister wskazał na istniejące w orzecznictwie rozbieżności.
Od lat ścierają się ze sobą interpretacje małej i dużej zasady korzyści. Mała zasada korzyści wywiedziona wprost z treści rozporządzenia prowadzi do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości na cele drogowe w oparciu o przeznaczenie dotychczasowe. Uzyskaną w ten sposób wartość nieruchomości powiększa się maksymalnie o 50 procent. Duża zasada korzyści, wynikająca wprost z treści ugn, nakazuje ustalenie odszkodowania w oparciu o transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym. Zwolennicy małej zasady korzyści argumentowali, że treść rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do zapisu ustawowego: uszczegóławia ona sposób wyliczenia wartości. Adwersarze podnosili, że ugn jest aktem normatywnym wyższego rzędu, więc w związku z niezgodnością uregulowań, ją należy stosować w pierwszej kolejności.
Konsekwencje praktyczne są nie do przecenienia. Odszkodowania za wywłaszczenie gruntów rolnych i leśnych na cele drogowe w oparciu o małą zasadę korzyści oscylowały w granicach od kilku do kilkunastu złotych za metr kwadratowy gruntu. Te oparte o korzystniejszą interpretację zaczynały się od kilkunastu, ale najczęściej wynosiły kilkadziesiąt złotych za metr kwadratowy. W konkretnym przypadku oznacza to zwykle kilkukrotność gorszej alternatywy. Prowadziło to do nierówności w odniesieniu do konkretnych regionów kraju, bo starostowie i wojewodowie preferowali jeden ze sposobów wyliczenia. Kuriozalne różnice powstawały nawet na sąsiadujących ze sobą nieruchomościach, jeśli jedna działka miała, a druga nie, przeznaczenie planistyczne drogowe np. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Czytaj też w LEX: Bródka Adam, Egzekucja odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości >
Najnowsze orzecznictwo
Wydaje się, że w decyzjach ministra rozwoju i technologii można już mówić o ukształtowanym poglądzie. Pełniąc rolę organu drugiej instancji, na skutek odwołań od decyzji wojewodów ustalających wysokość odszkodowania za wywłaszczenie pod drogi krajowe, minister orzeka, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości związanego z ustaleniem w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID), do porównań należy używać transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero w przypadku braku na rynku podobnych transakcji drogowych, rzeczoznawca porównuje do transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów sąsiednich do wycenianej działki.
Minister w swoich decyzjach powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2023 roku, sygn. akt I OSK 929/22. Ten uzasadnia, że: „jedyny dopuszczalny sposób wykładni par. 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy, z uwagi na brak nieruchomości podobnych.”
Ten sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 8 maja 2023 r. wydanym pod sygn. akt I OSK 1001/22. W uzasadnieniu została wskazana kolejność dokonywania czynności przy wycenie nieruchomości celem ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie:
- określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania,
- określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania zgodnego z celem wywłaszczenia
- dokonać porównania tych wartości
- większą z tych dwóch wartości wskazać jako wartość nieruchomości będącą podstawą ustalenia wysokości odszkodowania.
W tym wyroku sąd wyjaśnia, że treść rozporządzenia nie może być traktowana jako lex specialis w stosunku do art. 134 ugn, ponieważ druga norma zawarta jest w akcie wyższego rzędu.
Zobacz procedurę: Ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną >
Stanowiska odrębne
W sprawie zastosowania zasady korzyści wypowiedział się kolejny raz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lipca 2023 roku. Zgodnie z jego tezą, w sprawach o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie, którego podstawą była specustawa drogowa w ogóle nie znajdzie zastosowania zasada korzyści z art. 134 ugn. Swoje stanowisko sąd argumentuje: specustawa drogowa mówi o odpowiednim stosowaniu ustawy o gospodarce nieruchomościami; odpowiednio stosuje się, jeśli inne przepisy nie regulują danej kwestii wprost; rozporządzenie reguluje wprost sposób ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na cele drogowe, więc nie ma potrzeby odpowiedniego stosowania zapisu art. 134. Ale czy takie stanowisko nie prowadzi znów do pominięcia przepisu rangi ustawowej ze względu na zapisy w akcie niższego rzędu?
W swojej publikacji z 2022 roku Marian Wolanin i Mirosław Gdesz krytykują samą instytucję „zasady korzyści”, jako archaiczną. Autorzy wskazują, że nie powinna ona znaleźć zastosowania w obecnym porządku prawnym. Ich zdaniem grunt o przeznaczeniu rolnym nie zyskuje na wartości poprzez ustanowienie dla niego celu publicznego, ponieważ dotychczasowy właściciel nie ma możliwości skonsumowania takiego przeznaczenia. Niniejsza publikacja powstała w czasie dynamicznej debaty o nowelizacji ugn, zainicjowanej przez M. Horałę, ówczesnego pełnomocnika rządu ds. CPK. Celem tej nowelizacji była likwidacja zasady korzyści skutkująca obniżeniem wysokości odszkodowań za planowane wywłaszczenia gruntów pod megalotnisko i linie KDP.
Czytaj też w LEX: Gdesz Mirosław, Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym >
W mojej ocenie, przedmiotowa dyskusja wydaje się polemiką bez odniesienia do aspektów praktycznych. Jeśli w obrocie znajdują się transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, to jakie inne mogłyby być bardziej podobne do nieruchomości wywłaszczanych na ten cel? Uznanie, że rolnik chciałby sprzedać wybrane przez nabywcę paski gruntu - tak jak to wygląda przy inwestycjach liniowych - za cenę gruntów rolnych, po prostu mija się z prawdą.
Mirosław Ochojski, prokurent w kancelarii prawnej INLEGIS Kołodziej Nogala sp. k., przewodniczący rady Fundacji INLEGIS
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.