10 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów odpowiedział na pytanie prawne zadane przez Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. I OSP 1/23). 

Zgodnie z podjętą uchwałą: „stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekrety z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50 pozycja 279 ze zm; dalej jako: dekret Bieruta), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.”

Prezentując ustne motywy rozstrzygnięcia, sprawozdawca sędzia NSA Marian Wolanin podkreślił, że do czasu pojawienia się „nowej” linii orzeczniczej NSA w 2022 roku (sprawy: sygn. I OSK 707/20 dot. nieruchomości Szara 3, 5, 7, 9 oraz Rozbrat 42; sygn. I OSK 1717/20 dot. nieruchomości Czerniakowska 211/213 oraz Szara 1; sygn. I OSK 2034/20 dot. Krakowskiego Przedmieścia 83) i sygn. I OSK 2875/20 dotycząca Senatorskiej 7) sądy nie przeprowadziły szczegółowej, wnikliwej i konstytucyjnej analizy uprawnień mających wynikać z umów cywilnoprawnych obrotu roszczeniami dekretowymi. Kwestia ta nie była wcześniej rozważana, „bezrefleksyjnie po prostu przyjmowano z automatu, skoro jest zawarta umowa, to przecież ona jakiś skutek musi wywrzeć”.

Należy odróżnić dopuszczalność zbywania roszczeń dekretowych na gruncie cywilnoprawnym (NSA nie kwestionuje dopuszczalności zawierania takich umów) od (ocenianej w  wspomnianej uchwale) kwestii bycia stroną postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa do gruntu na podstawie dekretu warszawskiego.

Czytaj też:  NSA: Ważna uchwała w sprawie gruntów warszawskich

Dekret Bieruta wciąż żywy 

Zgodnie z art. 7 dekretu Bieruta (który wciąż obowiązuje i nie został znowelizowany) warunkiem „zwrotu”, na złożony wniosek, dwóm określonym w dekrecie grupom podmiotów, tj.: byłym właścicielom znacjonalizowanych gruntów warszawskich i ich następcom prawnym, jest spełnienie tzw. przesłanki planistycznej, czyli zgodności z planem zabudowania. Dekret nakazywał oddanie gruntu dawnemu właścicielowi, jeżeli ten mógł go odbudować we własnym zakresie i własnymi środkami. To, że przez lata zmieniło się otoczenie prawne wobec dekretu z 1945 roku, nie oznacza, że należy inaczej rozumieć treść dekretu.

Dekret warszawski, jako akt prawa publicznego, cechuje „nadrzędność władzy nad adresatem działań tej władzy”, zaś „ta władza w dekrecie warszawskim zdecydowała zabrać własność i byłym właścicielom przyznać jakieś inne uprawnienia” – czyli odszkodowanie lub grunt zamienny. Niestety jego przepisy w tym zakresie nigdy nie doczekały się przepisów wykonawczych.

Dekret warszawski zabrał własność, więc nie mówimy o obrocie własnością gruntu. Co prawda art. 5 dekretu pozostawił dawnym właścicielom gruntu, do czasu rozpoznania wniosku dekretowego, własność posadowionego na nim budynku. W dekrecie „na chwilę” rozerwano związek pomiędzy własnością gruntu i własnością budynku. Przy pozytywnym rozpoznaniu wniosku dekretowego, własność budynku pozostawała przy dawnym właścicielu, który nabywał prawo wieczystej dzierżawy gruntu (dzisiaj: użytkowanie wieczyste). Niewątpliwie jednak, ustawodawca przyjął w dekrecie hierarchię pierwszeństwa prawa do gruntu nad prawem własności budynku. Kwestia zabudowania gruntu budynkiem ma charakter wtórny, prawo własności budynku jest bowiem prawem pochodnym wobec prawa do gruntu.

Wobec warunkowości roszczenia dekretowego (uzależnionego przecież od ustaleń miejscowego planu zabudowy) nie ma ono charakteru ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, pozwalającej na podstawienie każdego innego podmiotu w miejsce dotychczasowego właściciela. Jest to bowiem jedynie „warunkowa ekspektatywa prawa majątkowego”.

 

Kodeks cywilny. Kodeks postępowania cywilnego. Dochodzenie roszczeń w postępowaniu grupowym. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Prawo prywatne międzynarodo ebook

Sprawdź  

Interes prawny strony 

Stosownie do brzmienia art. 28 k.p.a., interes prawny strony postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisu prawa materialnego. A wracając do prawa materialnego, czyli do art. 7 dekretu, interes prawny w toku postępowania o ustanowienie prawa do gruntu ma dawny właściciel i jego następca prawny – spadkobierca, nie zaś nabywca roszczenia dekretowego, o którym nie ma mowy w art. 7 dekretu warszawskiego.

Umowa cywilnoprawna, w tym umowa z art. 509 k.c., nie jest i nie kreuje normy prawnej do uznania nabywcy za stronę postępowania. A: „jak już się stajemy adresatem działania władzy to kto może kształtować to prawo – władza, a nie adresat tej władzy.”

Art. 30 par. 4 k.p.a., zgodnie z którym: „w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni” jest jedynie pochodną art. 28 k.p.a. stanowiącego o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego.

Ponadto, według NSA trudno upatrywać w konstytucyjnym pojęciu ochrony własności ochrony nabywców uprawnień dekretowych legitymujących się cywilnoprawnym rodowodem z tytułu zawartej umowy nabycia roszczeń.

A co do ochrony mienia w świetle Konwencji Ochrony Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to zgodnie z Europejskim Trybunałem Praw Człowieka – w kontekście tego mienia musi istnieć tzw. uprawnione oczekiwanie, które powinno być związane z interesem majątkowym, wystarczająco ustalonym i konkretnym, mającym wystarczające podstawy w prawie krajowym. W prawie krajowym nie mamy zaś sprecyzowanego uprawnionego oczekiwania, aby nabywcy roszczeń mogli być skutecznie chronieni w taki sam sposób jak właściciele – nie ma takich podstaw w dekrecie warszawskim.

We wcześniejszym orzecznictwie nie analizowano kwestii jakie skutki w sferze prawa publicznego może rodzić umowa cywilnoprawna mająca na celu przeniesienie uprawnień dekretowych. Orzecznictwo Sądu Najwyższego mówi jedynie o możliwości zawierania takich umów, czego uchwała z dnia 10 kwietnia 2024 r. przecież nie kwestionuje.

Co mówi uchwała NSA

Finalnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że: „w sprawach, w których zakończyły się postępowania administracyjne o przyznanie praw do gruntu bądź odmowy, to w ogóle już uchwała po zakończeniu postępowania nie ma znaczenia. (…) Uchwała dotyczy wyłącznie tego okresu trwania postępowania administracyjnego.”

Uwzględniając postulat Rzecznika Praw Obywatelskich, zawarty we wniosku o podjęcie uchwały, rzetelnego i wnikliwego rozważenia wszystkich istotnych aspektów kształtujących podmiotową sferę uprawnienia do uzyskania w drodze decyzji prawa do gruntu warszawskiego, NSA doszedł do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, wydaniem stosownej decyzji. Dopiero bowiem w tej decyzji dochodzi do podmiotowego i przedmiotowego skonkretyzowania prawa do gruntu warszawskiego na rzecz osoby uprawnionej w dekrecie do uzyskania tego prawa. Konsekwencją takiej oceny jest podjęta uchwała NSA o sygn. I OSP 1/23.

Zofia Gajewska, adwokat, partner w Kancelarii Dubois i wspólnicy

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.