a także mając na uwadze, co następuje:(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 2 , którym ustanowiono Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwany dalej "Instrumentem"), weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument zapewnia państwom członkowskim wsparcie finansowe służące realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Zgodnie z priorytetami europejskiego semestru Instrument przyczynia się do inkluzywnej odbudowy gospodarczej oraz do wdrażania zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy reform i inwestycji, zwłaszcza reform i inwestycji, których celem jest promowanie zielonej i cyfrowej transformacji oraz zwiększenie odporności gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić finanse publiczne oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie, a także zwiększyć spójność terytorialną wewnątrz Unii i wspierać dalsze wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych. Maksymalny wkład finansowy dla poszczególnych państw członkowskich w ramach Instrumentu został zaktualizowany w dniu 30 czerwca 2022 r., zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(2) W dniu 22 listopada 2022 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2023 r., rozpoczynaj ąc tym samym cykl europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2023 r. W dniu 23 marca 2023 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2023 r. skupione wokół czterech wymiarów konkurencyjnej zrównoważoności. W dniu 22 listopada 2022 r., działając na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 3 , Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania na 2023 r., w którym nie wskazała Bułgarii jako jednego z państw członkowskich, w których mogą występować zakłócenia równowagi lub które mogą być narażone na takie zakłócenia. W związku z tym szczegółowa ocena sytuacji nie będzie potrzebna. Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro oraz wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2023 r., w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. W dniu 16 maja 2023 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 4 , a w dniu 13 marca 2023 r. - wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu.
(3) Choć gospodarki Unii wykazują się godną uwagi odpornością, kontekst geopolityczny nadal wywiera negatywny wpływ. W czasie gdy Unia stanowczo popiera Ukrainę, unijny program polityki gospodarczej i społecznej skupia się na ograniczaniu w perspektywie krótkoterminowej negatywnych skutków wstrząsów energetycznych dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, a także na kontynuowaniu działań mających na celu realizacj ę zielonej i cyfrowej transformacji, wspieranie zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu, zachowanie stabilności makroekonomicznej oraz zwiększenie odporności w perspektywie średnioterminowej. W programie tym silny nacisk kładzie się też na zwiększenie konkurencyjno ści i wydajności Unii.
(4) W dniu 1 lutego 2023 r. Komisja wydała komunikat pt. "Plan przemysłowy Zielonego Ładu na miarę epoki neutralno ści emisyjnej" (zwany dalej "planem przemysłowym Zielonego Ładu"). Celem planu przemysłowego Zielonego Ładu jest pobudzenie konkurencyjno ści unijnego przemysłu neutralnego emisyjnie oraz wspieranie szybkiej transformacji w kierunku neutralno ści klimatycznej. Stanowi on uzupełnienie bieżących wysiłków w ramach Europejskiego Zielonego Ładu i REPowerEU. Celem planu jest również stworzenie bardziej sprzyjającego otoczenia dla zwiększenia zdolności produkcyjnych Unii w zakresie technologii i produktów neutralnych emisyjnie niezb ędnych do osiągnięcia ambitnych celów klimatycznych Unii oraz zapewnienie dostępu do odpowiednich surowców krytycznych, m.in. przez dywersyfikacj ę źródeł, właściwą eksploatację zasobów geologicznych w państwach członkowskich i maksymalny recykling surowców. Plan przemysłowy Zielonego Ładu opiera się na czterech filarach: przewidywalnym i uproszczonym otoczeniu regulacyjnym, szybszym dostępie do finansowania, podnoszeniu umiejętności oraz otwartym handlu zapewniaj ącym odporne łańcuchy dostaw. W dniu 16 marca 2023 r. Komisja wydała kolejny komunikat pt. "Długoterminowa konkurencyjno ść UE: perspektywa na przyszłość po 2030 r." oparty na dziewięciu wzajemnie potęgujących się czynnikach i mający na celu wypracowanie ram regulacyjnych sprzyjaj ących wzrostowi gospodarczemu. W komunikacie tym wyznaczono priorytety polityki nastawione na aktywne zapewnienie ulepszeń strukturalnych, dobrze ukierunkowanych inwestycji oraz środków regulacyjnych służących długoterminowej konkurencyjno ści Unii i jej państw członkowskich. Poniższe zalecenia przyczyniaj ą się do realizacji tych priorytetów.
(5) W 2023 r. europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej nadal rozwija się równolegle z wdrażaniem Instrumentu. Pełne wdrożenie planów odbudowy i zwiększania odporno ści pozostaje nieodzowne do realizacji priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te uwzględniają wszystkie stosowne zalecenia dla poszczególnych krajów wydane w ostatnich latach lub ich znaczną część. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019, 2020 i 2022 pozostają równie aktualne w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które są uzupełniane, aktualizowane lub zmieniane zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(6) Przyjęte w dniu 27 lutego 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/435 5 (zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie REPowerEU") ma na celu szybkie zredukowanie uzależnienia Unii od importu paliw kopalnych z Rosji. Przyczyni się to do bezpieczeństwa energetycznego i dywersyfikacji dostaw energii w Unii przy jednoczesnym zwiększeniu wykorzystania odnawialnych źródeł energii, zdolności do magazynowania energii oraz efektywno ści energetycznej. Rozporządzenie w sprawie REPowerEU umożliwia państwom członkowskim dodanie do krajowych planów odbudowy i zwiększania odporno ści nowego rozdziału REPowerEU w celu finansowania kluczowych reform i inwestycji, które pomogą w osiągnięciu celów REPowerEU. Wspomniane reformy i inwestycje przyczynią się również do pobudzenia konkurencyjności unijnego przemysłu neutralnego emisyjnie, zgodnie z założeniami planu przemysłowego Zielonego Ładu, oraz do realizacji zaleceń krajowych dotyczących energii, wydanych w 2022 r. oraz w stosownych przypadkach w 2023 r. Rozporządzeniem w sprawie REPowerEU wprowadzono nową kategorię bezzwrotnego wsparcia finansowego, udostępnianego państwom członkowskim w celu finansowania nowych reform i inwestycji związanych z energią w ramach planów odbudowy i zwiększania odporności.
(7) W dniu 8 marca 2023 r. Komisja przyjęła komunikat zawierający wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na 2024 r. (zwany dalej "komunikatem z dnia 8 marca 2023 r.") Jego celem jest wsparcie państw członkowskich w przygotowaniu programów stabilności i konwergencji, a przez to wzmocnienie koordynacji polityki. Komisja przypomniała, że ogólna klauzula wyjścia paktu stabilności i wzrostu zostanie zdezaktywowana z końcem 2023 r. Zaapelowała, by w latach 2023-2024 polityka fiskalna służyła zapewnieniu średniookresowej zdolności do obsługi długu i zwiększeniu wzrostu potencjalnego w zrównowa żony sposób oraz zachęciła państwa członkowskie, aby w swoich programach stabilności i konwergencji na 2023 r. określiły, w jaki sposób ich plany fiskalne zapewnią przestrzeganie określonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3 % produktu krajowego brutto (PKB) oraz zapewnią realistyczną i ciągłą redukcję długu lub utrzymanie go na ostrożnym poziomie w perspektywie średnioterminowej. Komisja wezwała również państwa członkowskie, by stopniowo wycofywały krajowe środki fiskalne służące ochronie gospodarstw domowych i przedsiębiorstw przed wstrząsem spowodowanym wzrostem cen energii, rozpoczynaj ąc od środków najmniej ukierunkowanych. Wskazała, że jeżeli przedłużenie środków wsparcia okazałoby się konieczne ze względu na ponowną presję związaną z cenami energii, państwa członkowskie powinny lepiej ukierunkować takie środki na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa znajduj ące się w trudnej sytuacji. Komisja oznajmiła, że zalecenia fiskalne będą przedstawiane w ujęciu ilościowym i zróżnicowane. Co więcej, zgodnie z propozycją przedstawioną w komunikacie z dnia 9 listopada 2022 r. w sprawie kierunków reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego, zalecenia fiskalne byłyby formułowane na podstawie wydatków pierwotnych netto. Komisja zaleciła, by wszystkie państwa członkowskie w dalszym ciągu chroniły inwestycje finansowane z zasobów krajowych i zapewniały skuteczne wykorzystanie Instrumentu i innych funduszy unijnych, w szczególności w świetle zielonej i cyfrowej transformacji oraz celów dotyczących odporności. Komisja zapowiedziała, że zaproponuje Radzie wszczęcie procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu wiosną 2024 r. na podstawie danych dotyczących wyników budżetu za 2023 r., zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
(8) W dniu 26 kwietnia 2023 r. Komisja przedstawiła wnioski ustawodawcze mające na celu wdrożenie kompleksowej reformy unijnych przepisów dotyczących zarządzania gospodarczego. Głównym celem wniosków jest poprawa zdolności do obsługi długu publicznego i wspieranie przez reformy i inwestycje zrównowa żonego i inkluzywnego wzrostu we wszystkich państwach członkowskich. W swoich wnioskach Komisja dąży do zwiększenia poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym, uproszczenia ram oraz skoncentrowania się w większym stopniu na perspektywie średnioterminowej, a jednocześnie do skutecznego i spójniejszego egzekwowania przepisów. Zgodnie z konkluzjami Rady z dnia 14 marca 2023 r. w sprawie kierunków reformy unijnych ram zarządzania gospodarczego celem jest zakończenie prac legislacyjnych w 2023 r.
(9) W dniu 15 października 2021 r. Bułgaria przedstawiła Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny zawartymi w załączniku V do tego rozporządzenia. W dniu 4 maja 2022 r. Rada przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Bułgarii 6 . Uruchomienie transz jest uzależnione od przyjęcia przez Komisję decyzji, zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241, stwierdzaj ącej, że Bułgaria osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(10) W dniu 5 maja 2023 r. Bułgaria przedłożyła swój krajowy program reform na 2023 r. i program konwergencji na 2023 r., zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je równoczesnej ocenie. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2023 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Bułgarii z postępów w realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności.
(11) W dniu 24 maja 2023 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe na 2023 r. dotyczące Bułgarii. Oceniła w nim postępy Bułgarii we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 20192022 oraz podsumowa ła realizacj ę planu odbudowy i zwiększania odporności przez Bułgarię. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki w stosunku do wyzwa ń, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowe i pojawiające się wyzwania. Oceniono w nim również postępy Bułgarii we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów Unii dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów Narodów Zjednoczonych w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(12) Według danych zweryfikowanych przez Eurostat deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Bułgarii spadł z 3,9 % PKB w 2021 r. do 2,8 % w 2022 r., natomiast dług sektora instytucji rządowych i samorządowych spadł z 23,9 % PKB na koniec 2021 r. do 22,9 % na koniec 2022 r. W dniu 24 maja 2023 r. Komisja wydała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu. W sprawozdaniu omówiono sytuację budżetową Bułgarii, ponieważ deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych tego państwa ma przekroczyć w 2023 r. 3 % PKB. W sprawozdaniu stwierdzono, że kryterium deficytu nie zostało spełnione. Zgodnie z komunikatem z dnia 8 marca 2023 r. Komisja nie zaproponowała wszczęcia nowych procedur nadmiernego deficytu wiosną 2023 r. Komisja następnie stwierdziła, że zaproponuje Radzie wszczęcie procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu wiosną 2024 r. na podstawie danych dotyczących wyników budżetu za 2023 r. Bułgaria powinna uwzględnić tę kwestię podczas dyskusji na temat budżetu na 2023 r. i wykonywania go oraz przy przygotowywaniu budżetu na 2024 r.
(13) Na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych miały wpływ środki polityki fiskalnej podjęte w celu złagodzenia gospodarczych i społecznych skutków wzrostu cen energii. W 2022 r. takie środki polityki fiskalnej zmniejszaj ące dochody obejmowały obniżone stawki podatku od wartości dodanej na ogrzewanie i gaz oraz niższy podatek akcyzowy od energii elektrycznej oraz gazu ziemnego i ciekłego; natomiast takie środki polityki fiskalnej zwiększające wydatki obejmowały dotacje dla odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi i operatorów systemów dystrybucyjnych energii elektrycznej w związku ze zużyciem energii elektrycznej oraz dla gospodarstw domowych w związku ze zużyciem gazu ziemnego, a także dla przedsiębiorstw ciepłowniczych. Koszt tych środków został częściowo zrekompensowany przez nowe podatki od nieoczekiwanych zysków producentów i dostawców energii, a mianowicie przez tymczasową opłatę nakładaną na przedsiębiorstwa państwowe z sektora energetycznego. Komisja szacuje, że koszty budżetowe netto tych środków wyniosły w 2022 r. 1,5 % PKB. Na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych miały również wpływ koszty budżetowe zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy, które szacuje się na 0,1 % PKB w 2022 r. Jednocześnie szacowany koszt tymczasowych środków nadzwyczajnych wynikaj ących z kryzysu związanego z COVID-19 spadł z 3,7 % PKB w 2021 r. do 1,0 % PKB w 2022 r.
(14) W dniu 18 czerwca 2021 r. Rada zaleciła, by w 2022 r. Bułgaria 7 realizowała wspierający kurs polityki fiskalnej, wykorzystuj ąc m.in. impuls zapewniany przez Instrument, oraz utrzymała inwestycje finansowane z zasobów krajowych. Ponadto Rada zaleciła Bułgarii utrzymanie pod kontrolą wzrostu wydatków bieżących finansowanych z zasobów krajowych.
(15) Według szacunków Komisji kurs polityki fiskalnej 8 w 2022 r. był wspieraj ący, na poziomie - 1,2 % PKB, zgodnie z zaleceniem Rady. Zgodnie z zaleceniem Rady Bułgaria nadal wspierała odbudowę poprzez inwestycje finansowane z Instrumentu oraz z innych funduszy unijnych. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu oraz z innych funduszy unijnych wyniosły 0,8 % PKB w 2022 r. (0,9 % PKB w 2021 r.). Inwestycje finansowane z zasobów krajowych miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej 9 , który to wpływ wyniósł 0,5 pp. Bułgaria utrzymała zatem inwestycje finansowane z zasobów krajowych, zgodnie z zaleceniem Rady. Jednocześnie wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) miał ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który to wpływ wyniósł 0,8 pp. Ten ekspansywny wpływ obejmował dodatkowy wpływ środków polityki fiskalnej podjętych, by ograniczyć gospodarcze i społeczne skutki wzrostu cen energii (dodatkowy koszt budżetowy netto wyniósł 0,9 % PKB), a także koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy (0,1 % PKB). W związku z tym Bułgaria w wystarczaj ącym stopniu kontrolowała wzrost wydatków bieżących finansowanych z zasobów krajowych.
(16) Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe w programie konwergencji na 2023 r., jest korzystniejszy niż przewidywała prognoza Komisji z wiosny 2023 r. na rok 2023 i kolejne lata. Rząd prognozuje, że realny PKB wzrośnie w 2023 r. o 1,8 %, a w 2024 r. - o 3,3 %. Z kolei w prognozie Komisji z wiosny 2023 r. przewiduje się niższy wzrost realnego PKB - o 1,5 % w 2023 r. i o 2,4 % w 2024 r., głównie ze względu na bardziej pesymistyczne założenia w prognozie Komisji z wiosny 2023 r. co do rozwoju sytuacji w zakresie stanu zapasów oraz pomimo korzystniejszych prognoz dotyczących eksportu i importu w 2023 r. Niższy wzrost realnego PKB w prognozie Komisji z wiosny 2023 r. na 2024 r. wynika głównie z dużych ujemnych różnic, jeśli chodzi o wkład spożycia prywatnego, inwestycji i eksportu.
(17) W programie konwergencji na 2023 r. rząd oczekuje, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie w 2023 r. do 6,1 % PKB. Według programu konwergencji na 2023 r. wzrost deficytu w 2023 r. wynika głównie ze środków przyjętych w celu podniesienia emerytur i wynagrodzeń, wpływu indeksacji emerytur w stosunku do inflacji i średniej płacy, wyższych wydatków na politykę społeczną, zdrowotną i edukacyjn ą oraz wyższych wydatków krajowych na inwestycje publiczne. Program nie uwzgl ędnia żadnych innych zmian polityki ani działań konsolidacyjnych, ponieważ do czasu przedłożenia programu konwergencji nie przyjęto budżetu na 2023 r., który może obejmować takie środki polityki fiskalnej. W programie konwergencji na 2023 r. przewidziano, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie z 22,9 % na koniec 2022 r. do 26,6 % na koniec 2023 r. W prognozie Komisji z wiosny 2023 r. przewiduje się deficyt publiczny w wysokości 4,8 % PKB w 2023 r. Jest on niższy niż deficyt prognozowany w programie konwergencji na 2023 r., głównie ze względu na oczekiwany niższy poziom inwestycji publicznych i wyższe dochody zarówno z podatków, jak i z Unii. W prognozie Komisji z wiosny 2023 r. przewiduje się niższy poziom relacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB, który na koniec 2023 r. wyniesie 25 %. Różnica ta wynika z niższego prognozowanego deficytu i różnych założeń dotycz ących wdrażania Instrumentu i płatności otrzymywanych w ramach Instrumentu.
(18) Oczekuje się, że na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2023 r. nadal będą miały wpływ środki fiskalne podjęte w celu złagodzenia gospodarczych i społecznych skutków wzrostu cen energii. Obejmują one środki z 2022 r., których okres obowiązywania przedłużono, w szczególności dotacje dla odbiorców niebę- dących gospodarstwami domowymi. Koszt tych środków nadal jest częściowo kompensowany przez podatki od nadmiarowych zysków dostawców energii, a mianowicie składkę solidarnościową na podstawie rozporządzenia Rady (UE) 2022/1854 10 . Uwzględniając te dochody, w prognozie Komisji z wiosny 2023 r. przewiduje się, że koszty budżetowe netto środków wsparcia wyniosą 0,8 % PKB w 2023 r. 11 Wydaje się, że środki z 2023 r. nie są ukierunkowane na gospodarstwa domowe lub przedsiębiorstwa znajduj ące się w najtrudniejszej sytuacji i nie zachowują w pełni sygnału cenowego dotyczącego zmniejszenia zapotrzebowania na energię i zwiększenia efektywności energetycznej. Ponadto oczekuje się, że do poprawy salda sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2023 r. przyczyni się też stopniowe wycofywanie tymczasowych środków nadzwyczajnych wynikających z kryzysu związanego z COVID-19, które oszacowano na 1,0 % PKB.
(19) W zaleceniu z dnia 12 lipca 2022 r. 12 Rada zaleciła Bułgarii podjęcie działań w celu zapewnienia, aby w 2023 r. wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych był zgodny z ogólnie neutralnym kursem polityki 13 , przy uwzględnieniu dalszego tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Jednocześnie Bułgaria powinna być gotowa do dostosowania wydatków bieżących do zmieniaj ącej się sytuacji. Bułgarii zalecono również rozwijanie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, przy uwzględnieniu inicjatywy REPowerEU, m.in. poprzez wykorzystanie Instrumentu oraz innych funduszy unijnych.
(20) W prognozie Komisji z wiosny 2023 r. przewiduje się, że kurs polityki fiskalnej będzie w 2023 r. ekspansywny (- 3,1 % PKB), w związku z wysoką inflacją. W 2022 r. kurs polityki fiskalnej był również ekspansywny (- 1,2 % PKB). Przewiduje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) w 2023 r. będzie mieć ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, wynoszący 1,9 % PKB. Ekspansywny wpływ bieżących wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych nie wynika zatem z ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na wzrost cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Podsumowując, prognozowany wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych nie jest zgodny z zaleceniem Rady z dnia 12 lipca 2022 r. Przewiduje się, że Bułgaria będzie finansować dodatkowe inwestycje ze środków Instrumentu oraz z innych funduszy unijnych i utrzyma inwestycje finansowane z zasobów krajowych. Przewiduje się, że wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu oraz z innych funduszy unijnych wyniosą w 2023 r. 1,9 % PKB, podczas gdy inwestycje finansowane z zasobów krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który to wpływ wyniesie 0,1 pp. 14
(21) Według programu konwergencji na 2023 r. oczekuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmaleje do 4,7 % PKB w 2024 r. Spadek w 2024 r. odzwierciedla głównie wyższe dochody z Unii oraz stopniowe wycofywanie środków wsparcia w dziedzinie energii. Według programu konwergencji na 2023 r. przewiduje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB na koniec 2024 r. wzrośnie do 30,7 %. Na podstawie środków z zakresu polityki znanych w dniu granicznym prognozy deficyt publiczny w 2024 r. przewidziany w prognozie Komisji z wiosny 2023 r. ma wynieść 4,8 % PKB. Jest to zgodne z poziomem deficytu prognozowanym w programie konwergencji na 2023 r. W prognozie Komisji z wiosny 2023 r. przewiduje się niższy poziom relacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB, który na koniec 2024 r. wyniesie 28,1 %.
(22) Program konwergencji na 2023 r. przewiduje stopniowe wycofywanie do 2024 r. większości środków wsparcia w dziedzinie energii. Komisja przyjmuje obecnie, że koszty netto środków wsparcia w dziedzinie energii wyniosą w 2024 r. 0,1 % PKB, w porównaniu z 0,8 % PKB w 2023 r. Szacunki te opierają się na założeniu, że nie dojdzie do ponownego wzrostu cen energii. Środki wsparcia w dziedzinie energii, które obecnie planuje się utrzymać do 2024 r., nie wydają się być ukierunkowane na gospodarstwa domowa lub przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji. Nie zachowują one w pełni sygnału cenowego do zmniejszenia zapotrzebowania na energię i zwiększenia efektywności energetycznej.
(23) W rozporządzeniu (WE) nr 1466/97 wymaga się osiągnięcia rocznej korekty strukturalnego salda budżetowego prowadzącej do średniookresowego celu budżetowego, przyjmując 0,5 % PKB jako punkt odniesienia dla tej korekty 15 . Biorąc pod uwagę względy stabilności fiskalnej i potrzebę zredukowania deficytu poniżej określonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB, według Komisji odpowiednia byłaby korekta salda strukturalnego o co najmniej 0,5 % PKB. Aby zapewnić taką korektę i zgodnie z metodą stosowaną przez Komisję, wzrost wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych 16 nie powinien przekroczyć w 2024 r. 4,6 %, jak wskazano w niniejszym zaleceniu. Jednocześnie należy stopniowo wycofywać pozostałe środki wsparcia w dziedzinie energii (obecnie szacowane przez Komisję na 0,8 % PKB w 2023 r.), jeżeli pozwoli na to rozwój sytuacji na rynku energii i rozpoczynaj ąc od środków najmniej ukierunkowanych; uzyskane w ten sposób oszczędności powinny zostać przeznaczone na zmniejszenie deficytu publicznego. Według szacunków Komisji doprowadzi to do wzrostu wydatków pierwotnych netto, który będzie niższy od maksymalnej stopy wzrostu zalecanej na 2024 r. Prognoza Komisji z wiosny 2023 r. wskazuje ponadto, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych w 2023 r. nie jest zgodny z zaleceniem Rady z 12 lipca 2022 r. Jeżeli zostanie to potwierdzone, odpowiedni byłby niższy wzrost wydatków pierwotnych netto w 2024 r.
(24) Przy założeniu niezmiennego kursu polityki w prognozie Komisji z wiosny 2023 r. przewidziano, że wzrost wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych wyniesie w 2024 r. 5,4 %, czyli będzie wyższy niż zalecana stopa wzrostu. Korekta przewidziana w prognozie Komisji na 2023 r. jest mniejsza niż oszczędności uzyskane dzięki całkowitemu wycofaniu środków wsparcia w dziedzinie energii, co wynika głównie z rocznego wpływu podwyżek emerytur i planowanych podwyżek niektórych wynagrodzeń w sektorze publicznym, które z nadwyżką skompensuj ą pozytywny wpływ stopniowego wycofywania środków wsparcia w dziedzinie energii.
(25) Według programu konwergencji na 2023 r. oczekuje się, że inwestycje publiczne zwiększą się z 4 % PKB w 2023 r. do 4,6 % PKB w 2024 r. Wyższy poziom inwestycji odzwierciedla wyższy poziom inwestycji finansowanych z zasobów krajowych i inwestycji finansowanych przez Unię, a mianowicie za pośrednictwem Instrumentu.
(26) W programie konwergencji na 2023 r. zarysowano średnioterminow ą ścieżkę fiskalną do 2026 r. Według programu konwergencji na 2023 r. oczekuje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrośnie do 4,9 % PKB w 2025 i do 5 % w 2026 r. W związku z tym nie planuje się, aby w okresie objętym programem deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych powrócił do poziomu poniżej 3 % PKB. Według programu konwergencji na 2023 r. oczekuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie z 30,7 % na koniec 2024 r. do 37,1 % do końca 2026 r.
(27) Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 załącznika V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniaj ących się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności Bułgarii jest w toku, ale istnieje rosnące ryzyko opóźnień. Bułgaria złożyła jeden wniosek o płatność, który odpowiada 22 kamieniom milowym i wartościom docelowym zawartym w planie i na podstawie którego dokonano płatności w łącznej wysokości 1,37 mld EUR. Wysoki poziom niestabilności rządowej doprowadził do opóźnień kluczowych reform ustawodawczych, takich jak reforma antykorupcyjna, reformy dotyczące zamówień publicznych i rozliczalności prokuratora generalnego. Brak stabilności politycznej i zdolności administracyjnych przełożył się również na spowolnienie prac w realizacji kilku ważnych inwestycji w dziedzinie energii i transportu oraz na kwestionowanie kluczowych aspektów planu, a mianowicie dekarbonizacji sektora energetycznego. Drugi wniosek o płatność został opóźniony i jest obecnie planowany na wrzesień 2023 r. Istnieje jednak znaczne ryzyko, że w momencie składania tego wniosku kilka kamieni milowych i wartości docelowych związanych z kluczowymi reformami nie zostanie osiągniętych. Trwają prace nad addendum do planu i nad rozdziałem REPowerEU. Jednak z powodu sytuacji politycznej harmonogram zakończenia tych prac jest nadal niejasny. Szybkie włączenie nowego rozdziału REPowerEU do planu odbudowy i zwiększania odporności umożliwi finansowanie dodatkowych reform i inwestycji wspieraj ących cele strategiczne Bułgarii w dziedzinie energii i zielonej transformacji. Systematyczne i skuteczne angażowanie władz lokalnych i regionalnych, partnerów społecznych i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje ważne dla pomyślnej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, a także innych polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia wykraczających poza zakres tego planu, by zapewnić szerokie poczucie odpowiedzialno ści za cały program polityczny.
(28) W 2022 r. Komisja zatwierdziła wszystkie dokumenty programowe dotyczące polityki spójności Bułgarii poza priorytetem Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i terytorialnymi planami sprawiedliwej transformacji, które mają kluczowe znaczenie dla złagodzenia wpływu transformacji na regiony górnicze. Przyjęcie programów polityki spójności oraz ich szybkie wdrożenie z zapewnieniem komplementarno ści i synergii z planem odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziałem REPowerEU, ma zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia zielonej i cyfrowej transformacji, zwiększenia odporności gospodarczej i społecznej oraz osiągnięcia zrównoważonego rozwoju terytorialnego w Bułgarii.
(29) Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności oraz programach polityki spójności Bułgaria mierzy się z szeregiem dodatkowych wyzwań, które dotyczą dekarbonizacji gospodarki i produkcji energii.
(30) Bułgaria nadal jest gospodarką o największej intensywności emisji w Unii - intensywność emisji gazów cieplarnianych w tym kraju jest ponad czterokrotnie wyższa od średniej unijnej. W 2021 r. udział paliw kopalnych w koszyku energetycznym Bułgarii wynosił 63 %, przy czym udział energii z węgla wynosił 26 %, energii jądrowej - 22 %, a energii ze źródeł odnawialnych - 15 % (mniej niż średni udział energii ze źródeł odnawialnych w Unii wynoszący18 %). Plan odbudowy i zwiększania odporności Bułgarii przewiduje reformę strategicznych ram dekarbonizacji gospodarki, w szczególności sektora energetycznego. Obejmuje to przygotowanie scenariuszy i zaleceń przez Komisj ę ds. Transformacji Energetycznej, a następnie przyjęcie przez Zgromadzenie Narodowe planu działania na rzecz neutralności klimatycznej, z ostatecznym terminem stopniowego wycofywania węgla i lignitu najpóźniej do 2038 r. Chociaż Komisję ds. Transformacji Energetycznej ustanowiono w 2022 r., jej sprawozdanie dotyczące zaleceń zostało opóźnione. Ponadto w styczniu 2023 r. Zgromadzenie Narodowe przyjęło rezolucję zobowiązującą rząd do renegocjacji zobowi ązań Bułgarii w zakresie dekarbonizacji, w tym inwestycji w magazynowanie energii elektrycznej, w ramach jej planu odbudowy i zwi ększania odporności.
(31) Bułgaria wykazuje się wysokim poziomem bezpieczeństwa dostaw gazu w obliczu trudnych okoliczności, zwłaszcza że wkrótce po inwazji na Ukrainę wstrzymano dostawy gazu z Rosji. Bułgaria była w stanie zagwa- rantowa ć krótkoterminowe umowy na dostawy skroplonego gazu ziemnego (LNG) przez Grecję. Gazowe połączenie międzysystemowe między Grecj ą a Bułgarią (IGB) zaczęło działać w październiku 2022 r. Umożliwiło to Bułgarii otrzymanie pełnej ilości zakontraktowanych dostaw z Azerbejdżanu (1 mld m3 rocznie, pokrywających około 30 % krajowego zużycia). Udział gazu w koszyku energetycznym wyniósł 14 %, czyli mniej niż średnia unijna wynosząca 23 %. Przemysł pozostaje największym odbiorcą gazu, a jego udział - z uwzględnieniem zastosowań nieenergetycznych - wynosi 42 %. Systemy ciepłownicze w głównych miastach Sofii i Płowdiwie zasilane są gazem ziemnym, co odpowiada za około jedną trzecią całkowitego zużycia gazu ziemnego w Bułgarii. Zużycie gazu ziemnego w Bułgarii w okresie od sierpnia 2022 r. do marca 2023 r. spadło o 22 % w porównaniu ze średnim zużyciem gazu w tym samym okresie w ciągu poprzednich pięciu lat, co przewyższa cel, jakim była redukcja o 15 % określona w rozporządzeniu Rady (UE) 2022/1369 17 . Zachęca się Bułgarię do kontynuowania wysiłków na rzecz tymczasowego zmniejszenia zapotrzebowania na gaz do dnia 31 marca 2024 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) 2023/706 18 .
(32) Jeżeli chodzi o odnawialne źródła energii, Bułgaria musi jeszcze usunąć bariery utrudniające instalację urządzeń wytwarzaj ących energię ze źródeł odnawialnych i podłączenie ich do sieci, co jest częścią zobowiązania w ramach jej planu odbudowy i zwiększania odporności. W styczniu 2023 r. Komisja skierowała do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sprawę przeciwko Bułgarii, zgodnie z art. 260 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ze względu na brak transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 19 do prawa krajowego. Kładzenie większego nacisku na magazynowanie energii pomogłoby przyspieszyć w Bułgarii wykorzystanie odnawialnych źródeł energii w skali sieci. Poprawa zarządzania siecią energetyczną w celu zwiększenia jej elastyczności mogłaby ponadto ułatwić integrację dodatkowych instalacji wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Bułgaria powinna jednocześnie kontynuować rozwój energetycznych połączeń międzysys- temowych o wystarczającej przepustowości z krajami sąsiadującymi. Inwestycje w infrastrukturę paliw kopalnych muszą być ograniczone do niezbędnego minimum i zaprojektowane w sposób dostosowany do przyszłych wyzwań, aby uniknąć uzależnienia od technologii, które nie są spójne z celami klimatycznymi, lub które zwiększałyby koszty transformacji energetycznej.
(33) W planie odbudowy i zwiększania odporności Bułgarii uwzględniono ponad 1 mld EUR na inwestycje mające na celu poprawę efektywności energetycznej zarówno w budynkach publicznych, jak i prywatnych, i już ogłaszane są zaproszenia do realizacji projektów w terenie. Spodziewane w 2023 r. ustanowienie krajowego funduszu dekarbonizacji ma kluczowe znaczenie, by Bułgaria mogła zrealizować długoterminową strategię renowacji zasobów budowlanych oraz przyciągnąć więcej inwestycji prywatnych przez dostosowanie swojego podej ścia do programów renowacji. Konieczne są dodatkowe wysiłki, aby strukturalnie rozwiązać problem ubóstwa energetycznego, w szczególności za pomocą specjalnych programów oraz pomocy technicznej i administracyjnej, uwzględniających potrzeby słabszych grup społecznych. Aby Bułgaria mogła osiągnąć cele pakietu "Gotowi na 55" konieczne będą bardziej ambitne wysiłki w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz zwiększenia celów dotyczących odnawialnych źródeł energii i efektywno ści energetycznej.
(34) W latach 2005-2021 emisje gazów cieplarnianych z krajowego sektora transportowego, z wyjątkiem lotnictwa, wzrosły w Bułgarii o 19,5 %, podczas gdy w Unii spadły średnio o 7,5 %. Sektor ten odpowiada za około jedną czwartą emisji gazów cieplarnianych tego kraju. Upowszechnienie bezemisyjnych samochodów osobowych w Bułgarii jest niskie, podobnie jak gęstość rozmieszczenia publicznych punktów ładowania pojazdów elektrycznych. W rozwoju bułgarskiego odcinka transeuropejskiej sieci transportowej wystąpiły opóźnienia, zwłaszcza w przypadku infrastruktury kolejowej: hamuje to multimodalność transportu i potencjał w zakresie poprawy jego efektywności i zrównoważonego charakteru. Poważnym zagrożeniem dla zdrowia ludności Bułgarii jest zanieczyszczenie powietrza.
(35) Niedobory siły roboczej i kwalifikacji w sektorach i zawodach kluczowych dla zielonej transformacji, w tym w dziedzinie wytwarzania, wdrażania i serwisowania technologii neutralnych emisyjnie, znacznie utrudniaj ą przechodzenie na gospodarkę neutralną dla klimatu. Wysokiej jakości systemy kształcenia i szkolenia, które reagują na zmieniające się potrzeby rynku pracy, oraz ukierunkowane środki w zakresie podnoszenia i zmiany kwalifikacji są kluczowe dla ograniczenia niedoborów kwalifikacji oraz promowania włączenia i realokacji siły roboczej. W celu uwolnienia niewykorzystanej podaży pracy środki te należy udostępnić zwłaszcza osobom najmocniej odczuwającym skutki zielonej transformacji oraz w sektorach i regionach najbardziej dotkniętych tą transformacją. W 2022 r. w Bułgarii odnotowano niedobory siły roboczej w pewnej liczbie zawodów, które wymagały szczególnych umiejętności lub wiedzy na potrzeby zielonej transformacji 20 . Na lata 2021-2027 przeznaczono w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Plus 152 mln EUR na działania promujące umiejętności ekologiczne i zielone miejsca pracy. W Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji przewiduje się również możliwość zajęcia się społecznym wymiarem zielonej transformacji w przypadku trzech kwalifikuj ących się regionów w tym kraju.
(36) W świetle dokonanej przez Komisję oceny Rada przeanalizowała program konwergencji na 2023 r., a jej opinia 21 znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1, 2 i 3.
1 Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 17).
3 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25).
4 Zalecenie Rady z dnia 16 maja 2023 r. w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (Dz.U. C 180 z 23.5.2023, s. 1).
5 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/435 z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2021/241 w odniesieniu do rozdziałów REPowerEU w planach odbudowy i zwiększania odporności oraz zmiany rozporządzeń (UE) nr 1303/2013, (UE) 2021/1060 i (UE) 2021/1755 oraz dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. L 63 z 28.2.2023, s. 1).
6 ST 8091/2022 INIT; ST 8091/2022 ADD 1.
7 Zalecenie Rady z dnia 18 czerwca 2021 r. zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Bułgarię programu konwergencji na 2021 r. (Dz.U. C 304 z 29.7.2021, s. 6).
8 Kurs polityki fiskalnej jest mierzony zmianą wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów), z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych wynikających z kryzysu związanego z COVID-19, lecz z uwzględnieniem wydatków finansowanych z bezzwrotnego wsparcia (dotacji) w ramach Instrumentu oraz z innych funduszy unijnych, w stosunku do średniookresowego wzrostu potencjalnego. Więcej szczegółowych informacji można znaleźć w ramce 1 w tablicach statystycznych w dziedzinie fiskalnej.
9 Przewiduje się, że pozostałe wydatki kapitałowe finansowane z zasobów krajowych będą miały neutralny wpływ, który wyniesie zero pp. PKB.
10 Rozporządzenie Rady (UE) 2022/1854 z dnia 6 października 2022 r. w sprawie interwencji w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii (Dz.U. L 261 I z 7.10.2022, s. 1).
11 Podana wartość liczbowa odzwierciedla poziom rocznych kosztów budżetowych tych środków, w tym bieżących dochodów i wydatków, a także - w stosownych przypadkach - środków w zakresie nakładów inwestycyjnych.
12 Zalecenie Rady z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie krajowego programu reform Bułgarii na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Bułgarię programu konwergencji na 2022 r. (Dz.U. C 334 z 1.9.2022, s. 11).
13 Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2023 r. średniookresowy (średnia z 10 lat) wzrost produktu potencjalnego Bułgarii, wykorzystywany do pomiaru kursu polityki fiskalnej, szacuje się na 12,9 % w ujęciu nominalnym.
14 Prognozuje się, że inne wydatki kapitałowe finansowane z zasobów krajowych będą miały restrykcyjny wpływ, który wyniesie 0,1 pp. PKB.
15 Art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 wymaga również korekty przekraczającej wartość 0,5 % PKB w przypadku państw członkowskich o poziomie długu publicznego przekraczającym 60 % PKB lub z istotnym ryzykiem dotyczącym długookresowej zdolności do obsługi długu.
16 Wydatki pierwotne netto definiuje się jako wydatki finansowane z zasobów krajowych po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów i z wyłączeniem wydatków z tytułu odsetek oraz cyklicznych wydatków zwi ązanych z bezrobociem.
17 Rozporządzenie Rady (UE) 2022/1369 z dnia 5 sierpnia 2022 r. w sprawie skoordynowanych środków zmniejszających zapotrzebowanie na gaz (Dz.U. L 206 z 8.8.2022, s. 1).
18 Rozporządzenie Rady (UE) 2023/706 z 30 marca 2023 r. zmieniające rozporządzenie (UE) 2022/1369 w odniesieniu do przedłużenia okresu zmniejszenia zapotrzebowania w kontekście środków zmniejszaj ących zapotrzebowanie na gaz oraz w odniesieniu do zwiększenia sprawozdawczości i monitorowania realizacji tych środków (Dz.U. L 93 z 31.3.2023, s. 1).
19 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. L 328 z 21.12.2018, s. 82).
20 Sprawozdanie na temat niedoborów siły roboczej z 2022 r. - Europejski Urząd ds. Pracy.
21 Na podstawie art. 9 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1466/97.
22 Co zgodnie z szacunkami odpowiada rocznej korekcie strukturalnego salda budżetowego w wysokości co najmniej 0,5 % PKB w 2024 r., jak opisano w motywie 23.
