| Sprawozdawca: |
Rob JONKMAN (NL/EPL), członek zarządu gminy Opsterland |
| Dokument źródłowy: |
Komunikat Komisji Europejskiej "Sprawozdanie z przeglądu wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności" |
|
COM(2022) 383 final. |
EUROPEJSKI KOMITET REGIONÓW (KR),
Uwagi ogólne
1. Z zadowoleniem przyjmuje sprawozdanie z przeglądu, które zawiera pożyteczną aktualizację i ogólną ocenę stanu wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) oraz wypełniania obowiązków wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 1 , ale zauważa, że w sprawozdaniu brakuje kluczowych i bardziej szczegółowych informacji potrzebnych do uzyskania lepszego obrazu faktycznego wdrażania na szczeblu lokalnym i regionalnym.
2. Niezależnie od wymogów art. 16 rozporządzenia uważa, że nieuwzględnienie w sprawozdaniu z przeglądu analiz jakościowych jest zaprzepaszczeniem szansy. Nie jest zatem jasne, w jaki sposób Komisja Europejska (KE) będzie monitorować postępy poczynione na poziomie jakościowym inwestycji w ramach RRF i długoterminowych reform krajowych oraz w jaki sposób władze lokalne i regionalne będą zaangażowane w ten proces.
3. Ubolewa ponadto, że w sprawozdaniu z przeglądu nie przeanalizowano szeregu kwestii, które mają kluczowe znaczenie dla należytego wdrażania RRF, takich jak:
- zarządzanie krajowymi planami odbudowy i zwiększania odporności oraz powiązanymi procesami,
- rzeczywista dodatkowość wspieranych projektów,
- synergie i ryzyko pokrywania się z innymi źródłami finansowania UE,
- faktyczny wkład RRF w spójność, mimo że jest to podstawa prawna RRF,
- zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych.
4. Zgadza się z KE, że powodzenie RRF zależy od ścisłego zaangażowania partnerów społecznych, społeczeństwa obywatelskiego, władz lokalnych i regionalnych oraz organizacji pozarządowych. Wymienienie ich w sposób zbiorczy, często pod ogólnym terminem "zainteresowane strony", nie wystarczy. Racjonalne pod względem kosztów i demokratyczne wdrażanie powinno iść w parze z pełnym stosowaniem zasad pomocniczości i proporcjonalności zakorzenionych w Traktacie o Unii Europejskiej 2 .
5. Jak stwierdzono w sprawozdaniu z przeglądu, zgadza się, że RRF może pomóc państwom członkowskim wyeliminować zróżnicowanie sytuacji kobiet i mężczyzn dzięki działaniom koncentrującym się konkretnie na kwestii równouprawnienia płci oraz dzięki wsparciu na rzecz uwzględnienia aspektu równouprawnienia w sześciu filarach polityki 3 .
6. Zwraca się do Komisji Europejskiej o ocenę zaangażowania władz lokalnych i regionalnych na etapie wdrażania oraz o dopilnowanie, by dane na ten temat były skutecznie gromadzone w ramach systemu sprawozdawczości dotyczącej wyników, którym jest tabela wyników w zakresie odbudowy i zwiększania odporności, oraz z wykorzystaniem badań i analiz przeprowadzonych dotychczas przez Europejski Komitet Regionów (KR), Centrum Polityki Europejskiej (EPC), fundacje o ukierunkowaniu politycznym oraz Konferencję Peryferyjnych Regionów Nadmorskich (CPMR).
7. Zwraca uwagę, że ogólny system warunkowości ma w pełni zastosowanie do RRF, i wzywa Komisję do uważnego monitorowania we wszystkich państwach członkowskich w przypadku, gdy naruszenia zasady praworządności wpływają w sposób wystarczająco bezpośredni na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii oraz na ochronę interesów finansowych UE, a także do podejmowania działań w razie potrzeby.
Rola władz lokalnych i regionalnych we wdrażaniu i wykonywaniu RRF
8. Podkreśla, że władze lokalne i regionalne od samego początku realizują zadania na pierwszej linii walki z pandemią COVID-19 i jej społeczno-gospodarczymi konsekwencjami, zarówno poprzez własne działania polityczne w wielu dziedzinach, jak i poprzez wdrażanie decyzji rządów krajowych.
9. Zwraca uwagę, że władze lokalne i regionalne świadczą większość usług publicznych swoim mieszkańcom i przedsiębiorstwom oraz inwestują w obszary polityki objęte krajowymi planami odbudowy i zwiększania odporności, zwłaszcza w dziedzinie odbudowy gospodarczej i społecznej, a także transformacji ekologicznej i cyfrowej. Jeżeli władze lokalne i regionalne - szczebel polityczny najbliższy społeczeństwu - zostaną pominięte, istnieje ryzyko, że kamienie milowe i wartości docelowe określone w krajowych planach odbudowy i zwiększania odporności nie zostaną osiągnięte. Zwraca uwagę, że ten sam problem wynikający z braku uznania roli władz lokalnych i regionalnych występuje w europejskim semestrze.
10. Przypomina, że władze lokalne i regionalne są najbardziej świadome szczególnych potrzeb i wyzwań obywateli i przedsiębiorstw. Ponieważ większość celów i krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności jest formułowana centralnie bez konsultacji ze szczeblem lokalnym i regionalnym, często nie są one zgodne z potrzebami lokalnymi i regionalnymi, związanymi z konkretnym obszarem, i ich wyjątkowymi atutami.
11. Uważa, że sposób opracowania krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności oraz zaangażowania władz lokalnych i regionalnych nie sprzyja poczuciu odpowiedzialności za plany odbudowy na szczeblu terytorialnym. Doświadczenia z europejskiego semestru wyraźnie pokazują, iż niewystarczające wdrożenie zaleceń dla poszczególnych krajów wynikało częściowo z braku odpowiedzialności na poziomie lokalnym i regionalnym oraz braku możliwości władz samorządowych do wniesienia wkładu w zalecenia krajowe. Zwraca uwagę, że tzw. reformy strukturalne, do których wzywa Komisja Europejska w ramach europejskiego semestru, należy sprawdzać pod kątem zgodności z zasadą pomocniczości, tak aby obejmowały one jedynie te kwestie, które faktycznie wchodzą w zakres kompetencji UE.
12. Stwierdza, że w ramach realizacji wielu projektów i programów RRF władze lokalne i regionalne posiadają uprawnienia ustawodawcze, które mają kluczowe znaczenie dla pomyślnego wdrożenia RRF. Z tego względu kwestią zasadniczą jest, aby władze lokalne i regionalne były bezpośrednio zaangażowane we wdrażanie krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności zgodnie ze stopniem autonomii gospodarczej, fiskalnej i finansowej wynikającej z krajowych ram prawnych i z zasady pomocniczości.
13. Przypomina, że władze lokalne i regionalne odpowiadają za jedną trzecią wszystkich wydatków publicznych i ponad połowę inwestycji publicznych w UE, których znaczna część dotyczy obszarów polityki o kluczowym znaczeniu dla RRF. Aby zapewnić skuteczne wdrażanie, konieczne jest aktywne zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych w cały proces. Zwraca przy tym uwagę na takie kompetencje, jak: renowacja budynków, zrównoważona mobilność miejska, odporność systemów opieki zdrowotnej, produkcja zrównoważonej energii, edukacja i skuteczniejsza reforma administracji publicznej.
Wymiar terytorialny zaniedbany w monitorowaniu wdrażania RRF
14. Konsultacje przeprowadzone w 2021 r. 4 i 2022 r. 5 przez KR i Radę Gmin i Regionów Europy (CEMR) i w ramach badania porównawczego w 2022 r. 6 ujawniły jednak bardzo ograniczone zaangażowanie władz lokalnych i regionalnych w opracowywanie, przygotowywanie i wdrażanie krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności. Pomimo dobrych przykładów, które stanowią raczej wyjątek niż regułę, większość respondentów uważa, że nie przestrzegano zasad wielopoziomowego sprawowania rządów i pomocniczości.
15. Podkreśla, że tylko co dziesiąta jednostka władzy lokalnej lub regionalnej była w pełni (1 %) lub częściowo (9 %) zaangażowana w opracowywanie krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności, co unaoczniają wyniki ankiety KR-u przeprowadzonej wśród polityków lokalnych i regionalnych w UE 7 . Ten godny ubolewania wniosek znalazł odzwierciedlenie w innych analizach i konsultacjach przeprowadzonych m.in. przez KR, Centrum Polityki Europejskiej, fundacje o ukierunkowaniu politycznym i CPMR.
16. Ubolewa, że propozycja zawarta w motywie 34 rozporządzenia w sprawie RRF, w której podkreślono znaczenie zaangażowania władz lokalnych i regionalnych, została pominięta w większości państw UE, mimo że władze lokalne i regionalne są odpowiedzialne za 53 % inwestycji publicznych w UE i mają kluczowe kompetencje w zakresie wdrażania polityki związanej z sześcioma filarami krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności.
17. Przypomina, jak stwierdzono w sprawozdaniu z przeglądu, że w rozporządzeniu w sprawie RRF (motyw 34) uznaje się fakt, że władze lokalne i regionalne "mogą być ważnymi partnerami w realizacji reform i inwestycji" i w związku z tym powinny "być odpowiednio konsultowane i zaangażowane, zgodnie z krajowymi ramami prawnymi", oraz że art. 18 wymaga, aby krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności zawierały podsumowanie procesu konsultacji z władzami lokalnymi i regionalnymi (między innymi) oraz sposób, w jaki ich wkład został odzwierciedlony w planie.
18. Zwraca uwagę również, że w większości państw członkowskich przygotowanie krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności było procesem odgórnym, co niesie ze sobą ryzyko centralizacji istotnych inwestycji publicznych i wpływa na ostateczne powodzenie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Jest to sprzeczne z ideą wielopoziomowego sprawowania rządów, zasadą pomocniczości i procesem decentralizacji, który w ostatnich dziesięcioleciach zaszedł w wielu państwach członkowskich, zwłaszcza w odniesieniu do programów europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.
19. Zwraca uwagę, że w przyjętym w sprawozdaniu z przeglądu podejściu scentralizowanym pomija się różnice terytorialne zarówno pod względem wyzwań, jak i możliwości. W rezultacie krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności mogą być mniej skuteczne i mieć mniejszy wpływ, niż oczekiwano. Naraża to regiony, które już przed wybuchem pandemii pozostawały w tyle pod względem rozwoju, na jeszcze większe opóźnienie w rozwoju czy to pod względem zatrudnienia, poziomu wykształcenia, wsparcia dla przedsiębiorczości, cyfryzacji, mobilności, czy też innych kluczowych obszarów polityki.
20. Podkreśla również, że konieczne jest rozbudowanie zdolności administracyjnych wielu władz lokalnych i regionalnych, zwłaszcza ze względu na wielość programów europejskich i możliwości wsparcia finansowego. W tym kontekście zachęca Komisję Europejską do aktywnego wspierania władz lokalnych i regionalnych, które już w przeszłości miały problemy z absorpcją funduszy UE, w celu poprawy ich zdolności absorpcyjnej, tak aby można było usprawnić wdrażanie wszystkich przyszłych programów finansowania UE.
21. Ostrzega, że pojawiła się nieoczekiwana dychotomia prowadząca do powstania dwóch różnych kategorii uczestniczących władz lokalnych i regionalnych: pierwsza, mała grupa władz lokalnych i regionalnych, które od początku i obecnie są zaangażowane przez rząd centralny na etapie wdrażania, a tym samym zajmują się specyfiką i potrzebami terytorialnymi, oraz druga, większa grupa władz lokalnych i regionalnych, które nie były odpowiednio zaangażowane od początku opracowywania RRF, a następnie w jego wdrażanie. W związku z tym istniejące problemy związane z ich wykluczeniem pogłębiły się 8 . Nie może to być celem RRF i podważa wymiar terytorialny UE.
22. Podkreśla, że europejski semestr jest działaniem nadmiernie scentralizowanym, odgórnym i w większości odbywa się bez udziału władz lokalnych i regionalnych. Powinien zostać zreformowany i rozwinięty, gdy jest wykorzystywany do priorytetowego traktowania przyszłych (regionalnych) funduszy, inwestycji lub programów, ponieważ w obecnej postaci pomija zasady dobrych rządów i wielopoziomowego partnerstwa oraz nie uznaje roli władz lokalnych i regionalnych.
Synergia z innymi funduszami i programami UE
23. W celu należytego monitorowania zwraca się do Komisji Europejskiej o wyjaśnienie, w jaki sposób wymogi, o których mowa w art. 28 rozporządzenia w sprawie RRF, mające na celu zapewnienie komplementarności i synergii między funduszami i instrumentami finansowymi, są spełniane na szczeblu krajowym.
24. Z zadowoleniem przyjmuje fakt, że zgodnie ze sprawozdaniem z przeglądu państwa członkowskie uwzględniły znaczną liczbę środków mających na celu wspieranie spójności społecznej i terytorialnej 9 . Komitet obawia się, że cele spójności terytorialnej (w ramach filaru 4) nie zostaną osiągnięte, ponieważ w większości państw członkowskich władze lokalne i regionalne są głównymi wykonawcami i podmiotami odpowiedzialnymi za politykę spójności, ale w większości przypadków nie są odpowiednio zaangażowane w przygotowanie RRF.
25. Zwraca uwagę, że należy unikać pseudoekologicznego marketingu, i podkreśla, że zasada "nie czyń poważnych szkód" jest podstawą zaufania obywateli UE do wdrażania RRF. Państwa członkowskie powinny przestrzegać szczegółowych wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie RRF dotyczących stosowania zasady "nie czyń poważnych szkód" oraz kategoryzacji zielonych inwestycji, tak aby zapobiec potencjalnemu naruszeniu wymogu przeznaczania 37 % wydatków na zielone inwestycje.
26. Wyraża ubolewanie, że w sprawozdaniu z przeglądu nie wykazano wyraźnie, w jaki sposób RRF jest faktycznie dostosowywany do planowania regionalnego i lokalnego oraz do programów operacyjnych na rzecz spójności. Ubolewa nad scentralizowanym charakterem RRF, brakiem wymiaru regionalnego i brakiem konsultacji z organami regionalnymi i lokalnymi w zakresie jego wdrażania i zarządzania nim.
27. Stwierdza, że jeśli chodzi o synergie między RRF a innymi funduszami UE, z uwagi na ich różne funkcjonowanie, harmonogram i zarządzanie, główną kwestią jest ryzyko pokrywania się działań. W związku z tym, jeśli chodzi o strategiczne ukierunkowanie i wdrażanie, potrzebna jest stała interakcja i koordynacja między polityką spójności, innymi funduszami UE i RRF.
28. Ubolewa, że włączenie REPowerEU do RRF umożliwia przeniesienie funduszy polityki spójności, choć konieczne jest ich wykorzystanie na szczeblu lokalnym i regionalnym do odbudowy gospodarczej, transformacji ekologicznej i zmniejszenia dysproporcji w obrębie UE.
29. Wzywa Komisję Europejską do zapewnienia państwom członkowskim dalszych informacji i wytycznych dotyczących sposobu zaangażowania władz lokalnych i regionalnych. W związku z tym zaleca Komisji, by wezwała państwa członkowskie do bezpośredniego komunikowania się z władzami lokalnymi i regionalnymi na temat wdrażania i monitorowania RRF. Regiony i miasta są najbliżej obywateli, mają większość kompetencji w zakresie osiągania celów terytorialnych i są głównymi podmiotami europejskiej polityki spójności.
30. Stwierdza, że zgodnie z art. 22 rozporządzenia w sprawie RRF potrzebne jest wdrożenie solidnego systemu monitorowania, który nie wymagałby na szczeblu lokalnym i regionalnym żadnych dodatkowych obciążeń administracyjnych, ponieważ władze lokalne i regionalne potrzebują jaśniejszych przepisów dotyczących wykorzystania funduszy. Ponadto istnieje zapotrzebowanie na wspólne wytyczne i narzędzia, gdyż państwa członkowskie muszą zapewnić gromadzenie danych i dostęp Komisji Europejskiej do oficjalnej bazy danych beneficjentów, aby uniknąć podwójnego finansowania.
31. Wzywa KE do zapewnienia spójnego przestrzegania i wdrażania podstawowych zasad, takich jak wielopoziomowe sprawowanie rządów i pomocniczość. W związku z tym polityka spójności nie powinna być oddzielnym bytem, lecz powinna współdziałać i być skoordynowana z nowymi instrumentami, w tym z RRF.
Czego potrzebujemy?
32. Wskazuje zatem, że zasadnicza rola władz lokalnych i regionalnych nie ogranicza się wyłącznie do realizacji krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności, lecz obejmuje również dalsze planowanie i ocenę ich wdrażania. W tym celu konieczne są instrumenty analizy oddziaływania gospodarczego/społecznego obejmujące szczebel lokalny i regionalny.
33. Dlatego też wzywa do przedstawienia do 20 lutego 2024 r. zgodnie z art. 31 rozporządzenia sprawozdań rocznych Komisji oraz zgodnie z art. 32 rozporządzenia w sprawie RRF - niezależnego sprawozdania z oceny wdrażania RRF. Apeluje również o włączenie KR-u w przygotowania oraz o uwzględnienie sekcji dotyczącej zaangażowania władz lokalnych i regionalnych, w oparciu o treść motywu 34 i art. 18 rozporządzenia w sprawie RRF, tak aby uzyskać lepszy ogólny obraz procesów wdrażania w państwach członkowskich UE.
34. Podkreśla, że należy wydajnie wykorzystywać i wzmocnić istniejące zdolności administracyjne państw członkowskich oraz władz lokalnych i regionalnych, aby zapewnić właściwe wdrażanie i monitorowanie krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności oraz odpowiednie wykorzystanie środków z RRF na szczeblu lokalnym i regionalnym, zgodnie z celami Instrumentu Wsparcia Technicznego.
35. Wyraża zaniepokojenie rosnącą tendencją do zmiany paradygmatu z funduszy strukturalnych zarządzanych regionalnie na rzecz większych scentralizowanych przydziałów i mechanizmów koordynacji, takich jak europejski semestr, które są programowane i wdrażane na szczeblu krajowym. Mając na uwadze, że RRF jest jednym z przykładów, to samo dotyczy Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i pobrexitowej rezerwy dostosowawczej.
36. W związku z tym wzywa do rozważenia, w jaki sposób wzmocnić zasady pomocniczości i wielopoziomowego sprawowania rządów w traktatach UE oraz jak skuteczniej monitorować ich stosowanie w praktyce. Podkreśla znaczenie poruszenia tej kwestii w świetle końcowego konwentu konstytucyjnego w celu zreformowania traktatów UE.
37. Docenia aktywną rolę i pracę wykonaną dotychczas przez Parlament Europejski (PE) w zakresie kontroli i nadzoru nad wdrażaniem RRF. Docenia fakt, że był kilkakrotnie zapraszany do udziału we wspólnej grupie roboczej ECON-BUDG ds. kontroli nad Instrumentem na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.
38. Ubolewa, że nie uwzględniono rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie wdrażania, a zwłaszcza jej odniesienia do zaangażowania władz lokalnych i regionalnych. Zwraca się do Parlamentu o rozważenie, zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia w sprawie RRF, sporządzenia rezolucji w sprawie skutków i wpływu scentralizowanych przydziałów funduszy UE w oparciu o doświadczenia z wdrażania RRF na szczeblu lokalnym i regionalnym.
39. Wzywa państwa członkowskie i Komisję Europejską do przedsięwzięcia niezbędnych środków w celu zmiany obecnej scentralizowanej narracji na wielopoziomowe podejście do wdrażania RRF w drodze organizacji pod względem strukturalnym i wspólnie z władzami lokalnymi i regionalnymi np. wielopoziomowych platform, sesji informacyjnych i wydarzeń zgodnie z art. 34 rozporządzenia w sprawie RRF, oraz wielopoziomowych grup roboczych.
40. Apeluje do Komisji Europejskiej o przedstawienie bardziej rygorystycznych wytycznych dla państw członkowskich oraz o zachęcanie ich do składania szczegółowych sprawozdań w ich rocznych krajowych programach reform na temat konsultacji z władzami lokalnymi i regionalnymi oraz zainteresowanymi stronami w duchu art. 18 ust. 4 lit. q) rozporządzenia w sprawie RRF.
41. Podkreśla, że można by dalej rozwinąć określoną w art. 30 rozporządzenia tabelę wyników służącą do pomiaru postępów we wdrażaniu planów krajowych, tak aby zapewnić właściwe uwzględnienie wymiaru terytorialnego. Trzeba zapewnić zintegrowany proces monitorowania z udziałem władz lokalnych i regionalnych oraz obiektywne podejście do wdrażania. Nie powinno to prowadzić do nadmiernych obciążeń administracyjnych dla władz lokalnych i regionalnych.
42. Stwierdza, że reformy i inwestycje objęte krajowymi planami odbudowy i zwiększania odporności powinny być zgodne z zaleceniami dla poszczególnych krajów w ramach europejskiego semestru. Niezbędna jest reforma europejskiego semestru w celu uwzględnienia wymiaru terytorialnego. Wymiar lokalny i regionalny musi być brany pod uwagę nie tylko w świetle wniosków wyciągniętych z wdrażania krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności, lecz również z myślą o przyszłych programach UE i celach długoterminowych - czy to w kontekście pakietu "Gotowi na 55" i transformacji cyfrowej, czy też celów zrównoważonego rozwoju do 2030 r. i neutralności klimatycznej do 2050 r.
43. W związku z tym ponawia apel zawarty we wcześniejszych opiniach 10 o opracowanie kodeksu postępowania dotyczącego zaangażowania władz lokalnych i regionalnych w kontekście europejskiego semestru. Należy zwiększyć przejrzystość, inkluzywność i demokratyczność europejskiego semestru, zapewniając udział samorządów lokalnych i regionalnych. Zwiększy to poczucie współodpowiedzialności na szczeblu lokalnym i regionalnym i usprawni tym samym ogólną realizację pożądanych reform i RRF w państwach członkowskich.
Bruksela, dnia 8 lutego 2023 r.
