(COM(2022) 583 final)(2023/C 146/09)
(Dz.U.UE C z dnia 27 kwietnia 2023 r.)
Sprawozdawca: Krister ANDERSSON
Współsprawozdawczyni: Dominika BIEGON
| Wniosek o konsultację |
Komisja Europejska, 19.12.2022 |
| Podstawa prawna |
Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej |
| Data przyjęcia przez sekcję |
1.2.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
23.2.2023 |
|
Sesja plenarna nr Wynik głosowania
|
576 |
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
202/3/7 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z dużym zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji określający kierunki reformy ram zarządzania gospodarczego.
1.2. Komitet zgadza się z Komisją co do konieczności wypracowania szybkiego porozumienia, zanim w państwach członkowskich rozpoczną się procesy budżetowe dotyczące 2024 r. Jak zauważyła Komisja, widać potrzebę silnej koordynacji polityki budżetowej i strukturalnej, a także skutecznego nadzoru gospodarczego i fiskalnego, wspierających wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu i pomagających Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) w osiągnięciu uzgodnionych celów.
1.3. EKES zgadza się z Komisją, że państwa członkowskie nie stosowały się do zasad ostrożnej polityki w okresach dobrej koniunktury 1 , a jednocześnie reguły fiskalne ograniczyły możliwości swobodnego działania w dziedzinie polityki fiskalnej w okresie pogorszenia koniunktury gospodarczej w niektórych państwach członkowskich.
1.4. Komitet uznaje plan Komisji dotyczący utrzymania wartości referencyjnych. Kryterium deficytu na poziomie 3 % PKB jest sygnałem politycznym i skierowanym do rynku. Ogólnie rzecz biorąc, EKES podkreśla, że plany fiskalno-strukturalne muszą zapewnić osiągnięcie tendencji spadkowej relacji długu do PKB lub pozostawanie tej relacji na ostrożnym poziomie.
1.5. Komitet popiera propozycję Komisji, by nie stosować już rygorystycznej zasady 1/20, ponieważ mogłaby ona nadmiernie obciążać państwa członkowskie o wysokim zadłużeniu, co miałoby niekorzystny wpływ na wzrost gospodarczy i samą stabilność długu. Średniookresowy czteroletni okres oceny jako odniesienie dla dostosowań fiskalnych, w stosownych przypadkach przedłużany o trzy dodatkowe lata, również wydaje się proporcjonalny.
1.6. EKES z zadowoleniem przyjmuje koncentrowanie się przez Komisję na wydatkach pierwotnych netto jako głównym parametrze oceny w ramach nowego sposobu zarządzania gospodarczego.
1.7. EKES zauważa, że polityka fiskalna jest klasycznie domeną polityki parlamentarnej, ponieważ wpływa na całą strukturę wydatków i przychodów państwa. Aby zreformowane ramy były skuteczne, zasadnicze znaczenie ma poczucie odpowiedzialności za proces.
1.8. Komitet stwierdza, że należyta reforma europejskiego zarządzania gospodarczego jest pilnie potrzebna i leży w interesie obywateli, przedsiębiorstw i rządów. W związku z tym istotne jest opracowanie dalszych środków, które można by wprowadzić w celu zwiększenia poczucia odpowiedzialności za przestrzeganie reguł, co zapewniłoby zaangażowanie wszystkich rządów na rzecz stosowania zmienionych ram.
1.9. EKES uważa, że niezwykle ważne jest, aby przyszłe wnioski ustawodawcze ustanawiały minimalne standardy krajowego nadzoru parlamentarnego i udziału zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w odniesieniu do opracowywania krajowych średnioterminowych planów fiskalno-strukturalnych.
1.10. EKES podkreśla, że potrzebne są odpowiednie przepisy zapewniające skuteczne egzekwowanie. W wyjątkowych przypadkach, w których rozważane są sankcje, sankcje te muszą być skuteczne i wdrażane w przejrzysty sposób. Aby zachować wiarygodność, przepisy muszą być stosowane jednakowo do wszystkich państw członkowskich.
1.11. EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że zwiększenie jakości i ilości inwestycji publicznych zostało wskazane jako czynnik do rozważenia w procesie osiągania stabilności długu. Komitet z zadowoleniem przyjmuje także wydłużenie ścieżki dostosowania, które można otrzymać na okres maksymalnie trzech lat.
1.12. Aby osiągnąć cele klimatyczne UE, należy całkowicie zreformować kapitał rzeczowy oraz zwiększyć inwestycje publiczne i prywatne. W przeszłości EKES apelował o środki działania w celu zniwelowania ogromnej luki inwestycyjnej 2 . Komitet zwraca uwagę, że konieczne może być podjęcie dalszych inicjatyw, by zadbać o uruchomienie wystarczającego kapitału prywatnego i publicznego z myślą o zielonej transformacji i spójności społecznej.
1.13. Aby zapewnić przejrzystość i ułatwić skuteczne monitorowanie wdrażania średnioterminowych planów fiskalno-strukturalnych, państwa członkowskie są zobowiązane do przedkładania rocznych sprawozdań z postępów i szczegółowego przedstawiania statusu realizacji reform i inwestycji. Sprawozdania te oraz oceny Komisji i Rady przeprowadzane w kontekście rocznego nadzoru powinny być udostępniane publicznie.
2. Kontekst
2.1. W komunikacie Komisji Europejskiej 3 określono ogólne zasady zreformowanych unijnych ram zarządzania gospodarczego. Aby udoskonalić obecne ramy, inicjatywa Komisji dąży do poprawy stabilności długu i wspierania zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu poprzez inwestycje i reformy.
2.2. Wydatki pierwotne netto, czyli wydatki kontrolowane przez rząd, będą stanowić główny wskaźnik brany pod uwagę przez Komisję. Wydatki pierwotne netto będą również podstawą do wyznaczenia ścieżki dostosowania fiskalnego i prowadzenia rocznego nadzoru fiskalnego, co ma na celu uproszczenie obecnych reguł.
2.3. Ponadto Komisja opracuje referencyjną ścieżkę dostosowania fiskalnego dla każdego państwa członkowskiego na okres czterech lat na podstawie metodyki ustanowionej na potrzeby analizy i oceny stabilności długu. Ścieżka dostosowania powinna zapewniać osiągnięcie tendencji spadkowej wskaźników zadłużenia państw członkowskich stojących w obliczu szczególnych wyzwań związanych z długiem, co zagwarantuje utrzymanie deficytu poniżej poziomu 3 % PKB określonego w regułach zawartych w Traktacie.
2.4. Komisja będzie nieustannie monitorować wdrażanie planów, wymagając od państw członkowskich składania rocznych sprawozdań z postępów w stosowaniu ich planów z myślą o zwiększeniu skuteczności i przejrzystości działań monitorujących. Procedura nadmiernego deficytu pozostanie niezmieniona, natomiast procedura nadmiernego deficytu oparta na kryterium długu zostanie wzmocniona i będzie uruchamiana, gdy państwo członkowskie, którego wskaźnik długu przekracza 60 % PKB, dopuści do odchylenia od uzgodnionej ścieżki wydatków.
2.5. Przyjęte przez Komisję podejście oparte na perspektywie średnioterminowej umożliwi zróżnicowane traktowanie państw członkowskich odpowiednio do ich trudności z długookresową zdolnością do obsługi długu. Biorąc pod uwagę obciążenie państw członkowskich o wysokim zadłużeniu, obowiązująca wartość odniesienia dotycząca redukcji wskaźnika długu (tzw. zasada 1/20) zostanie zastąpiona nadzorem w większym stopniu opartym na ryzyku, aby uniknąć niekorzystnego wpływu na wzrost gospodarczy i samą stabilność długu.
2.6. Komisja zamierza wzmocnić mechanizmy egzekwowania jako konieczne uzupełnienie nadzoru opartego na ryzyku. Narzędzia służące egzekwowaniu będą obejmować: (i) skuteczne sankcje finansowe, których stosowanie zostanie ułatwione i będzie bardziej prawdopodobne dzięki obniżeniu ich wysokości; (ii) sankcje reputacyjne w przypadku procedury nadmiernego deficytu lub innych odchyleń; (iii) warunkowość makroekonomiczną w odniesieniu do finansowania ze środków unijnych.
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES z dużym zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji określający kierunki reformy ram zarządzania gospodarczego. Jednocześnie EKES zauważa, że nie określono jeszcze wielu szczegółów, co pozwala jedynie na wstępną ocenę.
3.2. Komitet zgadza się z Komisją co do konieczności wypracowania szybkiego porozumienia, zanim w państwach członkowskich rozpoczną się procesy budżetowe dotyczące 2024 r. Jak zauważyła Komisja, widać potrzebę silnej koordynacji polityki budżetowej i strukturalnej, a także skutecznego nadzoru gospodarczego i fiskalnego, wspierających wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu i redukujących zakłócenia równowagi społecznej i gospodarczej w powiązaniu z działaniami instytucjonalnymi Europejskiego Banku Centralnego służącymi osiągnięciu jego uzgodnionych celów.
3.3. EKES docenia całościowe podejście Komisji skoncentrowane na krajowych średnioterminowych planach fiskalno-strukturalnych uwzględniających cele fiskalne, dotyczące reform i inwestycyjne w jednym miejscu. Takie plany zapewniają państwom członkowskim większą elastyczność w sprawiedliwy sposób i w ramach opartych na ryzyku, które zostaną ocenione w perspektywie średnioterminowej.
3.4. Komitet popiera cel i kluczowe elementy inicjatywy Komisji ukierunkowane na zwiększenie poczucia odpowiedzialności na szczeblu krajowym, uproszczenie ram i skoncentrowanie się w większym stopniu na perspektywie średnioterminowej oraz jednocześnie bardziej rygorystyczne i spójniejsze egzekwowanie reguł 4 .
3.5. EKES zgadza się z Komisją, że państwa członkowskie nie stosowały się do zasad ostrożnej polityki w okresach dobrej koniunktury 5 , a jednocześnie reguły fiskalne ograniczyły możliwości swobodnego działania w dziedzinie polityki fiskalnej w okresie pogorszenia koniunktury gospodarczej w niektórych państwach członkowskich. EKES zauważa, że lata wykazujące pozytywne wyniki w zakresie wzrostu gospodarczego należy przypisać redukcji relacji długu do PKB, co stwarza możliwość wykorzystania elastyczności fiskalnej w latach recesji. Jednocześnie, gdy państwa członkowskie stoją w obliczu stagnacji lub głębokiej recesji, potrzebna jest swoboda fiskalna. Komitet uważa, że propozycja Komisji jest krokiem we właściwym kierunku, który umożliwi państwom członkowskim prowadzenie w przyszłości wiarygodnej polityki antycyklicznej.
3.6. EKES uznaje plan Komisji dotyczący utrzymania wartości referencyjnych, ponieważ wyraźne cele liczbowe są niczym sygnał polityczny i skierowany do rynku. Próg deficytu wynoszący 3 % PKB jest rzeczywiście ugruntowany w Traktacie, jest dobrze znany i ma jednakowe zastosowanie do wszystkich państw UE. EKES zgadza się z Komisją, że plany fiskalno-strukturalne muszą zapewnić osiągnięcie tendencji spadkowej relacji długu do PKB lub pozostawanie tej relacji na ostrożnym poziomie.
3.7. Zdaniem Komitetu krótkoterminowe odchylenia od progu mogą być niezbędne do zaspokojenia ogromnych potrzeb inwestycyjnych związanych obecnie z zieloną i cyfrową transformacją lub do umożliwienia wytyczenia ścieżki dostosowania, która nie zagraża wzrostowi.
3.8. EKES uważa, że przedstawione przez Komisję ramy średnioterminowe są rozsądne i pozwalają na zróżnicowane traktowanie bardzo odmiennych poziomów wskaźnika zadłużenia państw członkowskich, dzięki czemu możliwe jest przyjęcie modułowego podejścia w niejednorodnych sytuacjach krajowych, w których relacja długu do PKB może wahać się od poniżej 60 % do ponad 150 %. W związku z tym Komitet popiera propozycję Komisji, by nie stosować już rygorystycznej zasady 1/20, ponieważ mogłaby ona nadmiernie obciążać państwa członkowskie o wysokim zadłużeniu, co miałoby niekorzystny wpływ na wzrost gospodarczy i samą stabilność długu. Średniookresowy czteroletni okres oceny służący jako odniesienie dla dostosowania fiskalnego, w stosownych przypadkach przedłużany o trzy dodatkowe lata, również wydaje się proporcjonalny, biorąc pod uwagę obecne i przewidywalne warunki ekonomiczne i międzynarodowe.
3.9. EKES z zadowoleniem przyjmuje koncentrowanie się przez Komisję na wydatkach pierwotnych netto jako głównym parametrze oceny w ramach nowego sposobu zarządzania gospodarczego. Z tego powodu Komitet wzywa, aby krajowe średnioterminowe plany fiskalno-strukturalne obejmowały ukierunkowane, strategiczne i odpowiednio opracowane inwestycje publiczne zgodne z priorytetami UE. Inwestycje takie powinny stanowić większy odsetek wydatków rządowych, co pobudziłoby trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu.
3.10. EKES zgadza się z Komisją, że należy poprawić jakość wydatków publicznych. Na poziomie krajowym należy preferować reformy i inwestycje pobudzające wzrost gospodarczy, jednocześnie realizując wiarygodną ścieżkę redukcji długu po pandemii i w czasach napięć międzynarodowych.
3.11. Komitet popiera propozycję Komisji, zgodnie z którą potrzebne są solidne klauzule wyjścia, aby uwzględnić wyjątkowe sytuacje, w których przestrzeganie zatwierdzonej ścieżki dostosowania nie jest realistycznie możliwe. Ścisłe przestrzeganie uzgodnionej wieloletniej ścieżki wydatków pierwotnych netto sprawi, że polityka fiskalna będzie mieć antycykliczne działanie, będzie wykazywać spadek relacji długu do PKB w okresach dobrej koniunktury i umożliwi niezbędną reakcję polityczną w trudnych czasach 6 , pozwalając chronić osoby w najtrudniejszej sytuacji.
3.12. EKES zauważa, że polityka fiskalna jest klasycznie domeną polityki parlamentarnej, ponieważ wpływa na całą strukturę wydatków i przychodów państwa. Aby zreformowane ramy były skuteczne, zasadnicze znaczenie ma poczucie odpowiedzialności za proces. EKES uważa, że niezwykle ważne jest, aby przyszłe wnioski ustawodawcze ustanawiały minimalne standardy krajowego nadzoru parlamentarnego i udziału zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w odniesieniu do opracowywania krajowych średnioterminowych planów fiskalno-strukturalnych. Należy skutecznie zaangażować parlamenty i zorganizowane społeczeństwo obywatelskie, a także władze regionalne i lokalne, ponieważ poczucie odpowiedzialności za średniookresowe plany reformy fiskalno-strukturalnej będzie silne wyłącznie wówczas, gdy wszystkie właściwe zainteresowane strony będą w odpowiednim stopniu uczestniczyły w działaniach dotyczących tych planów 7 . Rządy powinny odpowiadać przed parlamentami narodowymi za prowadzoną przez siebie politykę fiskalną i politykę reform.
3.13. W przypadku zmiany rządu musi istnieć możliwość wprowadzenia zmian w średnioterminowych planach strukturalnych, o ile na zagraża to stabilności średnioterminowej. Jeżeli rządy wprowadzą nowe działania dyskrecjonalne po stronie dochodów, zachowując ogólną długookresową zdolność do obsługi długu, dostosowanie ścieżki wydatków powinno być możliwe bez konieczności ponownego przechodzenia przez cały proces walidacji planów strukturalno- fiskalnych.
3.14. Komitet zauważa, że gdyby propozycje Komisji zostały wdrożone, sama Komisja miałaby większy wpływ na politykę fiskalną państw członkowskich 8 . Jednocześnie zalecenia dla poszczególnych krajów stają się bardziej wiążące, ponieważ ich niewykonanie mogłoby spowodować ograniczenie finansowania unijnego i bardziej restrykcyjną ścieżkę dostosowania. Wzrosłoby również znaczenie europejskiego semestru. W związku z tym ważne jest zwiększenie zaangażowania parlamentów narodowych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, tak aby zwiększyć poczucie odpowiedzialności za system oparty na zasadach. Funkcja nadzorcza i kontrolna Parlamentu Europejskiego ma istotne znaczenie, w szczególności w odniesieniu do egzekwowania i środków naprawczych. Jednocześnie należy przestrzegać zapisanych w Traktatach zasady pomocniczości i podziału kompetencji.
3.15. Komitet popiera inicjatywę Komisji mającą na celu zwiększenie skuteczności finansowych i reputacyjnych mechanizmów egzekwowania w przypadku odchyleń. Biorąc pod uwagę większą elastyczność, z jakiej będą mogły korzystać państwa członkowskie przy wdrażaniu swoich reform fiskalnych, inwestycyjnych i strukturalnych w ramach krajowych planów fiskalno-strukturalnych, obowiązujące reguły powinny być skutecznie egzekwowane w przypadku ich nieprzestrzegania. Dzięki temu zachęcono by do konsolidacji finansów publicznych w okresie dobrej koniunktury, co poprawiłoby zdolność do obsługi długu.
3.16. EKES podkreśla, że potrzebne są odpowiednie przepisy zapewniające skuteczne egzekwowanie. W wyjątkowych przypadkach, w których rozważane są sankcje, muszą one być skuteczne i wdrażane w przejrzysty sposób. Aby zachować wiarygodność, przepisy muszą być stosowane jednakowo do wszystkich państw członkowskich. Ewentualne konsekwencje społeczne i wpływ na zdolność do obsługi długu powinny być częścią analizy egzekwowania.
4. Uwagi szczegółowe
4.1. Ponieważ proponuje się, aby plany wydatków pierwotnych netto stały się głównym parametrem oceny, EKES podkreśla konieczność wprowadzenia wyraźnych i przejrzystych reguł obliczania wydatków pierwotnych. Działania dyskrecjonalne po stronie dochodów, jak również cykliczne wydatki związane z bezrobociem, muszą być zatem obiektywnie i jasno określone oraz uzgodnione przez wszystkie państwa członkowskie.
4.2. Chociaż wyłączenie cyklicznych wydatków związanych z bezrobociem z planów wydatków może być zrozumiałe, nie może ono powstrzymywać państw członkowskich przed zajęciem się ewentualną koniecznością poprawy funkcjonowania rynku pracy w celu ograniczenia bezrobocia strukturalnego, ponieważ takie koszty, choć nie są wyłączone, mogą znacznie przyczynić się do wyższego wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w perspektywie średnioterminowej, poprawiając tym samym zdolność obsługi długu. Należy też wspierać dobre warunki pracy w perspektywie średnioterminowej. Istotne jest, aby reguły były jasne i solidne, dzięki czemu państwa członkowskie nie będą prowadziły żadnego rodzaju "kreatywnej księgowości".
4.3. EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że zwiększenie jakości i ilości inwestycji publicznych zostało wskazane jako czynnik do rozważenia w procesie osiągania stabilności długu. Komitet z zadowoleniem przyjmuje także wydłużenie ścieżki dostosowania, które można otrzymać na okres maksymalnie trzech lat, o ile plany państw członkowskich będą zawierać pakiet reform i inwestycji wspierających zrównoważony wzrost gospodarczy i stabilność długu.
4.4. Aby osiągnąć cele klimatyczne UE, należy całkowicie zreformować kapitał rzeczowy oraz zwiększyć inwestycje publiczne i prywatne. W przeszłości EKES wzywał do wprowadzenia złotej reguły budżetowej w ramach inwestycji publicznych, aby zapewnić zniwelowanie ogromnej luki inwestycyjnej. Nie jest to częścią propozycji Komisji. Mimo to propozycja Komisji obejmuje istotne elementy służące wzmocnieniu inwestycji publicznych. Nie można jednak tak naprawdę ilościowo określić inwestycji publicznych, które będą realizowane, ponieważ wiele będzie zależało od negocjacji między Komisją a państwami członkowskimi w sprawie planów fiskalno-strukturalnych. W związku z tym Komitet zwraca uwagę, że konieczne może być podjęcie dalszych inicjatyw, by zadbać o uruchomienie wystarczającego kapitału prywatnego i publicznego z myślą o zielonej transformacji i spójności społecznej.
4.5. Ze względu na zaproponowane przez Komisję Europejską podejście oparte na ryzyku, analiza stabilności długu będzie miała zasadnicze znaczenie w przyszłych unijnych ramach zarządzania gospodarczego. EKES zauważa, że ustalenie szczegółów analizy stabilności długu, w tym tego, czy ryzyko związane z klimatem zostanie w niej uwzględnione, jest wysoce polityczną kwestią i powinno być przedmiotem wnikliwej debaty z właściwymi zainteresowanymi stronami. Ostateczne parametry analizy stabilności długu należy uzgodnić w sposób demokratyczny i przejrzysty. Niezależne instytucje fiskalne mogą odgrywać ważną rolę w ocenie adekwatności podstawowych założeń poprzez uczestnictwo w debacie i udzielanie informacji parlamentom narodowym.
4.6. Aby zapewnić przejrzystość i ułatwić skuteczne monitorowanie wdrażania średnioterminowych planów fiskalno-strukturalnych, państwa członkowskie są zobowiązane do przedkładania rocznych sprawozdań z postępów i szczegółowego przedstawiania statusu realizacji reform i inwestycji. Sprawozdania te oraz oceny przeprowadzane przez Komisję i Radę w kontekście rocznego nadzoru powinny być udostępniane publicznie.
4.7. EKES uważa, że należy sprecyzować i ilościowo określić przewidywane większe zwrócenie uwagi na zmienne związane z przepływami w procedurze dotyczącejzakłóceń równowagi makroekonomicznej - na kolejnych etapach reformy zarządzania gospodarczego, tak aby była ona symetryczna, sprawna i przejrzysta.
4.8. EKES podkreśla istotne znaczenie opracowania i ustanowienia odpowiedniego procesu pierwszej kontroli pod kątem zakłóceń równowagi, której wyniki są publikowane w sprawozdaniu przedkładanym w ramach mechanizmu ostrzegania, oraz analizy dotyczącej występowania zakłóceń równowagi dokonywanej w ramach szczegółowych ocen sytuacji. Zalecenia należy oceniać w odniesieniu do czynników wzrostu gospodarczego w Europie i ich wpływu na rozwój gospodarczy. Należy szczegółowo określić znaczenie konieczności prowadzenia bardziej prospektywnego nadzoru, tak aby mógł on służyć szybkiemu wykrywaniu i korygowaniu pojawiających się zakłóceń równowagi.
4.9. EKES podkreśla znaczenie solidnych reguł, które mogą być stosowane w zmiennych warunkach ekonomicznych, a także potrzebę zaangażowania i poczucia odpowiedzialności ze strony państw członkowskich. Aby zwiększyć poziom inwestycji i produktywności w całej UE, nie można dopuścić do opóźnień w reformie ram fiskalnych.
4.10. Komitet twierdzi, że należyta reforma europejskiego zarządzania gospodarczego jest pilnie potrzebna i leży w interesie obywateli, przedsiębiorstw i rządów. W związku z tym istotne jest opracowanie dalszych środków, które można by wprowadzić w celu zwiększenia poczucia odpowiedzialności za przestrzeganie reguł, co zapewniłoby zaangażowanie wszystkich rządów na rzecz stosowania zmienionych ram.
4.11. EKES zwraca uwagę, że wiele procedur przewidzianych w propozycji Komisji wymaga szczegółowego opracowania. W związku z tym oczekuje, że w 2023 r. będzie mógł wyrazić swoją opinię i doradzić w sprawie bardziej szczegółowych propozycji.
Bruksela, dnia 23 lutego 2023 r.
