[COM(2021) 564 final - 2021/0214 (COD)](2022/C 152/30)
(Dz.U.UE C z dnia 6 kwietnia 2022 r.)
Sprawozdawca: Andrés BARCELÓ DELGADO
Współsprawozdawca: John COMER
| Wniosek o konsultację |
Parlament Europejski, 13.9.2021 Rada, 21.9.2021
|
| Podstawa prawna |
Art. 192 ust. 1 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego |
| Data przyjęcia przez sekcję |
25.11.2021 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
8.12.2021 |
| Sesja plenarna nr |
565 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) |
179/3/7 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji w sprawie ustanowienia mechanizmu dostosowania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM), którego celem jest podniesienie świadomości na temat ambicji UE w zakresie klimatu oraz ustanowienie równych szans na jednolitym rynku.
1.2. Komitet apeluje, aby rozszerzyć zakres oceny skutków na działalność eksportową sektorów objętych CBAM. UE musi nadal realizować swoje ambitne cele klimatyczne, ale jednocześnie powinna zadbać o to, by przemysł europejski miał równe szanse na arenie międzynarodowej, umożliwiając mu konkurowanie na jednolitym rynku i eksport na rynki międzynarodowe.
1.3. EKES zachęca unijnych prawodawców do rozważenia, w jaki sposób należy traktować eksport, aby umożliwić przemysłowi UE utrzymanie konkurencyjności na rynkach międzynarodowych. Zaleca przeprowadzenie oceny skutków, by ustalić, w jaki sposób należy interpretować lub dostosować zasady WTO, tak aby wspierały cele i skuteczność mechanizmu CBAM z myślą o przyczynieniu się do unikania emisji przemysłowych CO2 na całym świecie.
1.4. Wprowadzenie w życie wielu ważnych rozwiązań będzie wymagało opracowania kolejnych aktów delegowanych. Z tego względu, mając na uwadze tę oraz wcześniejszą kwestię, trudno przewidzieć, jakie będą skutki wdrożenia mechanizmu dla poszczególnych sektorów produkcyjnych. Wątpliwości dotyczące kilku kluczowych aspektów proponowanego rozporządzenia utrudniają jego ocenę do czasu osiągnięcia dalszych postępów w procesie legislacyjnym. Należy jednak unikać tworzenia niepewnych warunków ramowych, zwłaszcza odnośnie do oceny emisji CO2 związanych z produktami przywożonymi do Unii, tak aby nie osłabiać proaktywnych i wyprzedzających środków podejmowanych przez przedsiębiorstwa europejskie w celu ochrony klimatu.
1.5. EKES zwraca się do europejskich prawodawców, aby dochody pochodzące z CBAM przeznaczyć bezpośrednio na wsparcie przemian w przemyśle w sektorach, których zmiany te dotyczą. Niektóre sektory gospodarki odczuwające skutki nieuczciwej konkurencji w dziedzinie klimatu mogą potrzebować dodatkowego wsparcia, stanowiącego wyraz uznania dla ich wysiłków, ponieważ stoją przed groźbą utraty konkurencyjności w stosunku do tych, które nie internalizują śladu klimatycznego/środowiskowego.
1.6. EKES zachęca Unię Europejską do udzielenia pomocy krajom słabiej rozwiniętym, aby mogły zwiększyć swoje możliwości technologiczne i uniknąć ryzyka związanego z obchodzeniem CBAM.
1.7. Rzetelna weryfikacja rzeczywistych emisji wbudowanych związanych z przywożonymi towarami będzie miała kluczowe znaczenie dla sprawiedliwego wdrażania CBAM. EKES zaleca, aby Komisja przedstawiła upoważnionym organom weryfikacyjnym konkretne wymogi.
1.8. EKES podkreśla też potrzebę stworzenia w Europie silnego śladu przemysłowego, który zapewni pełną konkurencyjność i przyczyni się do ochrony klimatu.
1.9. EKES zwraca się do Komisji, by równolegle z procedurą legislacyjną przeprowadziła badanie wpływu potencjalnych skutków wdrożenia CBAM na cały łańcuch wartości.
1.10. Wprowadzenie mechanizmu CBAM doprowadziłoby do istotnych zmian w światowym systemie handlowym. UE musi podjąć wszelkie niezbędne kroki, aby wdrożenie CBAM nie pociągnęło za sobą wzrostu emisji gazów cieplarnianych w innych częściach świata, co może skutkować dodatkowymi emisjami w skali globalnej. CBAM w żaden sposób nie może prowadzić do dezindustrializacji UE. UE musi dbać o równowagę między swoimi ambicjami klimatycznymi a rzeczywistym faktem, że ograniczanie emisji gazów cieplarnianych jest sprawą globalną.
1.11. Wymiar polityczny CBAM nie został wystarczająco uwypuklony. Ostateczne decyzje dotyczące CBAM będą w dużej mierze oparte nie tylko na dyskusjach na forum UE, ale również na negocjacjach, które trzeba będzie przeprowadzić z partnerami handlowymi, aby uzgodnić rezultaty i uniknąć konfliktu handlowego.
1.12. EKES zakłada, że dobrze funkcjonujący system CBAM pozwoli zapewnić trwalsze miejsca pracy w przedsiębiorstwach i sektorach, które przestaną emitować znaczne ilości CO2 i staną się przyjazne klimatowi. Ostrzega jednak również przed ryzykiem niepowodzenia mechanizmu CBAM we współdziałaniu z systemem ETS. Całkowite zniesienie przydziału bezpłatnych uprawnień z chwilą wprowadzenia CBAM mogłoby doprowadzić do znacznej utraty miejsc pracy w UE.
1.13. Mechanizm CBAM będzie zarówno wspierać ambicje UE w dziedzinie klimatu, jak i sprzyjać przyszłemu zwiększeniu śladu przemysłowego w Europie. Podczas wdrażania CBAM - w trakcie okresu przejściowego i po jego zakończeniu - należy wziąć pod uwagę oczywiste ryzyko takie jak trudności w weryfikowaniu zgłoszonych z państw trzecich informacji o emisjach CO2 i możliwe obchodzenie przepisów.
2. Streszczenie wniosku Komisji
2.1. 14 lipca Komisja opublikowała pakiet "Gotowi na 55: osiągnięcie unijnego celu klimatycznego na 2030 r. w drodze
do neutralności klimatycznej" 1 . Zawarto w nim wniosek dotyczący mechanizmu dostosowania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM) 2 , który jest ściśle powiązany ze zmianą dyrektywy w sprawie systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS) 3 . Sam pakiet "Gotowi na 55" powstał w następstwie komunikatu w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu 4 , który przedstawiono 15 grudnia 2019 r.
2.2. Wniosek przewiduje zastosowanie "hipotetycznego systemu handlu uprawnieniami do emisji" odnośnie do importu pewnych produktów przemysłowych i energii elektrycznej. W pierwszej fazie uwzględniono następujące sektory produkcji: cementu, stali, nawozów, aluminium i energii elektrycznej.
2.3. W przypadku materiałów, które wymagają bardziej zaawansowanego procesu produkcyjnego, wniosek zawiera już listę wielu produktów rynku niższego szczebla. Niezależnie od tego we wniosku występuje odniesienie do "produktów złożonych", które mogłoby rozszerzyć jego zakres.
2.4. Obciążenie administracyjne związane z CBAM spoczywa na Komisji, państwach członkowskich i importerach na rynek UE.
2.5. Hipotetyczny system handlu uprawnieniami do emisji odzwierciedla system obowiązujący obecnie, ale zawiera pewne zasadnicze zmiany: nie przewiduje się w nim handlu certyfikatami dotyczącymi emisji, zaś importerzy będą musieli je przedstawić do umorzenia według aktualnej ceny emisji CO2 w UE, ustalonej na podstawie emisji wbudowanych związanych z produktami przywożonymi do UE.
2.6. Załącznik I do wniosku zawiera wykaz sektorów i produktów objętych CBAM. Komisja może rozszerzyć zakres CBAM na nowe produkty, jeżeli stwierdzi poważne ryzyko obchodzenia przepisów. Wniosek Komisji o włączenie nowych sektorów lub produktów będzie poddany pełnemu procesowi legislacyjnemu.
2.7. Proponowany system uwzględnia jedynie emisje bezpośrednie (zakres 1) i nie obejmuje emisji pośrednich związanych z energią (elektryczność lub ogrzewanie) (zakres 2) ani emisji pośrednich z produktów w łańcuchu wartości niższego szczebla. Może natomiast brać pod uwagę emisje z ograniczonego łańcucha wartości wyższego szczebla (z wyłączeniem transportu lub łańcucha wartości przedsiębiorstw) (zakres 3) pod pojęciem "towarów złożonych". Zasady funkcjonowania tego systemu nie zostały szczegółowo opisane we wniosku i Komisja określi je w drodze aktów wykonawczych.
2.8. Zakres geograficzny obejmuje wszystkie państwa trzecie spoza unii celnej z wyjątkiem państw objętych obecnym systemem EU ETS lub państw "sprzężonych" z systemem EU ETS. Aby wziąć pod uwagę ceny emisji dwutlenku węgla obowiązujące w kilku krajach trzecich, przewidziano szczególne środki.
2.9. Mechanizm CBAM w odróżnieniu od systemu handlu uprawnieniami do emisji skupia się na produktach (z określonymi kodami Nomenklatury scalonej (CN)), natomiast system ETS dotyczy instalacji.
2.10. Głównym celem CBAM jest stopniowe zastąpienie obecnego przydziału bezpłatnych uprawnień w określonych sektorach. Po "trzyletnim okresie przejściowym" przydział bezpłatnych uprawnień będzie od 2026 r. stopniowo wycofywany w wymiarze 10 % rocznie przez dziesięć lat, jak przewiduje obecny wniosek Komisji. Szczegółowe informacje na temat przebiegu wycofywania przydziałów bezpłatnych uprawnień dla wybranych sektorów zostały zawarte nie we wniosku CBAM, ale w przeglądzie dyrektywy ETS.
2.11. W ramach CBAM brane będą pod uwagę przydziały bezpłatnych uprawnień dla przemysłu UE, aby uniknąć podwójnej ochrony. Komisja wyda odpowiednie akty wykonawcze, w których określi metodę, jaką należy zastosować do obliczenia wskaźnika CBAM dla każdego produktu.
2.12. Przepisy dotyczące określania emisji wbudowanych w produkty są ogólne, natomiast w przypadku importu energii elektrycznej zastosowano specjalne, uproszczone podejście.
2.13. Komisja wyraża przekonanie, że konieczny będzie trzyletni okres przejściowy, aby dopracować sposób obliczania wbudowanych emisji oraz ustalić, które podmioty będą pełniły funkcję akredytowanych weryfikatorów poziomu tych emisji. Całkowita rewizja systemu powinna zostać przeprowadzona w 2025 r., przed rozpoczęciem drugiego etapu CBAM.
2.14. Opłaty z tytułu CBAM, pobierane przez organy krajowe, będą co do zasady odprowadzane do skarbu UE, po odliczeniu kosztów administracyjnych związanych z zarządzaniem procedurami.
2.15. Wniosek przewiduje trzyletnią (2023-2025) administracyjną fazę próbną bez konsekwencji gospodarczych. Importerzy będą musieli dopełnić pewnych procedur sprawozdawczych, jednak bez konieczności weryfikowania emisji wbudowanych, uzyskania uprzedniego zezwolenia ani uiszczania opłat za certyfikaty dla przywożonych produktów.
3. Uwagi ogólne
3.1. Komisja, pod przewodnictwem DG TAXUD, wykonała solidną pracę, przygotowując wniosek, który łączy w sobie potrzebę rozszerzania ambitnych celów klimatycznych UE z dążeniem do wyeliminowania ryzyka ucieczki emisji.
3.2. We wniosku nie wskazano jednak niektórych kwestii technicznych, które zostaną rozstrzygnięte przez Komisję w pierwszej fazie (okres próbny). Zarówno Rada, jak i Parlament zobowiązały się, że wprowadzą CBAM w 2023 r., co oznacza napięty harmonogram prac.
3.3. Wprowadzenie w życie wielu ważnych rozwiązań będzie wymagało opracowania kolejnych aktów delegowanych. Z tego względu, mając na uwadze tę oraz wcześniejszą kwestię, trudno przewidzieć, jakie będą skutki wdrożenia mechanizmu dla poszczególnych sektorów produkcyjnych. Wątpliwości dotyczące kilku kluczowych szczegółowych aspektów proponowanego rozporządzenia utrudniają jego ocenę do czasu osiągnięcia dalszych postępów w procesie legislacyjnym. Należy jednak unikać tworzenia niepewnych warunków ramowych, zwłaszcza odnośnie do oceny emisji CO2 związanych z produktami przywożonymi do Unii, tak aby nie osłabiać aktywnych i wyprzedzających środków podejmowanych przez przedsiębiorstwa europejskie w celu ochrony klimatu.
3.4. W przypadku importu energii elektrycznej brakuje jasności co do tego, czy Komisja właściwie oceniła skutki dla ceny energii elektrycznej na unijnym rynku energetycznym i sposób, w jaki rozwiązanie to wpłynie na wzrost kosztów ponoszonych przez konsumentów, a tym samym zwiększy ryzyko ucieczki emisji w sektorach energochłonnych. Należy pamiętać, że zużycia energii elektrycznej nie uwzględnia się w zakresie obliczania śladu węglowego produktów przywożonych 5 .
3.5. Przemysł europejski jest nastawiony na wywóz i w rezultacie wprowadzenia CBAM może zyskać pewną ochronę przed przywozem. Jeżeli jednak nie będzie w stanie konkurować na rynkach międzynarodowych i w znacznym stopniu utraci konkurencyjność, to Europa nie będzie mogła przyciągać inwestycji przemysłowych.
3.6. Bardzo szybkie zastąpienie istniejących środków przeciwdziałania ucieczce emisji CO2 mechanizmem CBAM mogłoby doprowadzić do poważnej niepewności, która zaburzyłaby długoterminowe decyzje inwestycyjne podjęte na podstawie niedawno zmienionych celów na rok 2030. Rozwiązanie to mogłoby też ograniczyć zdolność przemysłu do inwestowania w technologie niskoemisyjne i stanowić barierę w konkurowaniu o dostęp do rynków trzecich. Dlatego też, o ile to konieczne, w początkowym okresie należy utrzymać aktualny odsetek bezpłatnych uprawnień, aby umożliwić gałęziom przemysłu objętym CBAM osiągnięcie większej wydajności węglowej, a następnie stopniowo zmniejszać liczbę bezpłatnych uprawnień, w zależności od sytuacji, aby ułatwić dalszą dekarbonizację.
3.7. Należy starannie ocenić skutki dla konkurencyjności i cen w łańcuchu wartości, aby ograniczyć ich negatywny wpływ, zwłaszcza w sektorach eksportowych, takich jak m.in. sektor rolno-spożywczy, które są w dużym stopniu uzależnione od produktów wytwarzanych przez sektory ujęte już we wniosku dotyczącym CBAM.
3.8. Cele CBAM będzie można skutecznie osiągnąć tylko wtedy, gdy wymóg unikania emisji CO2 związanych z produktami przywożonymi do UE zostanie zrównoważony korzyściami płynącymi z przyjaznej dla klimatu produkcji towarów wywożonych przez europejskich producentów. Na jednolitym rynku mogą wprawdzie istnieć stosunkowo równorzędne warunki konkurencji między przedsiębiorstwami z państw trzecich a przedsiębiorcami z UE, ale żadne unijne przedsiębiorstwo nie będzie mogło konkurować za granicą, ponieważ producenci unijni będą ponosić pełne koszty emisji, podczas gdy ich konkurenci z państw trzecich poniosą jedynie nieznaczne koszty lub nie będą ponosić ich wcale.
3.9. Omawiany mechanizm mógłby otworzyć drzwi dla kilku systemów umożliwiających obchodzenie przepisów, jak np. przenoszenie źródeł, szczegółowe dane dotyczące weryfikacji, fałszywe deklarowanie przez przedsiębiorstwa w państwach trzecich posiadające wiele zakładów, że produkty wytwarzane w zakładach o wysokim śladzie węglowym są wytwarzane w zakładach o niskim śladzie węglowym, zmiany źródeł i definicji towarów. To z kolei mogłoby utrudnić postępy w realizacji ambitniejszych celów CBAM w zakresie klimatu. Wniosek należy starannie dopracować w trakcie procesu legislacyjnego, aby uniknąć szkodliwych zachowań, które poważnie utrudniają osiągnięcie celu legislacyjnego: towary muszą mieć swój własny ślad klimatyczny niezależnie od tego, skąd pochodzą, aby wspierać skuteczne łagodzenie skutków zmiany klimatu na całym świecie, zamiast ograniczać się do lokalnego zmniejszenia emisji poprzez outsourcing.
4. Uwagi szczegółowe
4.1. EKES wykazał się dużym zaangażowaniem w badanie możliwości, ograniczeń i ważnych aspektów, które należy rozwinąć w ramach systemu dostosowania cen na granicach lub alternatywnego systemu podatkowego w celu wyeliminowania ucieczki emisji poprzez wyrównanie kosztów i wysiłków związanych z klimatem, odnośnie do produktów zarówno z UE, jak i z państw trzecich. Komitet był pierwszą instytucją UE, która przedstawiła te możliwości jako środek pomocniczy służący ograniczeniu ucieczki emisji.
4.2. Komisja pragnie rozszerzyć CBAM, aby uwzględnić "emisje z zakresu 2" (pochodzące z energii elektrycznej lub ogrzewania), które aktualnie są wyłączone. Unijni ustawodawcy muszą jednak wziąć pod uwagę, że odszkodowanie z tytułu kosztów pośrednich związanych z energią elektryczną nie jest jednolite, ponieważ zależy od decyzji państw członkowskich. W najgorszym wypadku CBAM może ograniczyć wysokość tych odszkodowań dla przemysłu, co skutkowałoby ich zmniejszeniem w stosunku do poziomu określonego w wytycznych UE.
4.3. Wniosek dotyczący CBAM wyłącza żelazostopy (CN 7202), ale nie jest jasne, czy wbudowane emisje dla żelazostopów będą brane pod uwagę w powiązanych produktach (np. stal nierdzewna (CN 7218)), ponieważ wiele aspektów czeka na wtórne uregulowanie, które obejmie zagadnienia techniczne i inne bardzo ważne kwestie.
4.4. Na szczeblu UE pewność prawa ma nadrzędne znaczenie, dlatego wniosek w sprawie CBAM należy dopracować w trakcie procesu legislacyjnego, aby zagwarantować tę pewność wszystkim podmiotom gospodarczym, zarówno z Europy, jak i z państw trzecich.
4.5. Na równych zasadach należy wspierać sprawiedliwą "konkurencyjność klimatyczną i środowiskową" europejskiego lub pozaeuropejskiego wydajnego przemysłu na arenie międzynarodowej, obejmującą też uczciwe warunki pracy uzgodnione w ramach rokowań zbiorowych między partnerami społecznymi. Jedynie dbając o klimat i utrzymując sprawiedliwe warunki pracy i warunki socjalne, można zapewnić pożądaną społecznie nową konkurencyjność europejskiego przemysłu. Takie rozumienie przyjęte na jednolitym rynku UE, a także na rynku międzynarodowym, będzie sprzyjać uczciwej konkurencji klimatycznej.
4.6. Zgodność przywozu do UE z wymogami CBAM opiera się na dokumentach sporządzonych poza UE. W związku z tym rodzi się pytanie o ekstraterytorialność i kompetencje UE w zakresie stwierdzania ważności takich dokumentów. Czas potrzebny do dokonania tego rodzaju oceny umożliwia ponadto dostęp do rynku UE towarom przywożonym, których ślad węglowy jest wyższy niż zadeklarowany, ze szkodą dla proponowanych uregulowań i dla przemysłu europejskiego.
4.7. Nie ma jasności co do sposobu obliczania emisji wbudowanych w produkty przetworzone niewymienione w załączniku 1, ale zawierające materiały w nim wyszczególnione.
4.8. Sprawozdawczość, weryfikacja, identyfikowalność i monitorowanie stanowią najważniejsze aspekty i nie powinny opierać się jedynie na wyrywkowym śledzeniu przebiegu procesu, analogicznie do systemu ETS, w ramach którego monitorowanie także nie ma wyrywkowego charakteru. Należy opracować jednoznaczną i szybką procedurę, aby zagwarantować, że w przypadku możliwego obejścia CBAM lub braku zgodności z tym mechanizmem problemy te zostaną rozwiązane w krótszym czasie, co pozwoli uniknąć zarówno obchodzenia, jak i zakłóceń w handlu/łańcuchu dostaw.
4.9. W Unii Europejskiej i państwach członkowskich weryfikacja i monitorowanie muszą być w pełni przejrzyste i wiarygodne. Odpowiednim organom upoważnionym do prowadzenia nadzoru należy zapewnić dostęp do informacji, z logicznym zachowaniem poufności.
4.10. Komisja Europejska powinna zaoferować swoje wsparcie państwom członkowskim o ograniczonych możliwościach administracyjnych na granicach, ponieważ mogą one stać się celem nieuczciwych praktyk i bramą prowadzącą do obchodzenia CBAM. Powinna też przewidzieć swego rodzaju szkolenie z zakresu CBAM w swoich programach wsparcia krajów rozwijających się i sąsiednich, aby pomóc im sprostać wyzwaniom związanym z ochroną klimatu i uniknąć ryzyka obchodzenia przepisów.
4.11. Dochody pochodzące z CBAM należy przeznaczyć na wspieranie sprawiedliwej przemysłowej transformacji europejskiej w kierunku gospodarki bezemisyjnej w tych sektorach, których ona dotyczy. UE mogłaby uruchomić specjalny fundusz innowacyjny na rzecz rozwoju technologicznego, aby wspierać transformację przemysłową, nie narażając przy tym swojej konkurencyjności klimatycznej.
5. Uwagi dotyczące WTO
5.1. Komisja podchodzi z dużą ostrożnością do kwestii zgodności z zasadami WTO. Z tego powodu kwestie związane z wywozem zostały wyłączone z wniosku. Ze względu na sprzeczne opinie dotyczące zgodności z zasadami WTO należy przeprowadzić szczegółową analizę w tym zakresie, wraz z rzetelnymi rozmowami dyplomatycznymi z partnerami handlowymi, aby uniknąć wojny handlowej i umożliwić przemysłowi UE zachowanie konkurencyjności na rynkach międzynarodowych.
5.2. Prawdopodobnie zostanie zastosowany artykuł XX lit. b) i g) Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT 1994), aby uzasadnić CBAM jako politykę ochrony środowiska. Nie można przewidzieć, jaką decyzję podejmie w tej kwestii panel WTO lub organ odwoławczy.
5.3. W obecnych okolicznościach, w związku z pilną potrzebą przeciwdziałania zmianie klimatu, jest bardzo ważne, aby odnowiona WTO uwzględniła w swoim programie obszar ochrony środowiska i klimatu. UE mogłaby wykorzystać mechanizm CBAM jako okazję do rozpoczęcia stosownej debaty, wraz z innymi partnerami handlowymi w ramach WTO. EKES zaproponował już taki krok w opinii REX/531 6 .
Bruksela, dnia 8 grudnia 2021 r.
|
Christa SCHWENG |
|
Przewodnicząca |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
