Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBS) 2007P6_TA(2008)0458
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 25 września 2008 r. w sprawie debaty rocznej na temat postępów poczynionych w 2007 r. w zakresie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBS) (art. 2 i 39 Traktatu UE)
(2010/C 8 E/15)
(Dz.U.UE C z dnia 14 stycznia 2010 r.)
Parlament Europejski,
– uwzględniając art. 2, 6 i 39 Traktatu UE, jak również art. 13, 17-22, 61-69, 255 i 286 Traktatu WE, będące główną podstawą prawną rozwoju UE i Wspólnoty jako przestrzeni wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości,
– uwzględniając pytania ustne B6-0006/2008 i B6-0007/2008,
– uwzględniając art. 108 ust. 5 Regulaminu,
A. mając na uwadze, że zapewnienie obywatelom wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości należy do głównych zadań państw członkowskich; mając jednak na uwadze, że od wejścia w życie Traktatu z Maastricht, a w jeszcze większej mierze od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu od Unii Europejskiej wymaga się, by przyczyniała się do osiągnięcia tychże celów, pamiętając o oczekiwaniach obywateli Unii w zakresie ochrony praw podstawowych i stosowania w Unii zasad państwa prawa oraz prowadzenia lojalnej i skutecznej współpracy między państwami członkowskimi,
B. mając na uwadze, że ratyfikacja Traktatu z Lizbony to podstawowy i naglący warunek wstępny przekształcenia Unii w przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBS), bowiem zawiera on zasadnicze elementy wzmocnienia prawomocności i skuteczności działań UE,
C. mając na uwadze, że komentarze, jakie padły zarówno na spotkaniu przygotowawczym z parlamentami krajowymi w dniu 26 listopada 2007 r., jak i podczas ostatniej debaty na posiedzeniu plenarnym w dniu 31 stycznia 2008 r., uwydatniły znaczenie dokładnego przygotowania do przejścia na nowy porządek prawny, który będzie wynikiem ratyfikacji Traktatu z Lizbony podpisanego w dniu 13 grudnia 2007 r., zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej (TUE) i ustanawiającego Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),
D. mając jednak na uwadze, że droga do utworzenia prawdziwej PWBS jest jeszcze długa i najeżona poważnymi trudnościami i przeszkodami, co potwierdza komunikat Komisji z dnia 2 lipca 2008 r. zatytułowany "Sprawozdanie z realizacji programu haskiego za rok 2007" (COM(2008)0373),
E. mając na uwadze, że według tego sprawozdania realizacja programu ustalonego na posiedzeniu Rady Europejskiej w Hadze w 2004 r. wykazuje znaczne opóźnienia mimo przyjęcia szeregu istotnych środków, a zwłaszcza wyrażając ubolewanie, że:
– między państwami członkowskimi utrzymuje się poważny brak zaufania, a przede wszystkim solidarności, zwłaszcza w polityce dotyczącej legalnej i nielegalnej imigracji czy też we współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych,
– problemy te odbijają się również na etapie transpozycji nielicznych przyjętych środków, bowiem "niedostateczne osiągnięcia odnotowano przede wszystkim w następujących obszarach: polityka wizowa, wymiana informacji między organami ścigania i organami sądowymi, zapobieganie przestępczości zorganizowanej i jej zwalczanie, zarządzanie sytuacjami kryzysowymi wewnątrz Unii Europejskiej, współpraca policyjna i celna oraz współpraca sądowa w sprawach karnych",
F. mając na uwadze, że same państwa członkowskie wspominają o tych trudnościach w pracach przygotowujących najbliższy program PWBS na okres 2010-2014, a ponadto przyznając, że tworzony krok po kroku dorobek w dziedzinie polityki wewnętrznej jest siłą rzeczy nieustrukturyzowany, a przez to trudno go wyjaśnić obywatelom Unii; zauważając, że czasami trudno go zrozumieć nawet specjalistom, niektóre z instrumentów pokrywają się, a podstawy prawnej niektórych działań trzeba szukać w różnych aktach; zauważając ponadto, że coraz trudniej jest kontrolować prawidłowe wdrażanie dyrektyw WE aż w 27 państwach członkowskich i że potrzeba na to coraz więcej czasu,
G. mając jednak na uwadze podzielane przez Parlament przekonanie RAdy, że Unia Europejska nie ma innego wyjścia i musi nalegać na realizację PWBS, "która dotyka samej istoty krajowych porządków konstytucyjnych", i że "dla państw członkowskich szczególne znaczenie ma podtrzymywanie dialogu z między sobą nawzajem" oraz dialogu z instytucjami europejskimi,
H. mając na uwadze, że w obecnej fazie przejściowej na drodze do zakończenia ratyfikacji Traktatu z Lizbony należy przed końcem 2009 r. przyjąć pewne środki natury ogólnej, które wzorując się na Traktacie z Lizbony, mogłyby zarazem zostać przyjęte jeszcze na mocy obowiązujących traktatów w pełnej zgodności z art. 18 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów i ograniczyć negatywny wpływ wyżej wymienionych trudności; mając na uwadze, że środki te miałyby dotyczyć:
– uwzględnienia procedur, struktur i decyzji instytucji oraz zasad i celów wymienionych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej proklamowanej w Strasburgu w dniu 12 grudnia 2007 r.(1),
– wspierania przejrzystości procesu decyzyjnego zarówno na szczeblu europejskim, jak i krajowym, zwłaszcza w dziedzinie PWBS, zgodnie z niedawnym wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ETS) w sprawie przejrzystości prawodawstwa (sprawa Turco(2)),
– rzeczywistego włączenia parlamentów krajowych w tworzenie i wdrażanie PWBS, w tym również w zakresie oceny realizacji tej dziedziny polityki przez pozostałe państwa członkowskie i przez agencje Unii Europejskiej,
– przestrzegania nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem UE (art. 47 Traktatu UE) przy zawieraniu umów międzynarodowych, zwłaszcza w przypadku sankcji wobec obywateli krajów trzecich lub w przypadku ryzyka dyskryminacji obywateli Unii (zwolnienie z obowiązku posiadania wizy); we wszystkich przypadkach Parlament powinien uczestniczyć w zawieraniu przez UE umów międzynarodowych dotyczących współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych,
– wzmocnienia lojalnej współpracy i solidarności między państwami członkowskimi w ramach realizacji polityki i środków przedsięwziętych przez UE, poprzez wzmacnianie i demokratyzację mechanizmów wzajemnej oceny przewidzianych już w odniesieniu do współpracy w obszarze Schengen oraz do zwalczania terroryzmu,
– podjęcia ściślejszej współpracy w pierwszym filarze, jeżeli nie jest możliwe uzyskanie wymaganej jednogłośności (zob. debatę w odniesieniu do wniosku Komisji z dnia 17 lipca 2006 r. dotyczącego rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 2201/2003 w odniesieniu do jurysdykcji i wprowadzające zasady dotyczące prawa właściwego w sprawach małżeńskich (COM(2006)0399),
– wyjścia poza szczątkowy jeszcze i przypadkowy charakter inicjatyw podejmowanych przez agencje utworzone przez Unię oraz współpracy z organami administracji krajowej,
– wprowadzenia prawdziwej polityki komunikacyjnej umożliwiającej lepsze informowanie obywateli Unii o inicjatywach podejmowanych zarówno na szczeblu unijnym, jak i krajowym oraz zapoznanie ich z właściwymi organami Unii i krajowymi, do których mogą się zwrócić w sprawach mogących mieć wpływ na prawa podstawowe obywateli (bez uszczerbku dla możliwości kierowania spraw na drogę sądową),
I. mając na uwadze, że w obecnym okresie przejściowym tym pilniejsze stało się uwzględnienie - w interesie obywateli Unii - usprawnień, które Traktat z Lizbony wprowadza w zakresie:
– ochrony praw podstawowych, o której mowa w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej,
– kontroli sądowej wykonywanej przez ETS, w tym w odniesieniu do prawodawstwa dotyczącego kontroli policyjnej i sądowej,
– kontroli demokratycznej wynikającej z rozszerzenia procedury współdecyzji z udziałem Parlamentu oraz z włączenia parlamentów krajowych w unijny proces legislacyjny i w ocenę jego wpływu, w tym na polityki związane z PWBS,
J. mając na uwadze, że zgodnie z obowiązującymi traktatami obywatele Unii mają wciąż mniejsze możliwości dochodzenia odszkodowania w odniesieniu do środków związanych z PWBS niż w innych dziedzinach działalności UE, że uprawnienia ETS są ograniczone, zwłaszcza w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, i mająca na uwadze, że niektóre państwa członkowskie nadal ograniczają dialog między sądami UE i krajowymi w tej dziedzinie; mając na uwadze, że Rada powinna odłożyć na okres po ratyfikacji Traktatu z Lizbony przyjmowanie wszelkich środków mogących mieć wpływ na prawa podstawowe,
1. zwraca się do Rady Europejskiej, Rady i Komisji o:
a) niezwłoczne rozpoczęcie procesu określania priorytetów na najbliższy program wieloletni PWBS (na lata 2010-2014) w oparciu o ambitne i spójne podejście, wykraczające poza perspektywę ministerialną i wzorujące się na zasadach i celach wyznaczonych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej,
b) włączenie się w dialog prowadzony przez Parlament z parlamentami krajowymi na temat priorytetów na okres 2010-2014, przy uwzględnieniu problemów napotkanych podczas realizacji programu z Tampere i programu haskiego, prac przeprowadzonych przez Radę oraz wstępnych wskazówek strategicznych Rady Europejskiej w dziedzinie imigracji, azylu i integracji, w celu zakończenia tej pierwszej fazy dialogu podczas dorocznej debaty w Parlamencie odnośnie do postępów poczynionych w zakresie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości i w celu doprowadzenia następnie do przygotowania komunikatu przez Komisję, przy czym przyjęcie w odpowiednim czasie ostatecznego programu należeć będzie do nowo wybranego Parlamentu oraz do Rady Europejskiej,
c) uzgodnienie z Parlamentem listy aktów/wniosków, które mogą lub powinny zostać przyjęte priorytetowo przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, a w każdym razie przed końcem obecnej kadencji Parlamentu,
d) oprowadzenie do postępów w negocjacjach na temat wniosków dotyczących współpracy policyjnej i sądowej (które będą objęte procedurą współdecyzji) poprzez dążenie do porozumienia politycznego z Parlamentem, a po zawarciu takiego porozumienia o dopilnowanie:
– by oficjalne przyjęcie zostało odłożone do czasu wejścia w życie nowego Traktatu z Lizbony,
– lub by Rada przyjęła odpowiednią decyzję lub decyzje ramowe zgodnie z obowiązującym Traktatem WE, zgadzając się jednocześnie na jej ponowne przyjęcie zgodnie z Traktatem z Lizbony, co umożliwiłoby ETS sprawowanie pełnej kontroli sądowej; gdyby porozumienie polityczne zostało osiągnięte, Parlament mógłby wyrazić zgodę na niewracanie do negocjacji nad jego treścią, na wzór praktyki stosowanej w przypadku zatwierdzania jednolitego tekstu aktów prawnych(3),
2. proponuje, by w okresie przejściowym priorytetowe znaczenie nadać następującym kwestiom w dziedzinach, które wchodzą lub wejdą w zakres procedury współdecyzji/zgody:
W dziedzinie praw podstawowych i obywatelstwa
– określenie przejrzystszych kryteriów na szczeblu unijnym, zwłaszcza w przypadku gdy środki UE mogłyby ograniczyć gwarancje zapisane w konstytucjach państw członkowskich (art. 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 8 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC)), oraz przegląd środków europejskich krytykowanych przez ETS (zob. sprawy T-228/02 Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran przeciwko Radzie, T-47/03 Sison przeciwko Radzie, T-253/04 KONGRA-GEL i inni przeciwko Radzie oraz T-229/02 PKK przeciwko Radzie, dotyczące czarnych list),
– systematyczne branie pod uwagę wpływu prawodawstwa unijnego i krajowych środków wykonawczych, zwłaszcza w dziedzinie walki z terroryzmem, na prawa podstawowe, przy uwzględnieniu odpowiedzi na pytania Komisji w tej dziedzinie, nadesłanych niedawno przez państwa członkowskie,
– rozpoczęcie rozmów wstępnych w sprawie mandatu negocjacyjnego dotyczącego przystąpienia UE do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6 ust. 2 TUE),
– przegląd programu działalności Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z uwzględnieniem priorytetów wyznaczonych przez instytucje, w szczególności przez Parlament, w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej oraz poszanowania zasad UE (art. 7 TUE) (zob. oświadczenie międzyinstytucjonalne przyjęte wraz z rozporządzeniem Rady (WE) nr 168/2007 z dnia 15 lutego 2007 r. ustanawiającym utworzenie Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej(4)),
– przedstawienie wniosku legislacyjnego na rzecz ograniczenia dyskryminacji pośredniej i bezpośredniej mającej wpływ na przepływ obywateli Unii, dostęp do wymiaru sprawiedliwości poza krajem pochodzenia oraz ochronę konsularną i dyplomatyczną w kraju trzecim (art. 20 TFUE),
– przedłożenie wniosku w sprawie przejrzystości i poufności informacji i dokumentów przetwarzanych przez instytucje UE,
– przedłożenie wniosku w sprawie ochrony danych (przewidującego ujednolicenie środków, które obecnie różnią się w zależności od filaru), jako odpowiedzi na obawy dotyczące gwałtownego obniżania poziomu norm ochrony danych w Unii, ze szczególnym uwzględnieniem niewłaściwych norm ochrony w przypadku transatlantyckiego przekazywania danych, a także wezwanie Rady do przyjęcia decyzji ramowej w sprawie ochrony danych w trzecim filarze, zgodnej z zaleceniami Parlamentu,
– wzmocnienie wewnętrznych struktur instytucji odpowiedzialnych za ochronę praw podstawowych w UE, zwłaszcza Rady (przekształcenie grupy roboczej ad hoc ds. praw podstawowych i obywatelstwa w stałą grupę roboczą, zgodnie z propozycją prezydencji słoweńskiej),
– umacnianie, poprzez współpracę administracyjną (art. 66 TWE), dialogu między państwami członkowskimi i wzajemnej znajomości systemów prawnych oraz wszczęcie procedury dialogu z udziałem parlamentów krajowych i Parlamentu Europejskiego, zwłaszcza w przypadku trudności we wdrażaniu strategii i środków europejskich mających związek z PWBS,
W dziedzinie europejskiej przestrzeni sądowej
– przegląd wniosku legislacyjnego dotyczącego praw jednostek w postępowaniu karnym (art. 69e ATFUE),
– złożenie wniosku dotyczącego praw ofiar przestępczości i terroryzmu (art. 69e ATFUE),
– wzmocnienie wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie zarówno aktów przyjętych in absentia, jak i dowodów (art. 69 ATFUE),
– połączenie rejestrów karnych,
– przegląd statutu Europolu, Eurojustu i europejskiej sieci sądowej w świetle nowych podstaw prawnych,
W dziedzinie ochrony granic
– przyjęcie stosownych środków gwarantujących pełną operacyjność Systemu Informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II) oraz wdrożenie decyzji związanych z traktatem z Prüm(5),
– wzmocnienie Frotexu i ocena wpływu nowych wniosków Komisji w dziedzinie kontroli granic,
– poprawa informacji Frontexu na temat porozumień podpisanych przez tę agencję z krajami trzecimi oraz sprawozdań oceniających wspólne przedsięwzięcia, a także zapewnienie prowadzenia kontroli na granicach w poszanowaniu praw człowieka; zmiana mandatu agencji w celu objęcia nim działań ratunkowych na morzu,
– ustanowienie zorganizowanej współpracy między Frontexem a Wysokim Komisarzem ONZ ds. Uchodźców w celu uproszczenia określonych operacji, z uwzględnieniem ochrony praw człowieka,
W dziedzinie migracji i azylu
– szybkie i ambitne działania Komisji i Rady mające na celu propagowanie wybiegającej w przyszłość strategii unijnej w zakresie:
– migracji legalnej: zapowiadany pakiet w sprawie legalnej migracji (procedura jednego wniosku o przyznanie niebieskiej karty, pracownicy sezonowi, a także wnioski w sprawie przenoszenia pracowników wewnątrz przedsiębiorstw, w sprawie płatnych staży i inne),
– migracji nielegalnej: wnioski obejmujące sankcje i europejski system przesiedleń,
– azylu: wdrożenie drugiego etapu, w tym przegląd dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich(6) oraz dyrektywy Rady 2004/83/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony(7), a także ustanowienie europejskiego biura ds. azylu,
– opracowania polityki Wspólnoty w sprawie migracji i azylu w oparciu o otwarcie dróg legalnej migracji i o określenie wspólnych norm ochrony w UE praw podstawowych migrantów i osób ubiegających się o azyl,
– uwzględnienia w europejskich decyzjach i decyzjach ramowych wszystkich postanowień Międzynarodowej konwencji w sprawie ochrony praw wszystkich pracowników-migrantów i członków ich rodzin, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 18 grudnia 1990 r.,
3. z zadowoleniem przyjmuje propozycję sfinalizowania pakietu antydyskryminacyjnego oraz wzywa Radę do działania w duchu Traktatu z Lizbony i do uwzględnienia zaleceń Parlamentu;
4. uważa, że już dziś należy w zorganizowany sposób włączyć parlamenty krajowe i społeczeństwo obywatelskie w opracowywanie tych środków legislacyjnych, a także w ocenę tych strategii politycznych w państwach członkowskich; w tym kontekście wzywa Komisję i Radę do ponownego zbadania wraz z Parlamentem sieci, agencji i instrumentów do oceny wpływu polityki PWBS oraz do sprzyjania ściślejszemu współdziałaniu z europejskim społeczeństwem obywatelskim;
5. przypomina, że w Traktacie z Lizbony zostanie uznana rola Parlamentu w zawieraniu umów międzynarodowych związanych z PWBS; w tym kontekście wnosi:
– by konsultowano się z nim w odpowiednim czasie w sprawie wszystkich umów z krajami trzecimi, które nie zostaną zawarte do dnia 31 grudnia 2008 r.,
– o regularne informowanie go o toczących się negocjacjach,
– o przeprowadzenie w trybie pilnym debaty w sprawie zewnętrznego aspektu PWBS, ponieważ Unia nawiązuje de facto współpracę policyjną i sądową z krajami trzecimi, zwłaszcza z USA, poprzez umowy dwustronne dotyczące szeregu spraw, omijając tym samym formalne demokratyczne procedury decyzyjne i kontrolę parlamentarną;
*
* *
6. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji oraz rządom i parlamentom państw członkowskich, a także do zwrócenia się do tychże parlamentów o przedłożenie komentarzy, sugestii i propozycji do dnia 15 listopada 2008 r., aby zdążyć przed debatą roczną na temat PWBS, która odbędzie się w grudniu 2008 r.
______
(1) Dz.U. C 303 z 14.12.2007, str. 1.
(2) Wyrok z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 Królestwo Szwecji i Maurizio Turco przeciwko Radzie Unii Europejskiej.
(3) Ustęp 4 porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie szybszej metody pracy nad urzędową kodyfikacją tekstów prawnych (Dz.U. C 102 z 4.4.1996, str. 2).
(4) Dz.U. L 53 z 22.2.2007, str. 1.
(5) Traktat z 27 maja 2005 r. zawarty pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów i Republiką Austrii dotyczący zacieśnienia współpracy transgranicznej w zakresie zwalczania terroryzmu, przestępczości zorganizowanej i nielegalnej migracji.
(6) Dz.U. L 326 z 13.12.2005, str. 13.
(7) Dz.U. L 304 z 30.9.2004, str. 2.
